創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行的制約因素及路徑調(diào)適
——基于政策執(zhí)行過(guò)程模型的解釋

陳武林 ,楊無(wú)敵

(1.深圳大學(xué) 教育學(xué)部,廣東 深圳 518060;2.廈門大學(xué) 臺(tái)灣研究院,福建 廈門 361005)

一、問(wèn)題的提出

高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育是國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,對(duì)優(yōu)化人才培養(yǎng)模式具有積極作用。在政府主導(dǎo)下,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策通過(guò)鼓勵(lì)和支持大學(xué)生開(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng),形成了有利于大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力發(fā)展的一系列制度安排。其目標(biāo)在于滿足服務(wù)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)、培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的需要。不過(guò),再完美的政策,也缺乏自我實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)制,若要實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo),必端賴于教育行政部門和相關(guān)院校的有力執(zhí)行。此外,能否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),關(guān)鍵看政策導(dǎo)向和制度安排在大學(xué)生群體心目中的認(rèn)同程度。畢竟這是一項(xiàng)面向大學(xué)生的重要政策,需要多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)才能充分發(fā)揮育人作用。從這個(gè)意義上講,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行需要執(zhí)行者依據(jù)政策精神,結(jié)合政策要求和環(huán)境,采取積極措施以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行采用自上而下方式,由教育部統(tǒng)籌制定政策并推廣。地方層面由各省、市教育行政部門建立專門工作機(jī)制,負(fù)責(zé)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育相關(guān)細(xì)則的制定、課程指導(dǎo)、師資保障等工作,高校積極開(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育活動(dòng),最終完成政策執(zhí)行過(guò)程。政府、社會(huì)及高校在各自職能范圍內(nèi)采取相應(yīng)舉措,對(duì)大學(xué)生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力發(fā)展和未來(lái)職業(yè)選擇產(chǎn)生積極影響。不過(guò),我國(guó)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育起步晚、基礎(chǔ)較薄弱、成效較慢,這些無(wú)疑會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)影響各個(gè)主體對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的理解和認(rèn)識(shí)。當(dāng)然,理論研究是建立在實(shí)踐基礎(chǔ)之上的,只有通過(guò)執(zhí)行實(shí)踐才能有效檢驗(yàn)理想化政策的科學(xué)性和可行性。為此,本文在借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合史密斯的政策執(zhí)行模型及其基本框架,參照政策文本和高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育典型資料,分析政策執(zhí)行的實(shí)踐樣態(tài)和制約因素,試圖呈現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)關(guān)系及運(yùn)行機(jī)理,以期為調(diào)適政策執(zhí)行過(guò)程提供路徑參考。

二、文獻(xiàn)回顧與分析框架

在教育政策執(zhí)行過(guò)程中,執(zhí)行主體通過(guò)多方互動(dòng)和關(guān)系協(xié)調(diào)形成行動(dòng)規(guī)范并進(jìn)行實(shí)踐驗(yàn)證,從而為政策執(zhí)行的行動(dòng)理路提供事實(shí)原則。面對(duì)我國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行中的困境,學(xué)者們也開(kāi)始探究:影響政策執(zhí)行的因素有哪些,實(shí)行怎樣的政策反饋與建制以確保實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。例如有研究指出“具有最高政策力度的法律法規(guī)以及戰(zhàn)略綱要性政策文件數(shù)量偏少,與高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)內(nèi)容的相關(guān)性較小”[1],且高?！皩?duì)政府相關(guān)政策重視不夠,欠缺廣泛而細(xì)致的宣傳和解讀”[2],導(dǎo)致政策在落實(shí)的過(guò)程中存在困難,難以發(fā)揮其價(jià)值。單靠教育行政部門推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)力量畢竟有限,故有研究認(rèn)為“教育部是高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策的主要制定部門,涉及企業(yè)的很難做出有約束性的規(guī)定”[3]。所以,另有學(xué)者認(rèn)為政策只有通過(guò)高校的積極折射,才能真正發(fā)揮作用,否則會(huì)影響政策實(shí)施的實(shí)際效果[4]。為此,有些學(xué)者開(kāi)始著力探討創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行陷入困境的影響因素,努力探尋紓困之策。學(xué)者們主要從制度變遷理論[5][6]、政策執(zhí)行過(guò)程模型[7]、漸進(jìn)決策理論[8]和政策擴(kuò)散理論[9]等視角,對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策的變遷方式、影響因素及演變特征進(jìn)行分析,但他們對(duì)有關(guān)影響因素的關(guān)注比較分散,對(duì)政策落實(shí)背后的主體關(guān)系和動(dòng)態(tài)過(guò)程缺乏必要的判斷,也未能結(jié)合院校差異對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的影響因素進(jìn)行探討。

如前所述,政策執(zhí)行是不同要素之間互動(dòng)與調(diào)適的過(guò)程。當(dāng)政策執(zhí)行不暢時(shí),意味著互動(dòng)過(guò)程未能滿足政策要求。美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯從政策執(zhí)行過(guò)程和影響政策執(zhí)行因素角度建構(gòu)了政策執(zhí)行模型,認(rèn)為在政策執(zhí)行過(guò)程中影響最多的因素包括政策定位及設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體以及環(huán)境等四個(gè)因素[10]。這四個(gè)因素密切關(guān)聯(lián),相互影響,共同構(gòu)成政策執(zhí)行系統(tǒng)。該模型屬于“自上而下”的演化途徑,適用于分析創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行。從這一模型來(lái)看,政策出臺(tái)后便會(huì)產(chǎn)生社會(huì)張力,這種張力直接影響著執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體。與此同時(shí),相關(guān)主體適時(shí)進(jìn)行“處理”和“回應(yīng)”,使政策得以有效執(zhí)行。若沒(méi)有問(wèn)題,則通過(guò)“建制”來(lái)使政策順利落地。在這過(guò)程中,政策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體及環(huán)境等四個(gè)變量間不斷互動(dòng),執(zhí)行機(jī)構(gòu)結(jié)合互動(dòng)狀況向政策制定者反饋信息,然后采取相應(yīng)決策進(jìn)行處理。最終促使政策在循環(huán)反饋中獲得完善,確保整個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程平穩(wěn)有效地落實(shí)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策屬于公共政策的組成部分,當(dāng)政府通過(guò)一定的組織架構(gòu)和規(guī)定來(lái)推進(jìn)和施行時(shí),同樣會(huì)受到理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素的影響(見(jiàn)圖1)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程因素概念化及信息例證見(jiàn)表1。

圖1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程分析框架

表1 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程因素概念化及信息例證

三、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行的制約因素

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育成為一種國(guó)家宏觀教育導(dǎo)向,及時(shí)獲得政策支持和資源投入,是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策有效執(zhí)行的外在體現(xiàn)。為全面把握高校在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育方面的經(jīng)驗(yàn)和做法,有效反映創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的實(shí)施現(xiàn)狀,筆者收集了全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)教育行政部門以及各高校發(fā)布的相關(guān)總結(jié)報(bào)告、典型經(jīng)驗(yàn)、政策文件和會(huì)議材料3180份,在此基礎(chǔ)上選取典型高校進(jìn)行調(diào)研,審視政策執(zhí)行的實(shí)踐樣態(tài)。其中,自2012年至2020年,中央各部委出臺(tái)的與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育相關(guān)的政策法規(guī)或?qū)嵤┮庖?jiàn)共82份,其中由教育部出臺(tái)的政策文件就達(dá)30余份。這些政策緊密關(guān)注現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求,引導(dǎo)相關(guān)部門創(chuàng)新現(xiàn)有機(jī)制,突破原有障礙,整合資源,鼓勵(lì)包括高校師生在內(nèi)的各類群體積極創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),為高校開(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育提供了保障。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程有其自身的行動(dòng)邏輯,也伴隨著一些不可回避的問(wèn)題或因素制約政策執(zhí)行的效率和效果。例如,在政策演化與具體實(shí)踐的互動(dòng)中,容易出現(xiàn)政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的緊張狀態(tài),預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果之間的落差等。

(一)政策目標(biāo)對(duì)地方差異性關(guān)注不夠,評(píng)估工具缺乏貫通性

國(guó)家有關(guān)部門負(fù)責(zé)政策制定工作,其他層級(jí)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行政策任務(wù),而高校既是政策的落實(shí)者,也是政策執(zhí)行的信息傳遞者。從2015 年開(kāi)始,黨中央、國(guó)務(wù)院從全局出發(fā)提出高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革工作要求,拉開(kāi)高校在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育領(lǐng)域改革的總序幕,此后幾乎每年國(guó)家都出臺(tái)新的文件持續(xù)推進(jìn)。為深入推進(jìn)國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實(shí)施意見(jiàn)》,教育部先后出臺(tái)《國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃管理辦法》《普通高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》等文件對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育目標(biāo)提出明確要求,全面推進(jìn)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育深化改革。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的決策部署及相應(yīng)要求,推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的引領(lǐng)示范,全國(guó)共建立了19個(gè)高校雙創(chuàng)示范基地,建成了200所示范高校。其中,中央部門所屬高等學(xué)校占比24.5%,省屬本科院校占比59.5%,高職高專院校占比16%,形成了中央與地方協(xié)同推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的良好局面。

從表1可知,各省市在政策執(zhí)行過(guò)程中普遍做到方案銜接與措施落地,資金投入和參賽成果成正比例增長(zhǎng)。2019年7月,教育部印發(fā)《國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃管理辦法》,支持內(nèi)容新穎、具有一定創(chuàng)造性和探索性的訓(xùn)練和實(shí)踐項(xiàng)目。各省依據(jù)要求制定細(xì)則,但因相關(guān)政策差異化較小,有些舉措對(duì)大學(xué)生參與過(guò)程與成效的追蹤和指導(dǎo)不夠,未能結(jié)合地方實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新。這反映了一些高校在服務(wù)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展需求和人才培養(yǎng)上還缺乏清晰的圖景。其次,從現(xiàn)有高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育培養(yǎng)方案和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)來(lái)看,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)與學(xué)科專業(yè)教學(xué)體系還需要進(jìn)一步銜接與互補(bǔ)。目前我國(guó)高校普遍通過(guò)修訂人才培養(yǎng)方案,把創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)作為重要目標(biāo),制定了體現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育要求的教學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。從所掌握的材料中發(fā)現(xiàn),有70多所高校建立了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育評(píng)估體系,將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育工作的開(kāi)展情況納入人才培養(yǎng)方案和就業(yè)工作評(píng)估指標(biāo)體系中。盡管創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育已延伸到課程、教學(xué)、實(shí)踐等人才培養(yǎng)的各個(gè)環(huán)節(jié),但還缺乏具體、可操作、測(cè)量性的方案描述和評(píng)估工具。不少高校加強(qiáng)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)全過(guò)程管理,形成質(zhì)量閉環(huán)系統(tǒng),但仍有個(gè)別高校未建立大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)信息跟蹤系統(tǒng),創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育成為只針對(duì)少數(shù)有創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)學(xué)生的技能性教育,尚未真正面向全體學(xué)生。

(二)執(zhí)行機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)性不足,職能發(fā)揮較為分散

理想政策能否取得預(yù)期效果,不僅要考慮政策的合理性和可行性,還要考慮政策執(zhí)行的實(shí)際運(yùn)作水平。首先,現(xiàn)階段地方推行的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策缺乏一個(gè)專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理,導(dǎo)致相關(guān)政策缺乏合力。為服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育,從國(guó)家到地方再到高校,相應(yīng)地建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)和服務(wù)平臺(tái)以落實(shí)政策目標(biāo)。在政策推動(dòng)下,全國(guó)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育機(jī)構(gòu)組織的數(shù)量大幅增長(zhǎng),這為開(kāi)展大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育奠定了良好基礎(chǔ)。在全國(guó)層面,如中國(guó)高等教育學(xué)會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育分會(huì)、中國(guó)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育聯(lián)盟等10多個(gè)代表性機(jī)構(gòu)。而全國(guó)31個(gè)省市也均已形成了大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃“國(guó)家、省、?！比?jí)體系和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽“國(guó)家、省、市、?！彼募?jí)體系。在各省教育廳領(lǐng)導(dǎo)下,高校紛紛成立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院作為專門平臺(tái),依托雙創(chuàng)平臺(tái)構(gòu)建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育、研究、實(shí)踐和社會(huì)服務(wù)四位一體的運(yùn)行機(jī)制。不過(guò),有些機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過(guò)程與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)合并不緊密。由此帶來(lái)的影響是,一些執(zhí)行部門難以真正領(lǐng)會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策的真實(shí)意圖,導(dǎo)致高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)信息與區(qū)域社會(huì)人才需求難以有效銜接。再加上不同部門間聯(lián)動(dòng)性不足,一定程度上影響了政策執(zhí)行效率。

其次,政策支持導(dǎo)向明確但機(jī)構(gòu)職能較為分散。從諸多案例中可以看出,當(dāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策出臺(tái)后,大多高校都能適時(shí)進(jìn)行組織變革,制定行動(dòng)方案及時(shí)回應(yīng)政策要求。但是,有些高校未能借助校內(nèi)外企事業(yè)單位科研平臺(tái)、技術(shù)等資源協(xié)同共享,降低了執(zhí)行效率。由此反映出高校對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育支持要素缺乏統(tǒng)籌建設(shè),或僅限于校內(nèi)某個(gè)職能部門負(fù)責(zé)推動(dòng)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),某些高校的校、院、系各級(jí)部門在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育中的職責(zé)定位不夠明確,更多的是原則性的描述,如何有效執(zhí)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)方案仍有待更新與融合。這是由于高校管理權(quán)屬和院校文化傳統(tǒng)的差異,學(xué)科資源壁壘堅(jiān)固,這不利于形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育與學(xué)科專業(yè)之間資源共享和信息互動(dòng)局面,影響教育功能發(fā)揮。雖然自《關(guān)于深化高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實(shí)施意見(jiàn)》頒布實(shí)施后,高校持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育,但是大多數(shù)高校仍把提供課程建設(shè)、各類競(jìng)賽作為落實(shí)政策的主要內(nèi)容。這些內(nèi)容又多是停留在創(chuàng)業(yè)技能技巧、案例介紹和相關(guān)政策法規(guī)的解讀上。理論傳授式的課程在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育課程體系中占比較大,實(shí)踐方式以各級(jí)各類競(jìng)賽為主,有待形成適應(yīng)新發(fā)展階段需要的課程資源體系。

(三)目標(biāo)群體認(rèn)同意識(shí)高低不一,教師專業(yè)規(guī)范有待提升

首先,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行過(guò)程中的目標(biāo)群體是指受政策影響的人或組織,主要包括學(xué)校、學(xué)生、教師和家長(zhǎng),而他們對(duì)政策遵從與否主要基于對(duì)利益得失的權(quán)衡。大學(xué)知識(shí)生產(chǎn)活動(dòng)越來(lái)越受到政府和產(chǎn)業(yè)界的影響,因而知識(shí)和學(xué)術(shù)的性質(zhì)發(fā)生了重大變化——基于知識(shí)自身邏輯發(fā)展的象牙塔型知識(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)需求邏輯主導(dǎo)的應(yīng)用性和商業(yè)性知識(shí)[11],高等教育及其利益相關(guān)者也成為知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要力量。高校作為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行的主陣地,積極落實(shí)政策要求。校領(lǐng)導(dǎo)作為政策執(zhí)行的決策者,更加希望通過(guò)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革擴(kuò)大學(xué)校知名度,以提高自身利益或?qū)W校利益。高校修訂了專業(yè)培養(yǎng)方案以適應(yīng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育要求,據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì),全國(guó)高校已開(kāi)設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育專門課程2.8萬(wàn)余門、線上課程4100余門,選課人數(shù)600余萬(wàn)人次;60%以上的高校每年開(kāi)展100多種學(xué)科競(jìng)賽和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)競(jìng)賽,年均60%在校生參加各類學(xué)科競(jìng)賽和雙創(chuàng)大賽。一些高校建立了產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向下的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)課程群,為大學(xué)生初創(chuàng)企業(yè)修筑起最重要的“第一公里”,引入各領(lǐng)域高水平行業(yè)導(dǎo)師開(kāi)展校內(nèi)“雙創(chuàng)”培訓(xùn),實(shí)現(xiàn)企業(yè)、行業(yè)、高校的有機(jī)融合。但仍有不少大學(xué)生并不清楚如何有效利用相關(guān)政策和資源,缺乏政策理解與認(rèn)同。再加上他們?nèi)鄙俳?jīng)驗(yàn)和人脈,面臨的競(jìng)爭(zhēng)不僅來(lái)自同輩群體,還有相關(guān)行業(yè)和階層,如果過(guò)度強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)競(jìng)賽而忽視市場(chǎng)適應(yīng)度,無(wú)形中增加了大學(xué)生的壓力,背離了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的初衷。

其次,高校師資隊(duì)伍中具有行業(yè)和創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員仍然以兼職方式為主,專任教師大多缺乏創(chuàng)業(yè)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)歷。顯然,作為培養(yǎng)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的教育者,現(xiàn)有的師資隊(duì)伍尚不能全面滿足高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的任務(wù)要求,制約著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的有效展開(kāi)。據(jù)悉,全國(guó)高?，F(xiàn)有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育專職教師近2.8萬(wàn)人、兼職導(dǎo)師9.3萬(wàn)余人,并組建了全國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師人才庫(kù)。此外,江蘇、甘肅等省份將雙創(chuàng)教育納入教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效考核指標(biāo)體系。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),高校的職稱評(píng)聘體系對(duì)教師在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育過(guò)程中的作用關(guān)注度不高,大多以獲獎(jiǎng)結(jié)果的等級(jí)高低作為主要依據(jù)。這樣一來(lái),除了商學(xué)院、管理學(xué)院、工程學(xué)院等少部分應(yīng)用性強(qiáng)且與創(chuàng)業(yè)密切關(guān)聯(lián)的學(xué)科,其他學(xué)科的教師對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育缺乏積極性。有的高校僅將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育視為項(xiàng)目性活動(dòng),未將其認(rèn)定為相關(guān)學(xué)科的教學(xué)研究的核心內(nèi)容;有的高校甚至“習(xí)慣性地認(rèn)為只要鼓勵(lì)老師學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),通過(guò)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育活動(dòng)就可以提高學(xué)生的教育和就業(yè)水平”[12]。上述這些情況反映了目標(biāo)群體之間的認(rèn)知差異,而創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的教研團(tuán)隊(duì)建設(shè)也只是處于初步階段,課程資源開(kāi)發(fā)與共享亦尚未形成常態(tài)機(jī)制。

(四)政策環(huán)境較為復(fù)雜,資源投入相對(duì)有限

政策執(zhí)行的順暢高效,離不開(kāi)外部環(huán)境的有力支撐,特別是充分的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源保障。政策執(zhí)行一般發(fā)生在特定的情境之中,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育參與者和合作者理應(yīng)具有共同的社會(huì)價(jià)值追求,公益價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間存在著不可回避的現(xiàn)實(shí)矛盾,如何尋找價(jià)值平衡點(diǎn),破解制度障礙是吸引各參與主體積極參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的難題[13]。首先,一些高校受到既有的高等教育格局所帶來(lái)的區(qū)域院校之間資源分布不均且難以共享的影響。例如在實(shí)踐實(shí)習(xí)方面,有些高校的校外實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地沒(méi)有向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者開(kāi)放,容易造成師資、實(shí)訓(xùn)基地、孵化基地等資源共享不足,不利于把學(xué)科專業(yè)教育與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育有機(jī)統(tǒng)一。況且目前許多校際資源共享平臺(tái)搭建尚未成型,省域、區(qū)域、校際創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟也剛起步,再加上社會(huì)組織活動(dòng)不發(fā)達(dá)掣肘了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行,導(dǎo)致粗放式執(zhí)行方式成為權(quán)宜之舉。

其次,除了外部資源鏈接不足外,高校內(nèi)部資源投入也較有限,普及性的創(chuàng)業(yè)教育目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。雖然政府及社會(huì)各方面對(duì)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供的資金總量能否滿足實(shí)際需求,尚缺乏科學(xué)測(cè)定,但有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策分散于教育部、人力資源和社會(huì)保障部等諸多部門。個(gè)別地方僅僅停留在各級(jí)紅頭文件與會(huì)議之中,推行力度有待加強(qiáng)。由于學(xué)生需求與教育資源和服務(wù)供給方面出現(xiàn)錯(cuò)位,創(chuàng)業(yè)投融資、稅收政策等沒(méi)有充分宣傳和落實(shí),科技中介服務(wù)和平臺(tái)相對(duì)滯后[14]。此外,企業(yè)的參與度較低,是制約政策有效執(zhí)行的另一因素。現(xiàn)階段的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策主要服務(wù)于擁有豐富的教育資源和社會(huì)資源的國(guó)內(nèi)知名高校,參加的企業(yè)多為校友企業(yè)或者大型上市公司等,還未能夠有效普及至一般高校和企業(yè)[15]。當(dāng)然,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的有關(guān)成果需依托企業(yè)才能有效轉(zhuǎn)化,但在校企交流合作方面一些企業(yè)還未形成類似的意識(shí)和行動(dòng)。再加上政策引導(dǎo)力度不足,一定程度上削弱了企業(yè)的積極性和主動(dòng)性。

四、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行的調(diào)適策略

我國(guó)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革取得顯著成效,并呈現(xiàn)全面發(fā)力、重點(diǎn)突破、向縱深推進(jìn)的良好局面,但也面臨著政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)性不足、資源投入相對(duì)有限等問(wèn)題。為保證創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策有效落實(shí),結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐樣態(tài)和關(guān)鍵問(wèn)題,可通過(guò)優(yōu)化政策內(nèi)容、完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)體系等策略進(jìn)行調(diào)適。

(一)優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策設(shè)計(jì),保障政策內(nèi)容精準(zhǔn)化

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策目標(biāo)應(yīng)面向國(guó)際前沿和國(guó)家重大需求,遵循創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的基本規(guī)律,根據(jù)大學(xué)生的價(jià)值觀和發(fā)展實(shí)際,探索制度創(chuàng)新,將創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展與大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求有機(jī)融合,加大對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育活動(dòng)的引導(dǎo)和支持力度。為了保證政策的精準(zhǔn)化,教育行政部門可制定高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度,從外部考評(píng)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育教學(xué)組織實(shí)施狀況與教學(xué)成效,動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)其投入狀況、課程設(shè)置、教學(xué)方式、教學(xué)效果和學(xué)生表現(xiàn)等方面。同時(shí),從政策導(dǎo)向上注重創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育面向行業(yè)需求,激勵(lì)行業(yè)企業(yè)參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育活動(dòng)。并著重從經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐出發(fā),因地區(qū)和學(xué)校類型而異,規(guī)范高校內(nèi)部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育制度建設(shè)。

(二)強(qiáng)化政策執(zhí)行機(jī)制建設(shè),明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能定位

目前,地方政府認(rèn)真落實(shí)政策,提供制度支持,推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策落地開(kāi)花。為保證政策內(nèi)容的完備性與操作性,首先要加強(qiáng)政策執(zhí)行機(jī)制建設(shè),這是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育能否順利展開(kāi)的重要基礎(chǔ)和保障。教育行政部門可運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺(tái)完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)執(zhí)行機(jī)制,系統(tǒng)掌握高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育優(yōu)勢(shì)特色、動(dòng)態(tài)過(guò)程及育人成果,完善政府服務(wù),提高管理效率。其次,高校要充分運(yùn)用科研立項(xiàng)、挑戰(zhàn)杯、“互聯(lián)網(wǎng)+”大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽等賽事平臺(tái)包裝高校的科研成果,做好賽后的轉(zhuǎn)化落地工作。大學(xué)需要超越教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)的職能劃分,重新審視其應(yīng)完成的主要任務(wù)和核心使命,將能否勝任創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)作為衡量辦學(xué)績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)[16]。這就需要高校提供更加精準(zhǔn)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù),尤其是在培養(yǎng)過(guò)程和質(zhì)量監(jiān)控等方面,與社會(huì)用人機(jī)構(gòu)雙向交流,積極構(gòu)建校企合作教學(xué)平臺(tái),形成協(xié)同育人機(jī)制。

(三)提高目標(biāo)群體參與積極性,增強(qiáng)政策認(rèn)同感

目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同程度和參與程度是檢驗(yàn)政策執(zhí)行效果的試金石。高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育主要目標(biāo)群體是大學(xué)生,課程質(zhì)量與項(xiàng)目指導(dǎo)水平直接影響他們的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情與效果。因此,高校除了從教育教學(xué)上為大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供教育支持之外,可凝聚高校行政部門、專任教師和學(xué)生等主體的教育共識(shí),努力提高教育內(nèi)容與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實(shí)踐的契合程度。比如由高校師資和具有行業(yè)企業(yè)經(jīng)驗(yàn)的校外導(dǎo)師共同組建課程團(tuán)隊(duì),讓理論知識(shí)與行業(yè)經(jīng)驗(yàn)在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育過(guò)程中協(xié)同發(fā)力。此外,如果不能有效解決創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)教師在職稱晉升、科研專利和崗位聘任等方面的“同等待遇”問(wèn)題,將會(huì)影響他們的積極性和認(rèn)同感。因此,要建立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育師資隊(duì)伍發(fā)展的保障機(jī)制,確立職稱晉升、績(jī)效考核等方面的參照標(biāo)準(zhǔn),形成適應(yīng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育發(fā)展需求的教師多元化考核方案。

(四)完善“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同機(jī)制,優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境

新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出更多更高的要求,迫切需要政產(chǎn)學(xué)研用多方協(xié)同創(chuàng)新,塑造有利于大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的良好環(huán)境。為此,地方政府在完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)能時(shí),要利用資源推動(dòng)“政產(chǎn)學(xué)研用”深度融合。通過(guò)擴(kuò)大大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的稅收優(yōu)惠范圍和形式,充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用,為顛覆性創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、繼承性創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、傳統(tǒng)型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等不同類型的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供差異化支持。這樣有利于提高企業(yè)參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的積極性和主動(dòng)性,并借助產(chǎn)教融合載體讓企業(yè)化被動(dòng)為主動(dòng),形成對(duì)接和共享的協(xié)同機(jī)制。此外,高校要加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地建設(shè),擴(kuò)寬融資渠道,推動(dòng)各類研究基地、實(shí)驗(yàn)室、儀器設(shè)備等教育資源按需有序向大學(xué)生開(kāi)放。高校還可積極引入社會(huì)資本以充分盤活校內(nèi)外實(shí)踐資源,結(jié)合內(nèi)外力量共同為大學(xué)生提供資金支持和設(shè)施環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策執(zhí)行的行動(dòng)邏輯是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的體現(xiàn),而目前所面臨的制約因素研究既具有現(xiàn)實(shí)迫切性,也有發(fā)展驅(qū)動(dòng)性。在政策執(zhí)行過(guò)程中,無(wú)論獲得怎樣的結(jié)果,都會(huì)對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的發(fā)展造成客觀影響。當(dāng)然,創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策從文本制定到執(zhí)行,再到反饋與完善,必然經(jīng)過(guò)一個(gè)長(zhǎng)期、動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過(guò)程。它的出臺(tái)對(duì)于推進(jìn)高等教育整體性改革、提高高校人才培養(yǎng)質(zhì)量發(fā)揮了積極的作用,一定程度上順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需求。

隨著我國(guó)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”的推進(jìn),目前在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)的主體、載體、環(huán)境等方面存在的短板,制約著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的速度和效率。當(dāng)然,當(dāng)前創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策的目標(biāo)、執(zhí)行機(jī)制以及目標(biāo)群體等方面存在的問(wèn)題,為深化政策執(zhí)行力提供了客觀素材,也為如何從優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、完善執(zhí)行機(jī)制、增強(qiáng)政策認(rèn)同、建立互動(dòng)格局等方面細(xì)化高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的具體措施提供了努力的方向。我國(guó)已將調(diào)整和完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育列入高等教育人才培養(yǎng)改革議程,但還需要就培養(yǎng)機(jī)制、保障措施等方面形成更加穩(wěn)健的政策共識(shí),發(fā)揮創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策集群合力?？傊?在我國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策實(shí)施過(guò)程中,應(yīng)遵循學(xué)術(shù)邏輯、國(guó)家邏輯和市場(chǎng)邏輯多向互動(dòng)和融合的內(nèi)在意蘊(yùn),及時(shí)處理政策與目標(biāo)群體、環(huán)境等因素之間的緊張狀態(tài),使創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策科學(xué)建制以有效引導(dǎo)院校行動(dòng),反饋政策執(zhí)行動(dòng)態(tài),完善政策建制,助力“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同育人效應(yīng)在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育中充分釋放。