高質(zhì)量發(fā)展背景下北京市房山區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑探索

文/中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心 韓東松 孫 雯

1 我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景

1.1 城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程梳理

改革開放以來，我國的政策導(dǎo)向是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的快速增長，吸引更多的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)發(fā)展生產(chǎn)，我國以政府為主導(dǎo)開始邁入大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。1978—2021年，我國城鎮(zhèn)化率提高約46%（見圖1），城鎮(zhèn)常住人口增加約7.3億，城鎮(zhèn)化在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生等方面發(fā)揮著重要作用。但長期的快速發(fā)展也帶來了用地粗放擴(kuò)張、人地失衡、資源配置低效、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列問題。隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，上述突出矛盾成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘，由行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化路徑難以為繼。

目前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入新發(fā)展階段，受新冠肺炎疫情和國際形勢的持續(xù)影響，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，城鎮(zhèn)化建設(shè)的外部條件和內(nèi)在因素發(fā)生了深刻變化。基于此，黨中央多次圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出部署，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)驟然提速發(fā)力，2022年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021—2035年）》正式頒布實(shí)施。新型城鎮(zhèn)化立足于高質(zhì)量發(fā)展主線，未來發(fā)展將更加注重質(zhì)量和效益，走“更高水平、更高質(zhì)量、更有溫度”的城鎮(zhèn)化道路成為一種必然選擇。

1.2 高質(zhì)量發(fā)展背景下新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

1.2.1 實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化

我國部分地區(qū)在以往的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不同程度地存在“重物輕人”“見物不見人”的現(xiàn)象，由此引發(fā)一系列問題。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅(jiān)持以人為核心，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。以人為核心，一方面要合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，通過保障城鄉(xiāng)就業(yè)等方式讓更多的人可以根據(jù)需要自愿在城鄉(xiāng)之間選擇就業(yè)和生活；另一方面要以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人口和城區(qū)城郊農(nóng)民，促進(jìn)可以在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口實(shí)現(xiàn)“市民化”，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋，真正提升新居民的身份認(rèn)同感和歸屬感。

1.2.2 推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

由于城市和鄉(xiāng)村在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面有著本質(zhì)的不同，加上我國城鄉(xiāng)二元體制的影響，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后于城市，城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就是要解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題，通過協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心如下：①要協(xié)調(diào)城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的優(yōu)先次位，形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村發(fā)展的局面；②建立健全戶籍制度與居住證制度有效銜接的人口管理制度，破除城鄉(xiāng)二元體制影響；③推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，引導(dǎo)資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)。

1.2.3 全面提升城市建設(shè)品質(zhì)和精細(xì)化管理水平

以往的城市建設(shè)普遍注重速度，建設(shè)品質(zhì)和精細(xì)化管理水平不高。在高質(zhì)量發(fā)展背景下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌安排城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)空間，推動(dòng)集約緊湊發(fā)展；彰顯城鎮(zhèn)自身特色，深度挖掘文化傳統(tǒng)，建設(shè)富有歷史記憶且具有地域風(fēng)貌特色的個(gè)性化城鎮(zhèn)；科學(xué)布局城市綠環(huán)、綠廊、綠楔、綠道，增設(shè)綠化節(jié)點(diǎn)和公共開敞空間，提高城市韌性；拓展城市建設(shè)資金來源渠道，建立期限匹配、渠道多元、財(cái)務(wù)可持續(xù)的融資機(jī)制。

2 房山區(qū)城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀特征

房山區(qū)是北京市西南門戶，距中心城區(qū)約35km，燕房線、房山線軌道交通開通后從房山區(qū)20min直達(dá)市區(qū)（見圖1）。2015年，房山區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率已超過70%，進(jìn)入城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展階段，同年被批準(zhǔn)列為第二批國家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)。根據(jù)北京市第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2021年，全區(qū)常住人口131.28萬，常住人口城鎮(zhèn)化率為78.1%，近年來房山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展保持穩(wěn)步增長態(tài)勢。

1房山區(qū)與周邊區(qū)域空間（圖片來源：《房山區(qū)分區(qū)規(guī)劃》）

房山區(qū)作為北京市下轄的8個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)之一，有承接首都功能疏解的巨大便利優(yōu)勢，北京工商大學(xué)良鄉(xiāng)校區(qū)、北理工和北京中醫(yī)藥大學(xué)等高校附中附小、首師大附中實(shí)驗(yàn)學(xué)校、武警總醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)教育及醫(yī)療設(shè)施選擇落戶房山，增加了房山區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的動(dòng)力。全區(qū)圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行了大量有益的探索。加快推進(jìn)山區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，以西部山區(qū)礦山關(guān)閉地區(qū)住戶和山區(qū)地質(zhì)災(zāi)害險(xiǎn)戶為重點(diǎn)。形成“政府引導(dǎo)、企業(yè)投資、社會(huì)化運(yùn)作”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，不斷深化“大企業(yè)+小城鎮(zhèn)”的合作開發(fā)，推動(dòng)西潞、長陽、良鄉(xiāng)、長溝、青龍湖、張坊等一批特色小城鎮(zhèn)建設(shè)，為探索我國城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新的方向提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。目前，由北京文投集團(tuán)與長溝鎮(zhèn)合作建設(shè)的基金小鎮(zhèn)，已引入光大、國開、中信等較大規(guī)模的基金，管理資金規(guī)模1.6萬億元，實(shí)現(xiàn)稅收2.39億元。良鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托緊鄰北京中醫(yī)藥大學(xué)、萬畝濱水公園等地理優(yōu)勢，積極打造中醫(yī)康養(yǎng)小鎮(zhèn)。開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，在18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)42個(gè)建制村全面推行村莊社區(qū)化管理，加快新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心、村級社區(qū)服務(wù)站的平臺作用，使農(nóng)村村民享受到和城市居民相同的服務(wù)，不斷改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

3 房山區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題

房山區(qū)抓住國家試點(diǎn)契機(jī)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得了初步成效和經(jīng)驗(yàn)，但對照高質(zhì)量發(fā)展背景下對城鎮(zhèn)化提出的新內(nèi)涵、新要求，就目前房山區(qū)發(fā)展來看，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展尚面臨很多的問題。

3.1 山區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口疏解任務(wù)較重，“市民化”問題尚未解決

為落實(shí)房山區(qū)作為首都西南部重點(diǎn)生態(tài)保育及區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作區(qū)的功能定位，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，房山區(qū)政府的疏解任務(wù)較重，目前僅解決了2000多戶的安置并補(bǔ)辦了部分安置人員的社會(huì)保險(xiǎn)。大量的轉(zhuǎn)移人口來到城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“市民化”的關(guān)鍵一步是就業(yè)，然而目前房山區(qū)正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過渡期，生活性服務(wù)業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)、文化創(chuàng)意和金融服務(wù)等高端服務(wù)業(yè)尚處于引進(jìn)培育和落地投產(chǎn)階段，故城鎮(zhèn)能夠提供的就業(yè)崗位十分有限，加上轉(zhuǎn)居農(nóng)民本身的勞動(dòng)技能與新興產(chǎn)業(yè)的匹配度較差，使大量來到城鎮(zhèn)開始新生活的轉(zhuǎn)移農(nóng)民缺少就業(yè)機(jī)會(huì)。

3.2 村委會(huì)和居委會(huì)并行管理問題突出

在房山區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量村居并行社區(qū)相繼出現(xiàn)，村民的生產(chǎn)、生活方式發(fā)生新變化，原有以“血緣”為關(guān)系紐帶的村落組織模式已難以適應(yīng)新型社區(qū)日常工作的需要。因此，創(chuàng)新村居并行社區(qū)的組織體系，理順村居黨組織和自治組織的關(guān)系，健全治理機(jī)制和服務(wù)機(jī)制，提升村居并行社區(qū)服務(wù)管理水平十分迫切。

3.3 老城區(qū)建設(shè)品質(zhì)不高，基礎(chǔ)設(shè)施短板亟需補(bǔ)齊

近年來，房山區(qū)各區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)取得長足發(fā)展，長陽、良鄉(xiāng)等區(qū)域已經(jīng)成為房山區(qū)的“名片”，但隨著新區(qū)域建設(shè)，房山城關(guān)等老城區(qū)的建設(shè)陷入一定程度的停滯，整體宜居性不強(qiáng)，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套兩大短板突出，城市綜合承載力較弱。基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系不完善，房山區(qū)與中心城區(qū)、城市副中心與雄安新區(qū)的聯(lián)通性不強(qiáng)，東西向交通聯(lián)系較弱，制約其融入京津冀協(xié)同戰(zhàn)略。閻村、長溝以及其他特色小鎮(zhèn)建設(shè)，既面臨著交通距離過遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后的問題，又影響到公共服務(wù)資源如教育資源和醫(yī)療資源的引入，進(jìn)而影響其未來承接更多的市區(qū)產(chǎn)業(yè)外溢。

4 推動(dòng)房山區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑建議

4.1 持續(xù)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化

山區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是房山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ弧?/p>

1）通過強(qiáng)化政府引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌使用礦山關(guān)停地區(qū)生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付資金來解決山區(qū)外遷農(nóng)民的定居安置問題。

2）結(jié)合山區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)，通過加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，更好地利用北京地區(qū)的消費(fèi)升級和旅游帶動(dòng)，在山區(qū)開發(fā)小微旅游項(xiàng)目，同時(shí)通過小額貸款等方式，促進(jìn)農(nóng)民就近就業(yè)。

3）創(chuàng)新山區(qū)轉(zhuǎn)移人口和被拆遷農(nóng)民的社區(qū)治理模式，引導(dǎo)原有的村莊集體經(jīng)濟(jì)組織管理逐步轉(zhuǎn)化為股份化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，將原村莊的社區(qū)管理逐步轉(zhuǎn)化為社區(qū)居委會(huì)管理，加大針對轉(zhuǎn)移人口的社區(qū)服務(wù)力度。

4.2 以特色小鎮(zhèn)為平臺促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

特色小鎮(zhèn)建設(shè)既是未來房山區(qū)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展和承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)外溢及疏解的重要載體，又是促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的重要紐帶。

1）主抓特色小鎮(zhèn)的相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，著力增加交通設(shè)施及教育資源、醫(yī)療資源投入，特別是將房山城鎮(zhèn)化試點(diǎn)和北京城區(qū)的產(chǎn)業(yè)外溢、功能疏解有機(jī)結(jié)合，城市軌道交通可以向小鎮(zhèn)方向延伸，培育小鎮(zhèn)也要考慮交通便利性等條件。

2）重點(diǎn)降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本，如制度成本、土地成本和管理成本等，鼓勵(lì)房山區(qū)合理利用疏解功能的未來發(fā)展趨勢，建設(shè)更多規(guī)模適度的特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，如閻村金融安全小鎮(zhèn)、城關(guān)葡萄酒小鎮(zhèn)等，打造“產(chǎn)業(yè)特而強(qiáng)、尺度小而宜、制度活而行”的新型城鎮(zhèn)化平臺。

4.3 不斷提升城市組團(tuán)生活品質(zhì)，吸引中心城區(qū)人口外遷

1）圍繞三大城市組團(tuán)的品質(zhì)提升做好增量。良鄉(xiāng)組團(tuán)依托良鄉(xiāng)大學(xué)城建設(shè)，不斷集聚中心城區(qū)創(chuàng)新資源和人才，加快校城融合互促，提升整體的公共服務(wù)水平。燕房組團(tuán)結(jié)合控規(guī)實(shí)施，分期合理安排減量任務(wù)，促進(jìn)燕山石化與屬地協(xié)同治理，探索騰退工業(yè)用地盤活再利用。竇店組團(tuán)主要做好功能提升，擴(kuò)大高端制造業(yè)基地規(guī)模，加快補(bǔ)齊片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，促進(jìn)產(chǎn)城融合，建設(shè)創(chuàng)新協(xié)同示范區(qū)。

2）聚焦于街區(qū)層面微更新并加快推進(jìn)老舊小區(qū)、廠區(qū)改造實(shí)現(xiàn)做優(yōu)存量。以拱辰、西潞等重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)、街區(qū)風(fēng)貌整治，街區(qū)空間品質(zhì)提升等工程為重點(diǎn)，通過街區(qū)層面的微更新提升街區(qū)整體風(fēng)貌形象。借力老舊小區(qū)更新改造試點(diǎn)工程，改善老舊住宅硬件基礎(chǔ)設(shè)施，充分利用存量空間，打造功能混合使用的復(fù)合社區(qū)（見圖2）。

4.4 突出自然生態(tài)文化特征，推動(dòng)不同城鎮(zhèn)特色化發(fā)展

1）突出平原區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性發(fā)展 發(fā)揮新城組團(tuán)輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)閻村、琉璃河、石樓等鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步建設(shè)發(fā)展，預(yù)留生態(tài)綠廊，依托琉璃河國家遺址考古公園等重點(diǎn)項(xiàng)目，促進(jìn)城景融合建設(shè)。

2）推動(dòng)淺山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色化發(fā)展 全面融入西山永定河文化帶建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)風(fēng)貌管控，因地制宜地發(fā)揮優(yōu)勢，宜水則水、宜山則山，推進(jìn)河北、韓村河、佛子莊、南窖等特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。借力國家大熊貓科研繁育基地和樂高主題樂園等重點(diǎn)文旅項(xiàng)目，提升房山區(qū)文化生態(tài)旅游品質(zhì)。

3）強(qiáng)化山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色化發(fā)展 推動(dòng)大安山、史家營登山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化傳承和綠色發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)治山治水各項(xiàng)工程，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身韌性，強(qiáng)化地質(zhì)災(zāi)害隱患治理與生態(tài)修復(fù)，建設(shè)動(dòng)植物科普教育基地，發(fā)展生態(tài)休閑、森林度假等綠色產(chǎn)業(yè)，打造“慢生活”房山樣板（見圖3）。

5 結(jié)語

高質(zhì)量發(fā)展階段更關(guān)注城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益，通過進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)格局、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、加快綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，從而實(shí)現(xiàn)“更高水平、更高質(zhì)量、更有溫度”的城鎮(zhèn)化。房山區(qū)是新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)地區(qū)，在高質(zhì)量發(fā)展背景下，促進(jìn)農(nóng)民的市民化是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重中之重。新發(fā)展階段，房山區(qū)應(yīng)立足于自身特色資源本底，持續(xù)推進(jìn)首都高端制造新區(qū)和現(xiàn)代生態(tài)休閑新城高質(zhì)量建設(shè)，并著眼于提升新城宜居生活品質(zhì)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色化發(fā)展，構(gòu)建富有地區(qū)特色的城鄉(xiāng)空間格局。