對機構(gòu)改革后完善基層動物防疫體系建設(shè)的幾點思考—以阿勒泰地區(qū)為例

鄭汝蕓，羅鵬飛，舒展，夏江濤，葉勒肯·托留根

( 阿勒泰地區(qū)動物疾病控制與診斷中心，新疆 阿勒泰 836500)

畜牧業(yè)是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟市場發(fā)展產(chǎn)生著重要影響。發(fā)展畜牧業(yè)做好基礎(chǔ)保障是屏障，打造一支機構(gòu)健全、權(quán)責清晰、運行順暢的畜牧獸醫(yī)隊伍至關(guān)重要。然而，畜牧獸醫(yī)工作機構(gòu)在經(jīng)歷了機構(gòu)上劃或下劃改革后，以阿勒泰地區(qū)為例，出現(xiàn)了動物防疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督職能還不健全、不完善，畜牧獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人才與形勢發(fā)展不適應(yīng)，新老動物疫病交替出現(xiàn)增加防疫難度，村級動物防疫人員工作積極性不高等問題。尤其是直接面向農(nóng)牧民和養(yǎng)殖戶的基層鄉(xiāng)(鎮(zhèn))畜牧獸醫(yī)體系問題比較突出，這與人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗不相稱、不匹配，不僅對我國經(jīng)濟發(fā)展造成畜牧獸醫(yī)工作是嚴重影響，而且還對公共衛(wèi)生安全造成威脅。因此，做好畜牧獸醫(yī)工作意義深遠。

1 畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 畜牧獸醫(yī)體系不健全、不完善

動物防疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)本質(zhì)上是由各級人民政府的畜牧獸醫(yī)行政管理部門和其下屬的全民事業(yè)單位各級畜牧獸醫(yī)站(國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級)組成。但是，隨著國家行政體制改革的逐步深化，政事分開、事企分開、職權(quán)分離等系列改革，形成了當前省、地級市、大部分縣畜牧獸醫(yī)站分化為相應(yīng)動物疫病預(yù)防與控制機構(gòu)(動物疫病預(yù)防控制中心或畜牧獸醫(yī)站，全額事業(yè)單位)、動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)(動物衛(wèi)生監(jiān)督所，參公管理事業(yè)單位)和畜牧技術(shù)推廣機構(gòu)(畜牧工作站或畜牧業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心，全額事業(yè)單位)。黨政深化機構(gòu)改革后，一大部分地區(qū)新組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村局(畜牧獸醫(yī)局)，僅有部分地區(qū)保留了原畜牧獸醫(yī)局有關(guān)機構(gòu)。在縣市層面上畜牧獸醫(yī)部門設(shè)置各有差別。地、縣市與省一級畜牧獸醫(yī)機構(gòu)設(shè)置上不對等、不健全。

目前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上存在畜牧獸醫(yī)機構(gòu)不健全、關(guān)系不順暢、職責不清晰、法律不完善、隊伍不穩(wěn)定，一套人馬執(zhí)行多種職能的現(xiàn)象，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站處于“三無”癱瘓狀態(tài)，如辦公用房形同虛設(shè)、無辦公設(shè)備、無實驗器材，無獸醫(yī)工作人員，與縣市畜牧獸醫(yī)工作脫節(jié)，導(dǎo)致動物防疫、牲畜品種改良、動物產(chǎn)地檢疫等工作流于形式，直接造成基層畜牧獸醫(yī)工作體系被割裂，嚴重影響了動物疫病防治能力和動物產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高。從本質(zhì)上來講，原因在于縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級忽略了對加強畜牧獸醫(yī)工作的重視，對政府購買獸醫(yī)社會化服務(wù)思想上認識還不到位，加之目前周邊鄰國重大動物疫情時有發(fā)生，對該地區(qū)重大動物疫病防控形成較大壓力。

1.2 專業(yè)技術(shù)人才與形勢發(fā)展不適應(yīng)

基層畜牧獸醫(yī)、動物防疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督、畜牧技術(shù)推廣人員作為保障畜牧業(yè)安全不可或缺的重要力量，他們?yōu)榇_保畜牧獸醫(yī)工作順利開展發(fā)揮了重要作用。改革前各級畜牧獸醫(yī)機構(gòu)、動物防疫機構(gòu)等人員的主要業(yè)務(wù)以專業(yè)技術(shù)為重心，受行業(yè)特點的影響從業(yè)人員大部分為男性，人員充實為農(nóng)牧民養(yǎng)殖業(yè)安全和畜牧業(yè)健康發(fā)展保駕護航。如，改革后按照A-I分為9個區(qū)域，現(xiàn)有地縣兩級畜牧獸醫(yī)機關(guān)、動物防疫、動物衛(wèi)生監(jiān)督、畜牧技術(shù)推廣機構(gòu)人員編制以及村級動物防疫員數(shù)量見表1。由表1可以看出，縣市畜牧獸醫(yī)機關(guān)、動物防疫機構(gòu)人員嚴重不足，特別是獸醫(yī)試驗室缺少專業(yè)技術(shù)人員。目前除個別縣市配有1～2名實驗人員外，基本上是借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)技術(shù)人員。地直動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)原有17個編制全部被劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊，僅剩3人(其中工勤人員2人)，已經(jīng)很難完成屠宰檢疫監(jiān)督工作，縣市動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)人員當中大部分官方獸醫(yī)(檢疫人員)以及縣市畜牧工作站育種人員存在被安排駐村、值班值守或被借調(diào)、調(diào)走等問題，不能滿足定點屠宰廠、活畜交易市場和公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站派駐官方獸醫(yī)(檢疫人員)、育種工作需要。

1.3 村級動物防疫員工作積極性不高

村級動物防疫員承擔著對動物實行強制免疫、畜禽標識加掛和免疫檔案建立等防疫工作，同時相對年輕的防疫員還承擔防疫信息采集和錄入工作，他們是對動物進行免疫的直接操作人員，是基層動物防疫工作的具體實施者。國家人力資源社會保障部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整農(nóng)業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼的通知》 ，阿勒泰地區(qū)行政公署印發(fā)《阿勒泰地區(qū)推進獸醫(yī)社會化服務(wù)工作實施方案》《阿勒泰地區(qū)村級動物防疫員管理辦法》，對852名村級動物防疫員(目前村級動物防疫員剩817名)工資待遇進行了調(diào)整。從目前情況來看，各級村級動物防疫員扣除五險一金后拿到手的工資約為2800元/月，待遇的提高和穩(wěn)定對防疫工作正常開展起到了推動作用。但從抽取動物集中免疫抗體效價監(jiān)測結(jié)果分析來看，充分暴露出動物防疫集中免疫工作開展不均衡、不到位，個別鄉(xiāng)(鎮(zhèn))動物免疫密度低，甚至未達到國家標準(70%)等問題。這也客觀地反映出各級村級動物防疫人員的技術(shù)水平參差不齊，免疫操作技術(shù)不規(guī)范、免疫檔案填寫不規(guī)范，加之牧區(qū)牲畜養(yǎng)殖點多線長面廣，給牲畜防疫注射疫苗、診治疾病需要騎摩托車或開車前往、耗時耗力，導(dǎo)致村級動物防疫員工作不主動、積極性不高。2018年，國家開始全面推行獸醫(yī)社會化服務(wù),目前雖不同程度地開展了獸醫(yī)社會化服務(wù)工作，但還是存在開展不均衡、落實慢半拍，責任不明確等問題。另外，年輕優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員不愿意到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工作，造成基層畜牧獸醫(yī)工作形勢更加嚴峻。

表1 阿勒泰A-I區(qū)域畜牧獸醫(yī)工作人員編制情況

2 新形勢下加強畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)的對策

2020年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，上述問題充分暴露出阿勒泰地區(qū)畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)方面存在的短板、漏洞和弱項，需要從治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的視角進行認真反思和總結(jié)。因此，加快推進畜牧獸醫(yī)體系建設(shè)不僅有利于促進畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)牧民增收，對鞏固畜牧業(yè)基礎(chǔ)地位以及維護人民健康和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。

2.1 完善畜牧獸醫(yī)體制建設(shè)

從完善機構(gòu)設(shè)置、推進工作、落實任務(wù)、監(jiān)督監(jiān)管、考核機制上提升畜牧獸醫(yī)工作在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中的重要地位，進一步加強動物疫病防控、動物衛(wèi)生監(jiān)督工作，確保畜牧業(yè)健康發(fā)展和公共衛(wèi)生安全，加強與自治區(qū)及地、縣、鄉(xiāng)畜牧獸醫(yī)部門之間工作銜接，全力推動畜牧業(yè)更好更快發(fā)展。新修訂的《動物防疫法》第8章第62條規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當將動物防疫納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃。明確縣(市)將動物防疫體系納入地區(qū)衛(wèi)生健康體系建設(shè)中，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理?！秳游锓酪叻ā返?章第7條第2款規(guī)定：縣級以上人民政府其他部門在各自的職責范圍內(nèi)做好動物防疫工作。按照屬地管理的原則，動物疫病防疫工作第一責任人是各級政府部門，應(yīng)將畜牧獸醫(yī)工作納入縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府年度考核，尤其是明確政府在動物防疫機構(gòu)隊伍建設(shè)、經(jīng)費安排、防疫基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的職責，依法將動物疫病的監(jiān)測、預(yù)防、控制、撲滅和監(jiān)督檢查所需經(jīng)費納人公共財政預(yù)算，健全防疫、交通工具、實驗室、冷鏈經(jīng)費，且實行一票否決制。

2.2 加強專業(yè)技術(shù)力量

加強縣市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局(畜牧獸醫(yī)局)對畜牧獸醫(yī)工作的領(lǐng)導(dǎo)，承擔縣市畜牧獸醫(yī)職能，提高管理能力，由各級政府主抓畜牧業(yè)工作，指定專業(yè)力量從事畜牧獸醫(yī)工，職能上實現(xiàn)專職專責。統(tǒng)籌管理縣市動物衛(wèi)生監(jiān)督所、畜牧工作站、畜牧獸醫(yī)站等業(yè)務(wù)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)人員、村級動物防疫員的管理和考核。通過統(tǒng)一的招聘考試和優(yōu)惠政策聘用專業(yè)技術(shù)人員并采取適當激勵措施，鼓勵年輕、專業(yè)技能扎實的優(yōu)秀人才到基層扎根。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作人員“降壓減排”，還他們可以深入研究本職工作的領(lǐng)地，發(fā)揮專業(yè)特長，搞好畜牧獸醫(yī)工作。放寬職稱限定政策，為地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事專業(yè)技術(shù)且已取得職稱的人員不受限制兌現(xiàn)職稱工資，解決其工作量與工資待遇不相匹配的問題。按照目前疫情防控工作需要，縣市級獸醫(yī)實驗室應(yīng)配備專職人員3人以上，再加上管理人員、檔案人員、信息員、報賬員、駕駛員等工作需求，縣市級畜牧獸醫(yī)站至少配備10名以上人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作人員至少應(yīng)配備在5人以上，做到專人專責。

2.3 提高對畜牧獸醫(yī)工作的思想認識

《國務(wù)院重大動物疫病應(yīng)急條例》第37條：重大動物疫情應(yīng)急處理中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、居民委員會應(yīng)當組織力量,向村民、居民宣傳動物疫病防治的相關(guān)知識,協(xié)助做好疫情信息的收集、報告和各項應(yīng)急處理措施的落實工作。條例對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動物防疫職能都作了比較明確的規(guī)定?；鶎觿游锓酪唧w系建設(shè)重點在鄉(xiāng)鎮(zhèn),難點也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國家規(guī)定動物防疫工作實行政府一把手負責制，應(yīng)嚴格落實好屬地管理職責、部門監(jiān)管職責和從業(yè)者防疫主體責任，從思想上正確引導(dǎo)農(nóng)牧民及養(yǎng)殖從業(yè)者做好重大動物疫病集中免疫的重要性。

2.4 提高村級動物防疫員工作積極性

目前，國家推行的獸醫(yī)社會化服務(wù)工作在很大程度上提高了村級動物防疫員工作的主動性、積極性。在當前形勢發(fā)展下穩(wěn)定村級動物防疫員隊伍，探索建立與考核激勵制度聯(lián)動的工作模式無疑是提高村級動物防疫員工作積極性的一種好路徑，可以將村級動物防疫員績效工資作為一個標準，根據(jù)其免疫注射完成的數(shù)量、免疫密度及無紙化信息錄入是否到位作為績效工資發(fā)放的依據(jù)，進而提升其工作積極性。同時，出臺村級動物防疫員公積金繳費政策，解決村級動物防疫員后顧之憂。出臺村級動物防疫員(公益性崗位)退休政策，保障其晚年生活。研究符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際的獸醫(yī)社會化購買服務(wù)政策，制定強制免疫工作購買統(tǒng)一服務(wù)標準。對排查出來保險制度執(zhí)行之前因動物防疫、畜禽品種改良、屠宰檢疫已患病的獸醫(yī)、村級動物防疫人員給予解決治療費和經(jīng)濟補償，從待遇保障上穩(wěn)定村級動物防疫員隊伍。

2.5 調(diào)動力量做好畜牧獸醫(yī)工作

完善地、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作制度，將占編制但不再崗位或借調(diào)至其他崗位的獸醫(yī)公正人員全部返回到工作崗位上，集中做好重大動物疫病防控、常規(guī)防疫免疫、動物屠宰檢疫、畜牧技術(shù)推廣、牲畜品種改良等工作。強化基礎(chǔ)免疫、監(jiān)測預(yù)警和檢疫監(jiān)督，強化應(yīng)急準備和屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定2名官方獸醫(yī)從事動物產(chǎn)地檢疫工作，切實加強動物流通監(jiān)管，保證產(chǎn)地檢疫工作到位。建立和完善重大動物疫情指揮部成員，調(diào)動一切力量有效開展動物疫情防控。

2.6 完善健全畜牧獸醫(yī)工作制度

獸醫(yī)社會化服務(wù)分為政府購買服務(wù)和有償服務(wù)。從政府層面上應(yīng)明確服務(wù)主體，出臺統(tǒng)一的診療、免疫收費標準指導(dǎo)性意見，落實責任主體，規(guī)范市場行為。出臺活畜交易市場活畜交易規(guī)則，嚴格落實動物引進管理措施，加強活畜交易市場管理，規(guī)范活畜交易檢疫出證和流通，對所有牲畜實行電子耳標可追溯管理。制定牧區(qū)牲畜職業(yè)代牧管理辦法和全地區(qū)統(tǒng)一代牧標準合同，規(guī)范代牧方式和流程。

3 結(jié)論

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,我國養(yǎng)殖業(yè)也正在加速從量到質(zhì)轉(zhuǎn)換發(fā)展的重要時期，畜牧獸醫(yī)體系薄弱已成為制約畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)工作作為動物防疫、牲畜品種改良、產(chǎn)地檢疫的中堅力量發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，要達到畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,則必須建立體制健全、隊伍穩(wěn)定的動物防疫體系。因此，需要從構(gòu)建基層畜牧獸醫(yī)體系的長效工作體制，完善基層畜牧獸醫(yī)體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升基層畜牧獸醫(yī)工作隊伍整體素質(zhì)，完善相關(guān)法律與制度建設(shè)等方面發(fā)力，補足其中存在的短板問題，切實把畜牧獸醫(yī)工作落到實處。