基層國有企業(yè)黨政決策清單的思考與實踐

劉 速

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對國有企業(yè)加強黨的建設(shè)提出要求，強調(diào)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)。[1]國務(wù)院國資委黨委：《堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)是國有企業(yè)的“根”和“魂”》，《求是》2021年第9期。與政府機關(guān)等加強黨的建設(shè)不同，在國有企業(yè)中加強黨的建設(shè)，必須把握企業(yè)發(fā)展和治理的獨特規(guī)律和方法。黨的領(lǐng)導(dǎo)與國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的融合主要包括三方面：一是黨委會、董事會、經(jīng)理層的“雙向任職、交叉進入”；二是推動黨委（黨組）書記、董事長“一肩挑”，專職副書記應(yīng)配盡配并進入監(jiān)事會；三是在此基礎(chǔ)上建立黨委（黨組）對重大經(jīng)營管理事項前置把關(guān)的制度機制。在較大規(guī)模的國有企業(yè)，特別是在國有企業(yè)總部機構(gòu)中，容易實現(xiàn)上述三方面融合。但是在國有企業(yè)的下級組織中，特別是在子公司、分公司、分支機構(gòu)、辦事處等規(guī)模較小、層級較低的基層國有企業(yè)中，不具備推進上述三方面融合的客觀條件，因此需要探索黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理結(jié)構(gòu)的新機制和新方法。

一、基層國有企業(yè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理結(jié)構(gòu)的新問題

國有企業(yè)有著多級的子公司和分公司，越是基層的國有企業(yè)其黨員人數(shù)越少，許多基層國有企業(yè)并不設(shè)黨委，而是設(shè)黨總支或黨支部，是否可以實現(xiàn)支部對重大經(jīng)營管理事項的前置討論，仍然是一個有待解決的問題；另一方面，基層國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)并不統(tǒng)一，有的不設(shè)董事會，有的不設(shè)監(jiān)事會，因此難以完全按照黨委（黨組）書記與董事長一肩挑的模式實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理結(jié)構(gòu)的融合。在此基礎(chǔ)上，基層國有企業(yè)加強黨的建設(shè)存在以下幾方面的問題：

一是不同類型國企的“四會一層”組合多元，區(qū)分各治理主體權(quán)責(zé)難度較大。所有類型的國企均根據(jù)黨員規(guī)模建立黨委、黨總支、黨支部，必有經(jīng)理層。獨立法人國企為一人有限責(zé)任公司則不設(shè)股東大會，是股份有限公司的設(shè)股東大會，一般會設(shè)董事會、監(jiān)事會，或不設(shè)董事會、監(jiān)事會，僅設(shè)執(zhí)行董事、監(jiān)事；非獨立法人國企不設(shè)股東大會、董事會、監(jiān)事會，也不設(shè)執(zhí)行董事、監(jiān)事。由此可見，不同類型國企的“四會一層”（黨的委員會、股東大會、董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會）有不同組合，區(qū)分各治理主體權(quán)責(zé)存在較大難度。

二是董事會、經(jīng)理層掌握著企業(yè)人財物等最重要資源，黨建“四化”問題依然存在。1984年開始至今，國有企業(yè)長期實行廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制。[1]《政府工作報告》,中華人民共和國國務(wù)院，1984年，第375頁。董事會、經(jīng)理層等行政組織承擔(dān)著企業(yè)最重要的經(jīng)濟發(fā)展重任，就應(yīng)掌握企業(yè)發(fā)展最重要的人財物資源，如此所謂“權(quán)責(zé)對等”的認(rèn)識很普遍。在企業(yè)治理中，黨組織并非“獨善其身”，而是與行政組織在經(jīng)濟技術(shù)責(zé)任制中共同承擔(dān)第一責(zé)任，不能人為割裂黨、政組織在企業(yè)中的協(xié)同作用。但在一些基層國企，黨組織按照分工負(fù)責(zé)學(xué)習(xí)、會議、文體活動等，沒有進入企業(yè)治理核心圈，在關(guān)鍵的人財物決策時沒有話語權(quán)和參與權(quán)，因此基層黨建工作不可避免被弱化、虛化、淡化和邊緣化。

三是對黨支部建設(shè)的重視程度不夠，基層黨的建設(shè)黨委強、支部弱的現(xiàn)象改觀不大。黨委建制的大中型獨立法人國企受關(guān)注度高，黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨政決策清單已得到廣泛應(yīng)用。在各類非獨立法人國企及其黨委（含內(nèi)設(shè)黨委）或黨支部，小型獨立法人國企及其黨支部（以下統(tǒng)稱法人黨委外建制組織）中，黨組織與其他治理主體的權(quán)責(zé)及邊界的研究和實踐還很少，再加上內(nèi)設(shè)黨委和黨支部領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不明顯，在企業(yè)中承擔(dān)權(quán)力重組的責(zé)任先天不足，一些決策事項不夠細(xì)化，操作性差，效率低下，與中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)的要求相距甚遠(yuǎn)；黨的建設(shè)在上級黨委層級已落實得較好，但往下到黨支部層面基礎(chǔ)還很薄弱。黨建工作從黨委到支部層面實現(xiàn)上下完全貫通還存在“中梗阻”和“層層遞減問題”。[2]習(xí)近平：《在全國組織工作會議上的講話》，共產(chǎn)黨員網(wǎng)，https://www.12371.cn/2018/09/17/ARTI1537150840597467.shtml。

二、基層國有企業(yè)推行黨政決策清單制的重要意義

從堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)總要求出發(fā)，調(diào)整企業(yè)治理主體的權(quán)責(zé)和分工關(guān)系，以推行黨政決策清單為切入點，是解決黨的領(lǐng)導(dǎo)融入基層國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的一把鑰匙。為了區(qū)分規(guī)模較大、層級較高的總部型國企和規(guī)模較小、層級較低的基層國企，本文將設(shè)黨委（含內(nèi)設(shè)機構(gòu)黨委）的國企定義為大中型企業(yè)（單位），設(shè)黨總支、黨支部的劃為小型企業(yè)（單位）。

黨政決策清單對規(guī)范國企治理發(fā)揮重要作用。決策清單在黨委建制的大中型獨立法人國企中，通過黨委、董事會、經(jīng)理層推行取得了較好效果，但在大多數(shù)小型國企單位還是空白。應(yīng)參照獨立法人國企黨委的做法，大力推進法人黨委非建制組織決策清單，使現(xiàn)代企業(yè)治理模式從上到下貫穿到所有國企或國企的所有組成單元。決策清單應(yīng)服從服務(wù)于組織架構(gòu)建設(shè)，在不同企業(yè)“四會一層”有不同的組合模式，根據(jù)實際情況做到有增有減，使其完全符合企業(yè)治理所有決策事項內(nèi)容。

黨政決策清單有助于小型獨立法人國企黨組織進一步參與企業(yè)治理。“具有人財物重大事項決策權(quán)且不設(shè)黨委的獨立法人企業(yè)的黨支部（黨總支），一般由黨員負(fù)責(zé)人擔(dān)任書記和委員，由黨支部（黨總支）對企業(yè)重大事項進行集體研究把關(guān)?！盵3]《中國共產(chǎn)黨基層國有企業(yè)組織工作條例（試行）》,《人民日報》2020年1月6日。除國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實外，獨立法人企業(yè)黨支部可以通過研究把關(guān)重大事項，進一步增大在企業(yè)治理中的話語權(quán)。黨政決策清單的推行，將有助于黨組織進一步融入公司治理核心。

黨政決策清單推動非獨立法人國企決策模式不斷探索前進。分公司或事業(yè)部制、部門型非獨立法人國企的黨支部，其經(jīng)濟、業(yè)務(wù)活動在依賴母公司的前提下相對獨立。因不設(shè)執(zhí)行董事、監(jiān)事，非獨立法人國企的經(jīng)理層的權(quán)力較獨立法人國企更大。非獨立法人單位黨支部與經(jīng)理層的權(quán)力制衡更顯必要，但因其不發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，往往通過上級黨委來強勢推行決策清單制度，或與所在單位其他治理主體協(xié)商權(quán)責(zé)劃分，其中有成功經(jīng)驗，也有失敗案例。不可否認(rèn)的是，決策清單一定程度起到了調(diào)整融合的作用。

三、“四會一層”中黨政決策清單劃分的路徑和方法

根據(jù)基層國有企業(yè)管理工作中的重要決策事項，可將涉及“四會一層”的決策事項主要分為6個方面：黨的建設(shè)工作、干部人才隊伍管理、重大戰(zhàn)略管理、重要機構(gòu)調(diào)整、管理體系建設(shè)和職工權(quán)益事項等。關(guān)于決策清單的內(nèi)容，需要在“四會一層”中對上述6方面事項的審議和決策職權(quán)進行清晰劃分，具體可參考表1。

表1：基層國企黨政決策清單示例

推行黨政決策清單制，既要加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，又要加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，工作中應(yīng)把握好如下4個“著力”。

著力把握一企一議一策原則。黨政決策清單，應(yīng)針對不同的國企規(guī)模、“四會一層”建制，根據(jù)黨和國家的制度和法規(guī)，結(jié)合企業(yè)實際情況，明確企業(yè)中所有決策事項，分配至相應(yīng)的治理主體。比如非獨立法人國企不設(shè)董事會且無執(zhí)行董事，表1中董事會的審批事項就移交至經(jīng)理層。從決策效率和科學(xué)性角度出發(fā)，目前普遍采用的外部董事占多數(shù)宜逐漸過渡到內(nèi)部董事占多數(shù)模式。

著力給基層黨組織賦權(quán)定責(zé)。國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定，研究討論重大事項。[1]《中國共產(chǎn)黨基層國有企業(yè)組織工作條例（試行）》，《人民日報》2020年1月6日。決策清單推行下的基層國企黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，不是領(lǐng)導(dǎo)一切工作，而是著重對“三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作）決策機制，以及基本制度、黨管干部、黨管人才、財務(wù)監(jiān)督等決策事項進行前置或把關(guān)，最終將黨建工作融入生產(chǎn)經(jīng)營中心。

著力發(fā)揮頂層設(shè)計優(yōu)勢。黨政決策清單涉及權(quán)力重新調(diào)整和分配，靠自下而上出臺難度極大。因此，上級黨委應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，主動為下屬單位制定決策清單，從上到下貫穿到底，幫助國企黨總支（支部）履行好“按規(guī)定參與企業(yè)重大問題的決策”[2]《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》，黨建讀物出版社，2018年，第14頁。職責(zé)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。

著力貫徹集體決策機制?；鶎訃簏h組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用和部分黨政組織成員交叉任職后，董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層、職代會等應(yīng)加強對黨組織的監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)班子成員應(yīng)加強對黨組織負(fù)責(zé)人尤其是主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。因此，要厘清集體和個人決策的權(quán)力和責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”事項集體決策機制，既防范決策風(fēng)險，又提高決策效率。