高齡勞動(dòng)者就業(yè)年齡歧視之禁止：美國(guó)經(jīng)驗(yàn)與本土建構(gòu)*

王 健

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410012)

一、問(wèn)題的提出

隨著我國(guó)人口老齡化程度的日益加深，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化已經(jīng)成為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和中華民族偉大復(fù)興新征程上的一項(xiàng)重要國(guó)策[1]。黨的十九屆五中全會(huì)提出，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，積極開(kāi)發(fā)老齡人力資源[2]。這客觀上要求建構(gòu)“年齡友好型”的社會(huì)環(huán)境，充分保障高齡者(1)關(guān)于高齡者，在相關(guān)研究文獻(xiàn)中，有稱“年老雇員”，有稱“老年人”，也有稱“高齡就業(yè)者”，還有稱“中高齡就業(yè)者”(參見(jiàn)：喻術(shù)紅.老齡化背景下的高齡勞動(dòng)者就業(yè)促進(jìn)問(wèn)題[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2017(5):30-41.)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》(國(guó)發(fā)〔1978〕104號(hào))規(guī)定，我國(guó)職工現(xiàn)行退休年齡是，男性60周歲，女干部55周歲，女工人50周歲?；诖?，本文將“高齡者”定義為50周歲以上的個(gè)體。的就業(yè)權(quán)利與人格尊嚴(yán)。然而高齡者在勞動(dòng)力市場(chǎng)中常常因年齡歧視而遭受不公平的待遇，這不僅使高齡者的經(jīng)濟(jì)利益受損(有的甚至陷入貧困)，還會(huì)加劇他們的社會(huì)孤立感和代際沖突，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

過(guò)去我國(guó)在勞動(dòng)立法和社會(huì)政策上比較注重通過(guò)就業(yè)培訓(xùn)、增加雇主雇傭意愿等就業(yè)促進(jìn)措施來(lái)解決就業(yè)年齡歧視問(wèn)題，但這些措施的實(shí)施效果并不理想。許多國(guó)家專門針對(duì)就業(yè)年齡歧視制定并出臺(tái)法律，以幫助有工作意愿和能力的勞動(dòng)者能夠更長(zhǎng)久地留在勞動(dòng)力市場(chǎng)，從而減少養(yǎng)老金的支付壓力，減輕人口老齡化的負(fù)面經(jīng)濟(jì)影響。美國(guó)在處理就業(yè)年齡歧視問(wèn)題上有豐富的經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)法律在經(jīng)歷多次修改后已比較健全，并且實(shí)施成效顯著。本文試圖在闡明就業(yè)年齡歧視特殊性、典型表現(xiàn)和主要成因的基礎(chǔ)上，深入探討美國(guó)應(yīng)對(duì)就業(yè)年齡歧視的立法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)建立就業(yè)年齡歧視法制提供參考和思路。

二、就業(yè)年齡歧視的特殊性、典型表現(xiàn)及主要成因

(一)就業(yè)年齡歧視的特殊性

與性別、種族類似，年齡被認(rèn)為是“不可改變”的。在某個(gè)特定的時(shí)間點(diǎn)，不管是年輕人還是老年人，在生物學(xué)上都無(wú)法改變自己的年齡[3]。同時(shí)，年齡也是會(huì)變動(dòng)的。一個(gè)人的年齡會(huì)隨著時(shí)間的推移而變化，所有人不可避免地會(huì)老去，沒(méi)有人可以通過(guò)后天的努力或選擇來(lái)阻止年齡的增長(zhǎng)。因此，任何包含年齡的法律規(guī)則都內(nèi)在地牽連著每一個(gè)人的過(guò)去、現(xiàn)在與未來(lái)[4]。

在法律制度中，年齡規(guī)則隨處可見(jiàn)，例如它可以決定一個(gè)人何時(shí)能夠結(jié)婚、簽訂合同、獲得駕照、領(lǐng)取退休金。但是法律制度中的年齡劃分方式往往忽視了衰老對(duì)人們的意義是多樣化而不是同質(zhì)化的，同一年齡的個(gè)體的生活品質(zhì)和工作能力可能大不相同。在這類規(guī)則下，年齡往往被視為判斷個(gè)人身份的重要特征，成為一種“信息篩選機(jī)制”[5]。看似“公平”的法律規(guī)則對(duì)于年齡的客觀劃分容易給雇主造成一種刻板印象，即勞動(dòng)者的工作能力會(huì)隨著年齡增長(zhǎng)而下降，由此導(dǎo)致其給予勞動(dòng)者差別待遇。年齡歧視并不像種族歧視、膚色歧視、性別歧視、宗教歧視那樣存在明顯的惡意，與其他形式的歧視相比，它表現(xiàn)得更隱蔽，危害性相對(duì)較小。此外，在年齡歧視的立法上也存在較多的法定例外，基于年齡的差別待遇常常被認(rèn)為是允許的、合法的或經(jīng)濟(jì)有效的。因而，就業(yè)年齡歧視通常是最難處理和最難被認(rèn)定的歧視形式。

(二)就業(yè)年齡歧視的典型表現(xiàn)

就業(yè)年齡歧視一般可以分為差別待遇歧視和差別影響歧視。差別待遇歧視，也被稱為直接歧視，其核心認(rèn)定要素在于雇主直接明確地以年齡作為差別待遇的原因，勞動(dòng)者往往較容易地辨別出自己因年齡而在待遇上被差別對(duì)待。例如，雇主在招聘廣告中直接表明求職者的年齡應(yīng)當(dāng)在35歲以下。在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，隨著相關(guān)立法明確禁止就業(yè)年齡歧視，這種直接歧視已經(jīng)越來(lái)越少見(jiàn)，更隱蔽、更難以辨認(rèn)的年齡歧視行為日益普遍。為了證明這些隱蔽的年齡歧視行為，美國(guó)在1973年“McDonnell Douglas Corp.v.Green”一案中設(shè)立了一個(gè)年齡歧視證明標(biāo)準(zhǔn)，即麥克唐納·道格拉斯(McDonnell Douglas)標(biāo)準(zhǔn)。在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下，就業(yè)年齡歧視的推論被分為四個(gè)步驟：第一，原告屬于受保護(hù)階層；第二，原告提出申請(qǐng)(入職或職務(wù)晉升等方面)，并符合任職條件；第三，原告的申請(qǐng)由于年齡因素被駁回；第四，申請(qǐng)被駁回后，該職位仍然空缺，被告繼續(xù)尋找更為年輕的申請(qǐng)人。一旦這個(gè)四個(gè)步驟的推論完畢，就業(yè)年齡歧視的舉證責(zé)任便會(huì)從員工轉(zhuǎn)移至雇主[6]。

差別影響歧視，也被稱為間接歧視，認(rèn)定該歧視形式的關(guān)鍵不在于證明雇主有直接的年齡歧視動(dòng)機(jī)，而是考察雇主的歧視行為是否造成顯著的差別影響。盡管各個(gè)國(guó)家和地區(qū)關(guān)于間接歧視的法律認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)略有不同，但都存在以下共同特征：歧視者雖然作出了表面上中性的行為，但是該行為在受法律保護(hù)的群體及與該群體對(duì)應(yīng)的群體之間造成了顯著的差別影響[7](2)例如，雇主實(shí)行的輪班制工作規(guī)定盡管同等適用于男性和女性，但會(huì)嚴(yán)重影響照顧小孩的女性職員，除非雇主能夠證明該工作規(guī)定具有業(yè)務(wù)上的正當(dāng)理由，否則這項(xiàng)規(guī)定就是對(duì)女性的間接歧視。。美國(guó)聯(lián)邦法院在1971年“Griggs v.Duke Power Co.”一案中首次引入了差別影響歧視理論，1991年《民權(quán)法案》將差別影響歧視引入成文法[8]。在這類形式的年齡歧視案件中，雖然雇主基于年齡的區(qū)別對(duì)待表面上是公平的，但對(duì)高齡者群體產(chǎn)生了不可預(yù)見(jiàn)的、不成比例的差別影響[9]。例如，在Reid v.Google一案中，一名谷歌公司的員工Reid，在受雇期間的績(jī)效評(píng)估中被描述為“擁有廣泛的運(yùn)營(yíng)、工程知識(shí)，以及在運(yùn)營(yíng)IT問(wèn)題方面有著總體良好的態(tài)度和能力”。在Reid 50歲時(shí)，谷歌將其解雇，理由是該員工與公司的文化契合度低。隨后Reid將谷歌公司訴至加州最高法院，主張自己受到年齡歧視，因?yàn)槟贻p勞動(dòng)者更能適合公司文化。法院最終作出了對(duì)該員工有利的裁判，指出谷歌公司發(fā)表的Reid難以契合公司文化的言論已構(gòu)成年齡歧視的關(guān)鍵證據(jù)，且公司聘用和留下的員工絕大多數(shù)為年輕勞動(dòng)者[10]。一般而言，勞動(dòng)者為證明雇主存在間接就業(yè)年齡歧視，往往需要提供大量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。例如，由于經(jīng)濟(jì)不景氣，雇主決定以電腦技能測(cè)試的方式裁掉若干勞動(dòng)者，在被裁的20個(gè)勞動(dòng)者名單中，有19個(gè)是高齡勞動(dòng)者，只有1位是年輕勞動(dòng)者[11]，則此項(xiàng)測(cè)試措施對(duì)高齡勞動(dòng)者產(chǎn)生了明顯的不成比例的差別影響。

(三)就業(yè)年齡歧視的主要成因

就業(yè)年齡歧視往往與雇主對(duì)年齡的刻板印象有相當(dāng)大的關(guān)系，這種刻板印象，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。其一，認(rèn)為年齡反映一個(gè)人的生命歷程，每個(gè)人的精神和體力會(huì)隨著年齡的增長(zhǎng)而逐漸下降，進(jìn)而影響工作能力和工作態(tài)度。有研究表明，在全球范圍內(nèi)，許多人總是將高齡者與衰弱、疾病、殘障、缺乏活力、依賴性強(qiáng)和龐大的衛(wèi)生保健支出聯(lián)系在一起[12]。自人類社會(huì)加速步入信息化時(shí)代以來(lái)，代際文化體現(xiàn)出 “后喻文化”的特征，即老年人反過(guò)來(lái)向晚輩學(xué)習(xí)，年輕一代因其在知識(shí)和技能上的優(yōu)勢(shì)而獲得權(quán)威性[13]，這進(jìn)一步加劇了人們對(duì)高齡者的刻板印象。其二，受工作場(chǎng)所“騰出空間”(3)“騰出空間”觀念認(rèn)為，每個(gè)人都是從年輕開(kāi)始生活的，也都會(huì)變老，所以老年人退出勞動(dòng)力市場(chǎng)可以讓年輕人獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。(out with the old,in with the young)觀念的影響，認(rèn)為高齡者必須給年輕人騰出工作空間[14]。

實(shí)際上，上述刻板印象具有很大的不合理性。一方面，年齡并不能完全影響工作能力。尤其在當(dāng)今醫(yī)療科技快速發(fā)展的社會(huì)，許多老年人依然體力充沛、斗志高昂，活躍在職場(chǎng)第一線，其能力完全不輸給相同崗位的年輕勞動(dòng)者。早在1997年，Walter和Maltby就證明了老年人是不同質(zhì)的群體，有一些老年人身體虛弱，有一些則保持健康，使用年齡因素將老年人定義為同質(zhì)群體，忽視了工作能力的個(gè)體差異[15]。因此，就生產(chǎn)效率和工作績(jī)效而言，年齡并不是重要的影響因素，這一點(diǎn)已得到越來(lái)越廣泛的證明。事實(shí)上，有的高齡勞動(dòng)者的生產(chǎn)效率和工作績(jī)效之所以會(huì)低于年輕人，主要是因?yàn)樗麄儷@得培訓(xùn)的機(jī)會(huì)較少。雇主往往更愿意培訓(xùn)年輕的勞動(dòng)者，這可能帶來(lái)更長(zhǎng)的投資回報(bào)期[16]。另一方面，工作場(chǎng)所“騰出空間”的觀念，并不符合當(dāng)今實(shí)際的就業(yè)情況，高齡者為年輕人騰出工作空間并不一定會(huì)增加年輕人的就業(yè)機(jī)會(huì)。美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)研究局針對(duì)12國(guó)跨國(guó)大型勞工的調(diào)查研究顯示，增加中高齡者的就業(yè)并不會(huì)導(dǎo)致年輕人工作機(jī)會(huì)減少或增加年輕人的失業(yè)率[17]。

三、就業(yè)年齡歧視立法的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)探討

美國(guó)是世界上最早制定專門性就業(yè)年齡歧視法的國(guó)家。下文將詳細(xì)說(shuō)明1967年美國(guó)《就業(yè)年齡歧視法》的立法經(jīng)過(guò)以及其后的修正、就業(yè)年齡歧視的例外條款、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及50余年來(lái)該法的實(shí)施成效，以探析該國(guó)就業(yè)年齡歧視立法的經(jīng)驗(yàn)。

(一)立法及修正過(guò)程

1964年，《民權(quán)法》( Civil Rights Act of 1964 )的出臺(tái)，標(biāo)志著美國(guó)反就業(yè)歧視立法的開(kāi)端。該法第七章規(guī)定，禁止基于種族、膚色、宗教、性別或國(guó)籍的雇主歧視，但未涉及年齡歧視。在制定該法的過(guò)程中，也有議員提議應(yīng)當(dāng)將年齡歧視形式列入，但最終未能獲得多數(shù)支持，原因主要是國(guó)會(huì)認(rèn)為，并沒(méi)有充分的信息和資料證明年齡歧視對(duì)個(gè)人是不公平的以及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響[18]。

1965年5月美國(guó)勞工部部長(zhǎng)Willard Wirtz提交了一份報(bào)告，這份報(bào)告也被稱為Wirtz報(bào)告(The Wirtz Report)，它為國(guó)會(huì)1967年制定聯(lián)邦層面的禁止年齡歧視的法律——《就業(yè)年齡歧視法》(Age Discrimination in Employment Act,ADEA)提供了基礎(chǔ)。Wirtz報(bào)告基于對(duì)當(dāng)時(shí)美國(guó)500多個(gè)企業(yè)雇主的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，招聘和解雇中的年齡區(qū)分非常普遍，3/5的受訪雇主在招聘時(shí)采取了年齡區(qū)分措施，45歲及以上的勞動(dòng)者被禁止從事勞動(dòng)力市場(chǎng)上1/4的工作，55歲及以上的勞動(dòng)者被禁止從事近一半的工作，65歲及以上的勞動(dòng)者則被禁止從事絕大多數(shù)的工作。然而，在70%的調(diào)查案例中，雇主對(duì)勞動(dòng)者的年齡限制沒(méi)有事實(shí)依據(jù)。此外，Wirtz報(bào)告還考察了健康、教育、技術(shù)和制度安排等因素如何影響高齡者就業(yè)，并指出年齡歧視對(duì)高齡者和社會(huì)保障支出的負(fù)面影響：一方面，年齡歧視對(duì)高齡者的經(jīng)濟(jì)和尊嚴(yán)的造成難以評(píng)估的負(fù)面影響；另一方面，年齡歧視還會(huì)造成國(guó)家生產(chǎn)勞動(dòng)力的損失，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)給付大幅增加。由此，Wirtz報(bào)告反對(duì)將年齡歧視作為《民權(quán)法》第七章的一部分，提議應(yīng)針對(duì)年齡歧視專門出臺(tái)一部法律。國(guó)會(huì)根據(jù)這份報(bào)告，要求勞工部擬定一個(gè)禁止就業(yè)年齡歧視的立法草案，該草案在1967年完成，并獲得約翰遜總統(tǒng)的大力支持。1967年12月15日，美國(guó)正式頒布《就業(yè)年齡歧視法》。

此后，《就業(yè)年齡歧視法》先后在1974年、1978年、1982年、1986年及1990年被修訂。在每一次修訂中，國(guó)會(huì)都提出了大量的科學(xué)證據(jù)，駁斥了年齡和能力之間的任何假設(shè)性關(guān)系。在前兩次的修訂中，《就業(yè)年齡歧視法》將保護(hù)對(duì)象擴(kuò)展至聯(lián)邦所有受雇者，并把退休年齡上限從65歲提高至70歲。但這一規(guī)定也使得雇主可以合理地拒絕為超過(guò)70歲的高齡者提供工作。到了1986年，修正案取消了70歲的退休年齡上限。對(duì)此，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院的報(bào)告給出的理由是，確保70歲及以上的老年勞動(dòng)者，在其有意愿繼續(xù)工作并且可以繼續(xù)工作的時(shí)候，仍然有謀生的基本人權(quán)。

(二)就業(yè)年齡歧視的例外規(guī)則

設(shè)立《就業(yè)年齡歧視法》的目的包括：增加高齡者的就業(yè)機(jī)會(huì)；禁止就業(yè)中的任意年齡歧視；幫助雇主和勞動(dòng)者解決職場(chǎng)上由勞動(dòng)者年齡引發(fā)的問(wèn)題。該法要求雇主在雇傭、升遷、職務(wù)分配、培訓(xùn)、解雇、退休等方面，均不得實(shí)行基于年齡的差別待遇。然而，這種看似全面平等的要求，在執(zhí)行過(guò)程卻可能落入形式主義的境地，即一味地將所有的年齡區(qū)分行為視為違法。為此，《就業(yè)年齡歧視法》設(shè)立了不構(gòu)成年齡歧視的例外規(guī)則，從而為雇主保留一定的用人彈性空間。這些例外規(guī)則的內(nèi)容主要包括：一是真實(shí)職業(yè)資格(Bona Fide Occupational Qualification,BFOQ)。根據(jù)這一規(guī)則，雇主可以明確使用年齡來(lái)限制就業(yè)機(jī)會(huì)，但前提是雇主能夠證明年齡是運(yùn)營(yíng)合理且必要的真實(shí)職業(yè)資格條件。質(zhì)言之，雇主對(duì)求職者的年齡設(shè)置，必須基于真實(shí)職業(yè)資格的考量，否則仍將被認(rèn)定為年齡歧視(4)真實(shí)職業(yè)資格這一抗辯規(guī)則來(lái)自性別歧視。例如，雇主如果是女性內(nèi)衣商家，其可以明確在招聘女裝模特時(shí)要求應(yīng)聘者為女性，因?yàn)樵摴ぷ鞯男再|(zhì)決定了只能由女性才能妥善承擔(dān)這一職務(wù)，雇主在此對(duì)性別作出特別限定就是基于真實(shí)職業(yè)資格的考量。。因此，需對(duì)真實(shí)執(zhí)業(yè)資格的使用予以必要限制，濫用這一規(guī)則會(huì)動(dòng)搖《就業(yè)年齡歧視法》的根基(5)在“Trans World Airline,Inc.V.Thurston”一案中，被告航空公司對(duì)飛行員設(shè)定了60歲之前必須退休的規(guī)定。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在判決中指出，航空公司基于重要的社會(huì)安全考量所提出的真實(shí)職業(yè)資格之抗辯無(wú)法成立，因?yàn)槟挲g本身并不是飛行員的真實(shí)職業(yè)資格。因此真實(shí)職業(yè)資格不是雇主的主觀標(biāo)準(zhǔn)，它必須得到普遍認(rèn)同(即社會(huì)上普遍認(rèn)為勞動(dòng)者在達(dá)到一定年齡后，其繼續(xù)工作會(huì)有危害社會(huì)重大公共利益的可能)，并且還需要有大量的醫(yī)學(xué)上的經(jīng)驗(yàn)值和實(shí)際的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)予以證明。。二是年齡之外的合理因素(Reasonable Factors Other Than Age,RFOA)。當(dāng)雇主的差別待遇行為是基于與年齡無(wú)關(guān)的合理因素，那么雇主的差別待遇行為就不構(gòu)成就業(yè)年齡歧視。具體來(lái)看，這些與年齡無(wú)關(guān)的合理因素包括身體素質(zhì)、工作表現(xiàn)等。例如，在達(dá)到一定年齡后，警察和消防員等需要大量體力的從業(yè)者就需要進(jìn)行頻次更高、項(xiàng)目更多的體檢，通過(guò)體檢則表明個(gè)體身體素質(zhì)良好，其仍然能夠擔(dān)任相關(guān)職位，由此，身體素質(zhì)構(gòu)成年齡之外的合理因素。三是正當(dāng)事由抗辯(Good Cause Exception,GCE)。雇主如果能舉證說(shuō)明其實(shí)行差別待遇是基于正當(dāng)事由，而不是因?yàn)槭芄驼叩哪挲g，則可主張此項(xiàng)抗辯。但如果雇主在主張正當(dāng)事由抗辯時(shí)采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，那么其行為仍有可能構(gòu)成就業(yè)年齡歧視。例如，雇主解雇多次違反工作紀(jì)律的高齡勞動(dòng)者，但卻未解雇同樣多次違反工作紀(jì)律的年輕勞動(dòng)者。

(三)執(zhí)行機(jī)構(gòu)

在《就業(yè)年齡歧視法》實(shí)施的前10年，擁有反就業(yè)年齡歧視執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)是勞工部。美國(guó)國(guó)會(huì)認(rèn)為，平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)(Equal Employment Opportunity Commission，EEOC)在剛成立時(shí)(1964年)就已經(jīng)積壓了大量的就業(yè)歧視指控申請(qǐng)，負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以有足夠的資源處理新就業(yè)歧視形式的指控申請(qǐng)，而勞工部在執(zhí)行有關(guān)工資和工時(shí)方面的法律規(guī)范時(shí)有豐富的經(jīng)驗(yàn)，由該部門來(lái)執(zhí)行反就業(yè)年齡歧視任務(wù)比平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)更加合適和高效。在執(zhí)行《就業(yè)年齡歧視法》的第一年，勞工部就調(diào)查了1000多起年齡歧視投訴。1968年，勞工部根據(jù)《就業(yè)年齡歧視法》發(fā)布了一系列法規(guī)，明確拒絕使用與年齡有關(guān)的身體能力假設(shè)。1972年，勞工部提交給國(guó)會(huì)的報(bào)告顯示，該年度共有6000多項(xiàng)關(guān)于年齡歧視的調(diào)查，其中36%的調(diào)查中的雇主違反了《就業(yè)年齡歧視法》的規(guī)定。1968—1972年，勞工部根據(jù)《就業(yè)年齡歧視法》向法院提起了80多起訴訟，其中30起訴訟獲得了勝訴。

然而，反就業(yè)歧視執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散(勞工部執(zhí)行《就業(yè)年齡歧視法》，平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)執(zhí)行其他方面的就業(yè)歧視法)，不僅會(huì)降低執(zhí)法的有效性，還會(huì)導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管和發(fā)生不必要的開(kāi)支等問(wèn)題。因此， 1979年1月1日，經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，《就業(yè)年齡歧視法》的執(zhí)行工作被正式移交給平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)。作為一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)鏟除在招募、雇傭、晉升、解雇、薪資福利、測(cè)驗(yàn)、培訓(xùn)及其他有關(guān)的就業(yè)條件上，任何基于種族、膚色、宗教信仰、性別、原始國(guó)籍、殘障情況、年齡等因素所產(chǎn)生的歧視情形[19]。一般而言，平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)先通過(guò)協(xié)商、和解等手段來(lái)調(diào)節(jié)當(dāng)事人之間有關(guān)年齡歧視糾紛，但是如果糾紛仍無(wú)法得到解決，該委員會(huì)會(huì)主動(dòng)為指控者提起相關(guān)的年齡歧視訴訟。如圖1所示，具體而言，個(gè)人不能直接向法院提起年齡歧視的訴訟，而必須先在180天內(nèi)向平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)提出年齡歧視的指控。平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)受理后會(huì)在10天內(nèi)通知雇主對(duì)相關(guān)指控進(jìn)行回應(yīng)，以進(jìn)一步分析雇主的行為是否違反了《就業(yè)年齡歧視法》。一旦確定雇主的行為構(gòu)成年齡歧視，平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)會(huì)試圖先進(jìn)行調(diào)解。如果調(diào)解不成或者平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)認(rèn)為雇主的行為不構(gòu)成歧視，指控者可在收到平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)終止調(diào)查程序的書(shū)面通知后的90天內(nèi)，隨時(shí)向法院提起訴訟[20]。

圖1 美國(guó)就業(yè)年齡歧視案件處理流程

平等就業(yè)委員會(huì)依據(jù)《就業(yè)年齡歧視法》提起訴訟的案件，主要集中在間接年齡歧視、福利差別待遇和強(qiáng)制退休政策上，這些訴訟案件較全面地保障了高齡者的就業(yè)權(quán)利。除了通過(guò)協(xié)商、和解、訴訟等方式解決年齡歧視糾紛外，該委員會(huì)還通過(guò)發(fā)布各種政策指導(dǎo)及執(zhí)行指導(dǎo)原則等，來(lái)澄清相關(guān)年齡歧視的概念。例如，平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)發(fā)布的指導(dǎo)原則中明確指出，發(fā)布含有年輕人、應(yīng)屆畢業(yè)大學(xué)生等詞語(yǔ)的招聘廣告違反了《就業(yè)年齡歧視法》[21]。雖然該委員會(huì)發(fā)布的這些指導(dǎo)原則沒(méi)有法律上的拘束力，但是由于各級(jí)法院一向尊重該委員會(huì)的立場(chǎng)，往往將其作為處理就業(yè)年齡歧視問(wèn)題的重要依據(jù)。

(四)實(shí)施成效

自1968年正式實(shí)施《就業(yè)年齡歧視法》以來(lái)，雖然年齡歧視仍然是美國(guó)高齡者就業(yè)的一個(gè)重要障礙，但摒棄陳規(guī)定型的年齡觀念已經(jīng)逐漸成為社會(huì)的基本共識(shí)。如今，《就業(yè)年齡歧視法》的規(guī)制重點(diǎn)已經(jīng)從明顯的直接年齡歧視轉(zhuǎn)向更微妙的間接年齡歧視。與此同時(shí)，美國(guó)勞動(dòng)力參與的結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，高齡勞動(dòng)者的比例明顯有所增加，尤其是高齡女性勞動(dòng)者的比例迅速上升。在20世紀(jì)80年代，40歲及以上和50歲及以上的男性勞動(dòng)者在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的占比分別為31%和18%，而這兩個(gè)年齡段的女性占比僅為19%和10%；到2015年，40歲及以上和50歲及以上的男性勞動(dòng)者的在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的占比分別提高到38%和22%，這兩個(gè)年齡段的女性占比則提高到32%和18%[22]。2021年世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《關(guān)于年齡歧視的全球報(bào)告》指出，1967年美國(guó)制定的《就業(yè)年齡歧視法》，對(duì)中高齡勞動(dòng)者就業(yè)產(chǎn)生了重大的積極影響，有效減少了年齡歧視現(xiàn)象。

此外，隨著《就業(yè)年齡歧視法》的深入實(shí)施，美國(guó)勞動(dòng)者的權(quán)利意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)，平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)受理的年齡歧視案件越來(lái)越多，年齡歧視已被確定為最常見(jiàn)的就業(yè)歧視形式。從1983年開(kāi)始，人們向平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)提交的年齡歧視指控申請(qǐng)數(shù)量大幅上升。雖然《就業(yè)年齡歧視法》沒(méi)有關(guān)于為雇傭高齡者的雇主提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的規(guī)定，但是明確指出可以對(duì)拒絕雇傭合格高齡者或給予高齡勞動(dòng)者差別待遇的雇主處以巨額的罰款，從而充分保障高齡者在雇傭、勞動(dòng)條件、福利待遇、調(diào)崗、晉升、退休和解雇等方面的權(quán)利。

四、高齡者就業(yè)年齡歧視立法的本土建構(gòu)

(一)建構(gòu)我國(guó)就業(yè)年齡歧視法制的必要性

長(zhǎng)久以來(lái)，法律規(guī)范及學(xué)術(shù)研究均未對(duì)我國(guó)就業(yè)年齡歧視問(wèn)題予以足夠的重視，高齡者在就業(yè)市場(chǎng)上一直處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。我國(guó)在2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》中并未明確規(guī)定年齡歧視形式，僅在第三條規(guī)定“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視”。對(duì)此，法學(xué)界普遍認(rèn)為，“等”字確立了兜底式的立法體例，擴(kuò)展了法院裁定就業(yè)歧視范圍的自由裁量權(quán)，可以囊括法律條文中沒(méi)有規(guī)定但實(shí)踐中常見(jiàn)的年齡歧視[23]。然而，年齡歧視僅被抽象地涵蓋在“等”字中，作為歧視類型的兜底性條款內(nèi)容而存在，顯然難以促成禁止就業(yè)年齡歧視形成社會(huì)共識(shí)。禁止就業(yè)年齡歧視的立法空白，在一定程度上加劇了就業(yè)市場(chǎng)上雇主對(duì)高齡者的刻板印象，其往往會(huì)基于年齡因素給予高齡求職者差別待遇。此外，立法的缺失也使遭受就業(yè)年齡歧視的高齡者難以得到有效的司法救濟(jì)。有學(xué)者對(duì)我國(guó)52個(gè)與年齡歧視相關(guān)的司法判例進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)相關(guān)勞動(dòng)者的年齡大多在55歲以上，且該群體希望通過(guò)司法渠道來(lái)維護(hù)自己權(quán)利的意愿很強(qiáng)烈[24]。

當(dāng)前在我國(guó)，高齡者平等就業(yè)權(quán)的保障越來(lái)越受到立法者和學(xué)界的重視。通過(guò)立法明確禁止就業(yè)年齡歧視最重要和最顯著的作用在于保障高齡者的平等就業(yè)權(quán)，為其在受到年齡歧視時(shí)提供一個(gè)司法救濟(jì)渠道。法理上，平等就業(yè)權(quán)理應(yīng)是老年人參與社會(huì)的一項(xiàng)基本權(quán)利。在人口老齡化不斷加劇的背景下，高齡者能否享有平等就業(yè)權(quán)直接影響其生存和發(fā)展及積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的實(shí)施效果。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)凝聚禁止就業(yè)年齡歧視的社會(huì)共識(shí)，在對(duì)我國(guó)的就業(yè)年齡歧視情況展開(kāi)全面的實(shí)證調(diào)查基礎(chǔ)上，建構(gòu)專門的就業(yè)年齡歧視法制，適時(shí)出臺(tái)專門的“就業(yè)年齡歧視法”，實(shí)質(zhì)性促進(jìn)和保障高齡者就業(yè)，充分開(kāi)發(fā)和利用該群體蘊(yùn)藏的人力資本和社會(huì)資本，使其成為社會(huì)財(cái)富的重要?jiǎng)?chuàng)造者。

(二)我國(guó)就業(yè)年齡歧視立法的具體路徑

他山之石，可以攻玉。美國(guó)為禁止就業(yè)年齡歧視、保障高齡者就業(yè)權(quán)利而推行的《就業(yè)年齡歧視法》產(chǎn)生了良好的社會(huì)效應(yīng)。我國(guó)可參考其成功經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)符合我國(guó)國(guó)情的就業(yè)年齡歧視法制。

首先，在對(duì)就業(yè)年齡歧視進(jìn)行立法之前，應(yīng)對(duì)我國(guó)的就業(yè)年齡歧視情況展開(kāi)全面的調(diào)查。此乃我國(guó)解決就業(yè)年齡歧視問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急。形成禁止就業(yè)年齡歧視的社會(huì)共識(shí)并非一朝一夕的事情，往往需要幾代人的共同努力。在美國(guó)出臺(tái)《就業(yè)年齡歧視法》之前，國(guó)會(huì)就要求勞工部對(duì)年齡歧視問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查并提供專門的報(bào)告。目前各界對(duì)我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)禁止以及如何禁止就業(yè)年齡歧視還在進(jìn)行持續(xù)的探討。實(shí)際上，2007年，《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法(草案)》第五條第2款規(guī)定，勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰、年齡、身體殘疾等因素而受歧視[25]。但是在該法正式出臺(tái)時(shí)年齡因素被刪除，筆者以為這一做法是立法對(duì)年齡歧視問(wèn)題采取謹(jǐn)慎態(tài)度的體現(xiàn)，畢竟年齡歧視并非一個(gè)單獨(dú)的法律條文就能解決的問(wèn)題。如果年齡歧視立法過(guò)于簡(jiǎn)單和原則化，則我國(guó)可能出現(xiàn)大量企業(yè)觸法的情形。為避免這種情況的發(fā)生，較為可行的做法是，在出臺(tái)專門的“就業(yè)年齡歧視法”前，由人力資源和社會(huì)保障部牽頭，組織我國(guó)法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域的專家學(xué)者成立研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)我國(guó)就業(yè)年齡歧視的現(xiàn)狀和突出問(wèn)題進(jìn)行深入調(diào)查和探討，并制作全面的研究報(bào)告，從而為我國(guó)建構(gòu)符合國(guó)情的禁止就業(yè)年齡歧視的法律制度鋪展道路。此外，在開(kāi)展全面的就業(yè)年齡歧視調(diào)查的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)和政策文件中涉及就業(yè)年齡歧視的條例進(jìn)行清理，以杜絕高齡勞動(dòng)者在就業(yè)市場(chǎng)中可能遭遇的年齡歧視，為將來(lái)出臺(tái)反就業(yè)年齡歧視的相關(guān)法律法規(guī)營(yíng)造良好的制度環(huán)境[26]。

其次，適時(shí)出臺(tái)專門的《就業(yè)年齡歧視法》。當(dāng)前，在人口老齡化日益加劇的背景下，制定專門的《就業(yè)年齡歧視法》不僅是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍選擇(6)2000年的歐洲聯(lián)盟指令要求所有成員國(guó)在2006年之前實(shí)施禁止就業(yè)年齡歧視的立法，在此背景下，英國(guó)于2006年出臺(tái)了《就業(yè)平等(年齡條例)》，法國(guó)2006年出臺(tái)了《機(jī)會(huì)平等法》，澳大利亞在2004年專門出臺(tái)了《年齡歧視法》。詳見(jiàn)：Elisa F.Age Discrimination,Europe,and Italy[J].Journal of International Aging Law & Policy,2010,4(1):1-33.，也符合新時(shí)代下我國(guó)的發(fā)展需要。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，禁止就業(yè)方面的年齡歧視現(xiàn)象，關(guān)鍵在于立法。需要指出的是，由于禁止就業(yè)年齡歧視涉及勞動(dòng)者、雇主等多方主體之間的利益平衡，建議我國(guó)在明確就業(yè)年齡歧視定義和類型的基礎(chǔ)上，規(guī)定一些例外情況。這種既有禁止性規(guī)定又兼具例外情形的做法，實(shí)踐中比較容易操作，不失為一種合理的選擇[27]。就短期而言，可以在2007年出臺(tái)的《就業(yè)促進(jìn)法》基礎(chǔ)上增加禁止年齡歧視的內(nèi)容，幫助高齡者應(yīng)對(duì)在就業(yè)市場(chǎng)中遭受的年齡歧視，也為將來(lái)出臺(tái)專門的禁止年齡歧視法律規(guī)范打下良好的制度基礎(chǔ)。就中長(zhǎng)期階段而言，可以重點(diǎn)從保障對(duì)象、例外規(guī)定、舉證責(zé)任、執(zhí)行機(jī)關(guān)等方面制定專門性的禁止年齡歧視立法。

最后，成立專門、獨(dú)立的反就業(yè)歧視機(jī)構(gòu)。徒法不足以自行。如果法律得不到有效執(zhí)行，那么只能是一紙空文。我國(guó)雖然制訂了一些禁止就業(yè)歧視的法律條文，但這些法律條文過(guò)于簡(jiǎn)單，且缺乏有效的實(shí)施細(xì)則和救濟(jì)機(jī)制，可操作性較差。美國(guó)在反就業(yè)年齡歧視方面取得良好效果的成功經(jīng)驗(yàn)在于設(shè)立了專門的獨(dú)立的反就業(yè)歧視機(jī)構(gòu)——平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)。建議我國(guó)在人力資源和社會(huì)保障部設(shè)立專門的反就業(yè)歧視機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行禁止包括年齡歧視在內(nèi)的所有就業(yè)歧視的職能。與此同時(shí)，賦予該專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)較高的行政級(jí)別和職權(quán)，使其出臺(tái)的相關(guān)指導(dǎo)政策與意見(jiàn)具有“準(zhǔn)司法”效力，從而切實(shí)幫助被歧視的高齡者實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)。