社區(qū)社會組織發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)及其策略

李威利 崔鳴鵑

社會參與是城市基層治理的重要維度，社會參與的范圍和質(zhì)量決定著基層社會治理的能力和效果。社區(qū)參與需要找到合適的組織形式，在社區(qū)建設(shè)提出以來，社區(qū)社會組織是社區(qū)中推動居民動員和參與的主要形式。因此，國家民政部始終將社區(qū)社會組織發(fā)展作為推動社區(qū)治理的重要載體，近年來多次下發(fā)文件強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社區(qū)社會組織的作用。但是對于社區(qū)黨組織和居委會而言，如何形成與社區(qū)社會組織良性互動、共同發(fā)展的格局，始終是基層治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。

一、社區(qū)社會組織參與治理的基層性與成長性

所謂社區(qū)社會組織，是指由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動的社會組織。[1]《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》（民發(fā)〔2017〕191號），2017年12月27日。這一定義有兩個(gè)方面的基本內(nèi)涵。一是社區(qū)社會組織有比較清晰的活動邊界，產(chǎn)生于社區(qū)內(nèi)部，并主要在社區(qū)內(nèi)發(fā)揮作用和功能。二是與專業(yè)社會組織不同，它通常規(guī)模較小，未經(jīng)正式的登記注冊，屬于社區(qū)居民自我組織和管理而形成的社會組織。

社區(qū)社會組織在基層社會中不可或缺，發(fā)揮著4方面重要功能：一是組織動員。作為一個(gè)群眾性政黨，中國共產(chǎn)黨始終強(qiáng)調(diào)黨的群眾工作，并通過一定的組織形式實(shí)現(xiàn)黨與社會之間的連接，密切黨與群眾的關(guān)系。社區(qū)社會組織就是社區(qū)黨組織聯(lián)系、組織和動員社會的主要載體。二是參與治理。在單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型的過程中，基層治理的資源總體上呈現(xiàn)出單位多而社區(qū)少的狀況。對于社區(qū)居委會來說，可以動員的治理主體和可以利用的治理資源都相對缺乏。在現(xiàn)有環(huán)境中，社區(qū)社會組織是居委會可以利用的少數(shù)主體性社區(qū)資源之一。三是均衡結(jié)構(gòu)。社區(qū)作為基層治理的基本單元，存在著一定的結(jié)構(gòu)失衡。一方面，作為一個(gè)共同體，社區(qū)缺乏集體意識、共同意志和公共性的再生機(jī)制，在社區(qū)治理難題面前，居民往往只能通過個(gè)人主義的、異質(zhì)性手段和方法解決；[1]王欣、楊君：《再組織化、公共性與社區(qū)治理》，《長白學(xué)刊》2017年第1期。另一方面，在法定意義上作為居民自治的居委會，在實(shí)踐中也存在較強(qiáng)的行政化趨勢。社區(qū)社會組織作為居民自組織，在一定程度上能夠彌補(bǔ)社區(qū)內(nèi)個(gè)人主義與公共性，自治性與行政化之間的失衡。四是關(guān)系營造。與西方追求個(gè)人主義的精神傳統(tǒng)不同，中國的文化基因更注重和諧的社群關(guān)系。社區(qū)治理的方向應(yīng)該是讓居民擁有歸屬認(rèn)同，在社區(qū)治理中不能忽視“人”的關(guān)系與情感這一重要維度。[2]文軍、高藝多：《社區(qū)情感治理：何以可能，何以可為？》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017年第6期。社區(qū)需要能夠凝聚社區(qū)居民情感、促進(jìn)居民交流的渠道平臺，社區(qū)社會組織在密切社群關(guān)系和提升情感溫度方面，可以發(fā)揮重要的平臺作用。因此，對于基層社區(qū)而言，社區(qū)社會組織不僅有政治功能、治理功能、結(jié)構(gòu)功能，還有文化功能。

黨和國家在基層治理中高度重視對社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展。一方面，在社會組織管理體制改革中，率先放開對社區(qū)社會組織的登記限制。2011年，《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》中提出拓展社會組織直接登記范圍，推行社區(qū)社會組織備案制度。[3]《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》（民發(fā)〔2011〕209號），2011年12月20日。2013年黨的十八屆三中全會以后，民政部根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案和全會決定，開始實(shí)施行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類4類社會組織直接登記的試點(diǎn)工作。2016年，《中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要推動登記制度改革。中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度 促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》，明確提出要大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織，降低準(zhǔn)入門檻。同年，在《民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》中制定了直接登記的社會組織分類標(biāo)準(zhǔn)。2017年，民政部印發(fā)《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，又提出對暫時(shí)未達(dá)到登記條件的社區(qū)社會組織，由街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）實(shí)施管理和加強(qiáng)指導(dǎo)[4]《民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》（民發(fā)〔2017〕191號），2017年12月27日。，從而基本確定了社區(qū)社會組織備案制度。

另一方面，基于疫情防控的工作經(jīng)驗(yàn)，政府機(jī)構(gòu)更加重視社區(qū)治理中社會力量的動員和參與。突出表現(xiàn)在民政部再次強(qiáng)調(diào)對社區(qū)社會組織的培育和扶持。2020年12月，民政部出臺了《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項(xiàng)行動方案（2021—2023年）》，提出從2021年起用3年時(shí)間，通過“鄰里守望”“共建共治共享”“共創(chuàng)平安”“文化鑄魂”等4個(gè)系列，開展培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項(xiàng)行動。[5]《民政部辦公廳關(guān)于印發(fā)<培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項(xiàng)行動方案（2021—2023年）>的通知》（民辦發(fā)〔2020〕36號），2020年12月7日。2021年，上海市民政局下發(fā)了《關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展上海社區(qū)社會組織的指導(dǎo)意見》和《上海市高質(zhì)量發(fā)展社區(qū)社會組織專項(xiàng)行動實(shí)施方案》兩個(gè)文件（簡稱1+1文件），要求到2023年底，培育一批有活力、有公信力、有品牌影響力的優(yōu)秀社區(qū)社會組織。[6]《上海市民政局關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展上海社區(qū)社會組織的指導(dǎo)意見》（滬民社管發(fā)〔2021〕2號），2021年9月30日；《上海市民政局關(guān)于印發(fā)<上海市高質(zhì)量發(fā)展社區(qū)社會組織專項(xiàng)行動實(shí)施方案>的通知》（滬民社管發(fā)〔2021〕3號），2021年9月30日。2022年8月，民政部和中央文明辦聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推動社區(qū)社會組織廣泛參與新時(shí)代文明實(shí)踐活動的通知》，要求引導(dǎo)社區(qū)社會組織充分發(fā)揮貼近群眾生活、了解群眾需求、服務(wù)靈活高效等優(yōu)勢，以志愿服務(wù)為主要形式，廣泛參與新時(shí)代文明實(shí)踐活動。[7]《民政部 中央文明辦關(guān)于推動社區(qū)社會組織廣泛參與新時(shí)代文明實(shí)踐活動的通知》（民發(fā)〔2022〕63號），2022年8月6日。

盡管在理論和政策層面都十分重視，但是在基層實(shí)踐中，社區(qū)社會組織的培育和發(fā)展卻一直存在許多問題。其中，主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是專業(yè)性不足，社區(qū)社會組織多是以興趣性、志愿性組織為主，雖然對社區(qū)的嵌入程度較高，但是專業(yè)性程度偏低，無法承擔(dān)社區(qū)急需的專業(yè)化社會工作。[8]向靜林：《結(jié)構(gòu)分化：當(dāng)代中國社區(qū)治理中的社會組織》，《浙江社會科學(xué)》2018年第7期。二是參與度不高，即便是在非專業(yè)要求的社區(qū)日常工作中，社區(qū)社會組織所能動員的人力物力，主動參與社區(qū)社會組織及各類活動的人員也十分有限。三是老齡化程度高，從社區(qū)居委會的角度看，參與社區(qū)社會組織的居民以老年人為主，因此其工作能力和行為能力也具有一定限制。

但即便如此，仍不能忽略社區(qū)社會組織不可替代的作用。社區(qū)社會組織的意義不能僅從實(shí)際效用的角度考慮，而要兼顧其獨(dú)特性。在社會治理的基層體制中，“區(qū)、街、居”三級在社會組織管理中的權(quán)限不同。正式登記的社會組織，一般以區(qū)民政局為主管單位和登記機(jī)關(guān)，而未達(dá)登記條件的社區(qū)社會組織在街鎮(zhèn)備案。因此，實(shí)力較強(qiáng)的專業(yè)社會組織主要服從區(qū)級政府管理，同時(shí)在具體工作中與區(qū)和街鎮(zhèn)兩級進(jìn)行項(xiàng)目合作。而狹義上的社區(qū)社會組織，主要指以本社區(qū)居民為主要力量，主要在社區(qū)黨組織和居委會指導(dǎo)下活動的非正式社會組織。社區(qū)社會組織通常大多數(shù)未正式登記，達(dá)到一定規(guī)模的也僅是在社區(qū)黨組織（居委會）承認(rèn)條件下在街鎮(zhèn)備案。

因此，社區(qū)社會組織具有基層性和成長性兩個(gè)特點(diǎn)：第一，基層性。對于社區(qū)黨組織（居委會）而言，作為城市治理體系的最基層，社區(qū)社會組織是社區(qū)黨組織（居委會）動員、引領(lǐng)和依靠的主要對象。相較于專業(yè)社會組織而言，社區(qū)社會組織與居委會等群眾自治組織的關(guān)系距離最近、最密切。第二，成長性。所有的社會組織都會經(jīng)歷一個(gè)由無到有、由小到大、由弱變強(qiáng)的過程。從某種意義上說，今天非專業(yè)的社會組織都有可能在培育和支持中發(fā)展為專業(yè)化的社會組織。因此，盡管當(dāng)前社區(qū)社會組織的專業(yè)化能力普遍偏弱，但依然是城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依靠，值得社區(qū)黨組織（居委會）從社區(qū)發(fā)展的維度高度重視。

二、社區(qū)黨組織（居委會）支持社區(qū)社會組織發(fā)展的培育策略

基層性和成長性使得社區(qū)社會組織與社區(qū)黨組織之間有著天然緊密的關(guān)系。從基層性方面看，在街鎮(zhèn)備案之前，社區(qū)社會組織首先要得到社區(qū)黨組織和居委會的認(rèn)可，街鎮(zhèn)對社區(qū)社會組織的備案也會首先征求社區(qū)黨組織和居委會的意見；而對于規(guī)模較小，組織分散，不具備備案條件的社區(qū)社會組織，有關(guān)文件明確由社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)、居委會對其活動進(jìn)行指導(dǎo)和管理。從成長性方面看，盡管社區(qū)對活動較為規(guī)范、成規(guī)模、具有一定專業(yè)化能力的社會組織需求較強(qiáng)，但在社區(qū)資源相對缺乏的情況下，黨組織和居委會可以通過對社區(qū)社會組織的培育，使其成長為社區(qū)所需要的特定社會組織。

因此，一方面，社區(qū)社會組織在成長為專業(yè)社會組織之前，對社區(qū)黨組織和居委會具有依賴性，傾向于得到社區(qū)支持。另一方面，社區(qū)黨組織和居委會也對社區(qū)社會組織十分重視。換言之，社區(qū)黨組織（居委會）的培育和社區(qū)社會組織的成長在基層實(shí)踐中一體兩面。

在基層社會治理中，社區(qū)黨組織（居委會）對社區(qū)社會組織之間的主導(dǎo)性關(guān)系是通過一定的策略來實(shí)現(xiàn)的。不過，社區(qū)黨組織（居委會）所采取的策略與市、區(qū)、街三級政府及派出機(jī)構(gòu)的策略具有明顯不同。

對于市、區(qū)兩級政府而言，一方面通過民政部門對社會組織的登記審批制度，加強(qiáng)對社會組織的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面也通過對社會組織賦予不同的職能、開放不同的領(lǐng)域、給予不同的資源，對各類社會組織的發(fā)展提供條件。街鎮(zhèn)政府則有所不同，鎮(zhèn)作為最基層的政府組織，街道作為基層政府派出機(jī)構(gòu)，它們沒有對社會組織的審批管理權(quán)限。但是，由于承擔(dān)著兜底性的社會治理職能，街鎮(zhèn)政府可以通過項(xiàng)目制管理，通過培育平臺、孵化項(xiàng)目等各類支持性的政策，吸引各類社會組織加強(qiáng)與街鎮(zhèn)的聯(lián)系。相比較而言，社區(qū)黨組織（居委會）既無法定管理權(quán)限，所能提供的項(xiàng)目資源也非常有限，難以對成熟的專業(yè)社會組織產(chǎn)生影響。因此，在與社會組織之間的關(guān)系上，社區(qū)黨組織（居委會）發(fā)揮主導(dǎo)性作用，常常采取支持社區(qū)社會組織從“無”到“有”的“培育”策略。

“培育”是社區(qū)黨組織（居委會）與社區(qū)內(nèi)部組織化力量互動的主要策略。所謂“培育”，具有兩個(gè)方面的含義：第一，與社區(qū)黨組織（居委會）發(fā)生緊密聯(lián)系的社區(qū)社會組織，常常會經(jīng)歷“從無到有”的過程，換言之，它們通常是由社區(qū)黨組織（居委會）幫助建立起來的。第二，在培育過程中，培育什么樣的社區(qū)社會組織、通過何種方式培育、社會組織負(fù)責(zé)人是誰、發(fā)揮什么功能，社區(qū)黨組織（居委會）都具有較大的主導(dǎo)權(quán)。社區(qū)黨組織（居委會）在某種程度上承擔(dān)著“導(dǎo)演”的角色，設(shè)定了社區(qū)社會組織發(fā)展的情境和劇本。[1]袁方成：《從期待到實(shí)踐：社區(qū)社會組織的角色邏輯——一個(gè)“結(jié)構(gòu)—過程”的情境分析框架》，《河南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2018年第4期。

與上述兩方面相關(guān)，“自上而下”的以“培育”為主的社區(qū)社會組織策略，具有兩方面鮮明特征。第一，選擇性培育。“選擇性”本身首先是一種政治策略。有學(xué)者指出，無論是政黨還是行政組織在建立與社會組織的關(guān)聯(lián)關(guān)系時(shí)，首先是一個(gè)“甄別”過程，或者是一個(gè)“承認(rèn)與選擇”的過程。[2]陳天祥、應(yīng)優(yōu)優(yōu)：《甄別性吸納：中國國家與社會關(guān)系的新常態(tài)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2018年第2期。社區(qū)黨組織（居委會）通過制定一定的培育計(jì)劃，有選擇的支持部分社區(qū)群眾團(tuán)體的發(fā)展，只有獲得社區(qū)黨組織（居委會）選擇的群眾團(tuán)體，才能被認(rèn)可為社區(qū)社會組織。社區(qū)黨組織（居委會）選擇哪些群眾團(tuán)體進(jìn)行支持，主要有4方面影響因素：一是安全性，對基層治理體系有較高的政治認(rèn)同；二是品牌性，有利于通過工作創(chuàng)新形成治理品牌；三是關(guān)系性，與社區(qū)黨組織（居委會）的社會距離和心理距離較近；四是功效性，能夠以社會角色幫助居委會承擔(dān)一定的工作或解決一定的治理難題。第二，代表性覆蓋。有學(xué)者指出：“在創(chuàng)新社會管理、構(gòu)建和諧社會與服務(wù)型政府政策精神的倡導(dǎo)與激勵(lì)之下，地方政府或下級官員具有強(qiáng)烈的政治動機(jī)選擇政治敏感度低，且兼具深化市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定功效的社會組織管理制度作為改革對象?！盵3]王雁紅：《從雙重管理到分類管理：我國社會組織管理的制度變遷與路徑創(chuàng)造》，《江蘇社會科學(xué)》2018年第6期。不過，“選擇”策略并不意味著社區(qū)社會組織的發(fā)展是隨意或片面的。由于在社區(qū)治理中承擔(dān)著一定的兜底職能，社區(qū)黨組織（居委會）在支持社區(qū)社會組織發(fā)展時(shí)，既強(qiáng)調(diào)社區(qū)社會組織對居民區(qū)治理單元的全覆蓋，也強(qiáng)調(diào)社區(qū)社會組織的典型性和代表性。因此，或許社區(qū)社會組織的專業(yè)性程度并不高，但卻以其獨(dú)特的代表性，通常覆蓋了社區(qū)中的標(biāo)準(zhǔn)化治理單元，如樓組、網(wǎng)格等。

三、培育過程中社區(qū)社會組織的型態(tài)分析

過去20年中，社區(qū)社會組織不僅僅數(shù)量上取得了長足的進(jìn)步，從類型上看，社區(qū)社會組織的類型也更加規(guī)范多元。而這種更加規(guī)范和多元的社區(qū)社會組織，完善了居民區(qū)治理的組織體系，同時(shí)為社區(qū)黨組織（居委會）開展社區(qū)治理工作提供了十分重要的組織支持?？傮w上看，社區(qū)社會組織具有6種類型。

一是政治型組織。在社區(qū)中，基層黨組織和與之相聯(lián)系的群團(tuán)組織始終是社區(qū)治理的重要組織資源，包括社區(qū)黨支部、團(tuán)支部、工會組織、婦聯(lián)組織、科協(xié)、工商聯(lián)、臺聯(lián)、僑聯(lián)等等。這些組織一方面有政治組織的特征，另一方面，其與社區(qū)社會組織發(fā)揮的功能實(shí)際并無差別，是由社區(qū)黨組織支持建立起來，并協(xié)助社區(qū)開展工作的社區(qū)內(nèi)部組織，是社區(qū)黨組織（居委會）可以利用的重要組織資源。

二是利益型組織。在社區(qū)中，因共同利益或共同訴求而自發(fā)組織起來的居民自組織，也是社區(qū)社會組織的主要類型之一。它通常有比較明確的組織目標(biāo)，有比較清晰的集體表達(dá)，利益的集體相關(guān)程度較高。居民常常在業(yè)委會外，根據(jù)共同利益或共同需求形成非正式組織。特別在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，這種組織常以業(yè)主群、業(yè)主小組、特定問題協(xié)商小組、自治小組等形式出現(xiàn)。在轉(zhuǎn)化為法定的業(yè)委會組織之前，這類非正式自組織是社區(qū)社會組織的子類型之一。

三是空間型組織。由于社區(qū)集中居住的獨(dú)特空間結(jié)構(gòu)，我國社區(qū)中的空間相關(guān)性很高。當(dāng)前我國社區(qū)的居住結(jié)構(gòu)以集中居住的封閉小區(qū)為主，從而形成了“住宅小區(qū)—樓組—公寓”這一同心圓式的居住結(jié)構(gòu)。其在空間上的主要表現(xiàn)是“三道門”，即小區(qū)大門、樓組門、家門。在每一道門內(nèi)都會形成相對統(tǒng)一的空間布局和居住風(fēng)格，共享共同的公共空間，這會產(chǎn)生以空間為標(biāo)準(zhǔn)化單元的治理需求，也會催生以空間為單位居民自組織，如樓組自組織、網(wǎng)格自組織。這些自組織可以有活動型、協(xié)商型、志愿型等多種功能目標(biāo)，但其組織形式以住宅小區(qū)、樓棟、樓組、微網(wǎng)格等為邊界。

四是身份型組織。行業(yè)和職業(yè)身份是區(qū)分社會群體的重要標(biāo)志，如公務(wù)員、教師、醫(yī)生等，而這種身份區(qū)分也通?？梢匝由斓缴鐓^(qū)共同體中。以行業(yè)和職業(yè)身份為基礎(chǔ)的群體，常常能夠形成各種各種的社區(qū)社會組織，如老干部群體、自由職業(yè)者、律師、新就業(yè)群體等等。為了充分發(fā)揮職業(yè)群體和單位資源在社區(qū)治理中的重要作用，社區(qū)黨組織（居委會）也傾向于鼓勵(lì)和支持以身份為標(biāo)志的社會組織的發(fā)展。不過，與職業(yè)領(lǐng)域不同，社區(qū)中的身份標(biāo)志更加廣泛和多元。如在職黨員群體；家庭和代際身份也可以催生社區(qū)社會組織，如社區(qū)“老大人”、社區(qū)“小先生”、超能媽媽、綠主婦等，都是身份型的社區(qū)社會組織。

五是項(xiàng)目型組織。由于社區(qū)治理的需要，社區(qū)黨組織（居委會）也會推動社區(qū)社會組織的培育和成長。因此項(xiàng)目型組織通常也是志愿型組織，表現(xiàn)為：黨群志愿者、垃圾回收志愿者、平安志愿者、防疫志愿者、助老志愿者、助殘志愿者等等。如在周期較長、比較穩(wěn)定的項(xiàng)目支持下，這類志愿者組織有能力和機(jī)會轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^備案或登記的正式社會組織。

六是興趣型組織。社區(qū)中還存在著很多自發(fā)性的社區(qū)自組織。其中自發(fā)性組織更多的是以趣緣為基礎(chǔ)成立的興趣型組織。興趣型組織的特點(diǎn)是，數(shù)量比較多，但組織形式松散，會因?yàn)榕d趣的轉(zhuǎn)移和多變而導(dǎo)致成員流動和組織變化，如舞蹈隊(duì)、太極隊(duì)、健身隊(duì)、跑步隊(duì)、體育活動團(tuán)隊(duì)、親子活動團(tuán)隊(duì)等等。組成和加入興趣型組織的門檻條件低，組織比較容易，但同時(shí)在社區(qū)治理中也更容易被忽視。

實(shí)踐證明，社區(qū)黨組織（居委會）更加傾向于通過空間型組織、項(xiàng)目型組織和身份型組織來動員社區(qū)居民參與治理。而出于在安全、投入等方面的考慮，利益型組織、興趣型組織與社區(qū)黨組織（居委會）的關(guān)系距離較遠(yuǎn)。在社區(qū)治理中，能否充分運(yùn)用好上述6種社區(qū)社會組織的資源，能否盡可能多地運(yùn)用上述組織形式推動社區(qū)參與，將體現(xiàn)社區(qū)黨組織（居委會）的治理能力和治理水平。

四、培育策略的現(xiàn)實(shí)困境及社區(qū)組織動員的新方法

從結(jié)構(gòu)和體系上說，通過“選擇性培育”和“代表性覆蓋”產(chǎn)生的社區(qū)社會組織體系，具有設(shè)計(jì)上、概念上、類型上、數(shù)據(jù)上和視覺上的美感。當(dāng)然，這種“選擇性”，不僅僅是出于政治考慮，同時(shí)也確實(shí)取得了好的治理效果，提升了公共服務(wù)水平，并促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)了一定范圍內(nèi)的社會團(tuán)結(jié)。[1]何得桂、徐榕：《團(tuán)結(jié)性吸納：中國國家與社會關(guān)系的一種新解釋》，《中國農(nóng)村觀察》2021年第3期。但在具體社區(qū)治理中卻同時(shí)會發(fā)現(xiàn)，自上而下形成的社區(qū)社會組織對社區(qū)自治的支持是有限的，社會動員和社會參與的范圍也相對有限，常常出現(xiàn)活力不足、參與不足的現(xiàn)象。不僅如此，還出現(xiàn)了組織范圍的穩(wěn)定性、能力范圍的局限性和參與治理的精細(xì)性問題。[2]向靜林：《結(jié)構(gòu)分化：當(dāng)代中國社區(qū)治理中的社會組織》，《浙江社會科學(xué)》2018年第7期。

這一現(xiàn)象可以用關(guān)于社會組織發(fā)展的兩種理論觀點(diǎn)來解釋。首先，吸納理論認(rèn)為，政府通過與特定類型的社會組織合作，如工會、居委會、行業(yè)性非政府組織等等，一方面增強(qiáng)政府的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品能力，另一方面也實(shí)現(xiàn)了對社會力量的“分類控制”。[3]康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系研究》，《社會學(xué)研究》2005年第6期?？禃怨獾忍岢觥靶姓{社會”的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政部門作為社會組織的行業(yè)主管部門，通過雙重登記制度，從而形成了一整套培育的、可控的官辦社會組織體系來滿足社會需求。[1]康曉光、韓恒：《行政吸納社會——當(dāng)前中國大陸國家與社會關(guān)系再研究》，《中國社會科學(xué)》（英文版）2007年第2期。唐文玉的“行政吸納服務(wù)”理論認(rèn)為，通過合作提供社會急需的公共服務(wù)，政府與民間組織之間形成了主導(dǎo)與配合的關(guān)系，一方面提升了社會公共服務(wù)水平，另一方面實(shí)現(xiàn)了政府對社會力量的吸納。[2]唐文玉：《行政吸納服務(wù)——中國大陸國家與社會關(guān)系的一種新詮釋》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第1期。而在這一過程中，政黨也不斷通過組織嵌入和工作嵌入的方式，強(qiáng)化國家與社會之間的上述吸納關(guān)系。[3]唐文玉：《分類嵌入：當(dāng)前中國“黨社關(guān)系”的一個(gè)描述框架》，《求實(shí)》2022年第2期。

其次，動員理論則認(rèn)為，黨和政府對于社會成長具有積極作用，通過“動員”的方式，既實(shí)現(xiàn)了社會資源的整合利用，同時(shí)也推動了社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。王錚指出，中國社會在發(fā)展的過程中主要經(jīng)歷了三種動員模式，一是政治動員社會，即通過穩(wěn)定的組織化基礎(chǔ)和意識形態(tài)驅(qū)動實(shí)現(xiàn)群眾動員；二是行政動員社會，即行政部門通過項(xiàng)目關(guān)系、承包關(guān)系、利潤分成、獎(jiǎng)懲機(jī)制等利益聯(lián)帶網(wǎng)絡(luò)和利益激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會動員；三是在當(dāng)前基層治理中，當(dāng)前更多的是黨建動員社會，即“基層黨組織依托各類社區(qū)項(xiàng)目，以社區(qū)活動的形式建立與社會居民的日常交往互動，以情感化、柔性化的方式潛移默化地實(shí)現(xiàn)政治教化”。[4]王錚：《舊傳統(tǒng)的新機(jī)制：城市基層治理中的“黨建動員社會”》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第4期。

有趣的是，吸納理論和動員理論預(yù)設(shè)了兩個(gè)相反的認(rèn)識前提。吸納理論認(rèn)為，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會組織已經(jīng)獲得了相當(dāng)?shù)某砷L，已經(jīng)成為不可忽視的既有的社會力量，因此黨和政府需要通過特定的“吸納”策略將社會力量整合到國家整體的治理體系之中；動員理論則相反，認(rèn)為社會成長還處于較低的水平，特別是社會的組織能力、參與能力等都不完善，因此需要黨和政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，采取主動策略推動社會力量的培育和成長。

在社區(qū)層面，則更強(qiáng)調(diào)動員而非吸納。對于區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府而言，可以通過登記備案制度給予社會組織發(fā)展所需要的“合法性”，同時(shí)也可以通過項(xiàng)目、資源、平臺、榮譽(yù)等機(jī)制，給予社會組織提供發(fā)展的前提條件。這反過來也會影響社會組織的“反向選擇”，即社會組織總是愿意采取支持和配合的策略，努力去贏得政黨和行政組織的政策支持和吸納。在社區(qū)層面卻全然不同，社區(qū)居委會并不是一級行政組織，沒有對社會組織的登記備案權(quán)，也并沒有太多的項(xiàng)目資源，并不能對社會組織的專業(yè)化發(fā)展和壯大發(fā)揮直接性影響。因此，在社會組織培育方面，盡管社區(qū)黨組織（居委會）也在“選擇”，但對于社區(qū)社會組織來說，由于其并沒有明確的專業(yè)化發(fā)展目標(biāo)，對社區(qū)黨組織（居委會）的資源依賴程度也不高，因此如果未被社區(qū)黨組織（居委會）“選中”，也多不會主動尋求支持。

因此，社區(qū)社會組織發(fā)展需要走出“動員”層面，更加關(guān)注“吸納”的維度。事實(shí)上，從社會群體組織化維度看，隨著社會的不斷發(fā)展，社區(qū)中會自發(fā)形成趣緣、業(yè)緣、地緣型組織，但這些組織組織中僅有少數(shù)可以通過規(guī)范化程序化渠道建立與社區(qū)的聯(lián)系，成為社區(qū)黨組織（居委會）認(rèn)可的社區(qū)社會組織。因此，在社區(qū)黨組織（居委會）與社區(qū)社會組織的關(guān)系中，有兩種組織化結(jié)構(gòu)：一是自上而下的社區(qū)社會組織，一般由社區(qū)黨組織（居委會）培育和幫助建立，組織形式比較正式，與社區(qū)黨組織（居委會）的聯(lián)系強(qiáng)，具有一定程度的合法性，數(shù)量相對比較固定，得到了社區(qū)范圍的普遍認(rèn)可。二是自下而上的社區(qū)社會組織，表現(xiàn)各種各樣的興趣和利益組織，組織和活動形式松散，生存周期長短不一，流動性大，與社區(qū)居委會的聯(lián)系弱，但是數(shù)量很多。第一種社區(qū)組織承擔(dān)著社區(qū)治理的“志愿隊(duì)”功能，第二種社區(qū)組織具有數(shù)量多、聯(lián)系面廣的優(yōu)勢，可以使其在社區(qū)治理中發(fā)揮社區(qū)社會組織“蓄水池”的功能。

在全面加強(qiáng)新時(shí)代社會治理的背景下，推進(jìn)社區(qū)社會組織的發(fā)展，必須同步關(guān)注自上而下和自下而上兩個(gè)方面，既重視“志愿隊(duì)”的動員，也重視“蓄水池”的吸納。這就需要社區(qū)黨組織（居委會）有著更強(qiáng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全面綜合能力，針對“自上而下”和“自下而上”兩類不同的社區(qū)社會組織，形成兩種的關(guān)系結(jié)構(gòu)和支持策略。對于“自上而下”社區(qū)組織來說，主要策略是為其“賦能”，提升活力；對于“自上而下”社區(qū)組織來說，主要策略應(yīng)該是“樞紐”，實(shí)現(xiàn)吸納。

具體而言，所謂“賦能”，就是為“自上而下”發(fā)展起來的社區(qū)組織，提供一定的支持性策略和外部條件，以幫助提高其組織發(fā)展和專業(yè)發(fā)展能力。在實(shí)踐中需重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)4個(gè)方面：一是個(gè)人需求與群體需求的融合。社區(qū)社會組織在運(yùn)行初期，組織者、參與者與受益者的需求往往存在一定偏差，在實(shí)踐中要區(qū)分需求差異，推動社區(qū)社會組織核心成員的個(gè)人需求和社區(qū)居民的整體性需求的統(tǒng)一。二是專業(yè)化與政治化的平衡。社區(qū)社會組織由自發(fā)的社區(qū)團(tuán)體轉(zhuǎn)化而來，組織的發(fā)育與生長離不開街道和居委會等政治力量的引領(lǐng)和資金上的扶持，但必須同時(shí)提高注意發(fā)揮專業(yè)人員作用，提高專業(yè)服務(wù)能力。三是公益性對利益性的超越。要推動社區(qū)社會組織更多地從社區(qū)公益，而非個(gè)人利益或組織自身利益的角度開展工作，推動社區(qū)社會組織參與治理型項(xiàng)目。四是參與度對流動性的克服。社區(qū)社會組織的發(fā)展往往面臨著人員流動性較高的問題，要通過項(xiàng)目設(shè)計(jì)，提高社區(qū)群體對于社區(qū)社會組織的參與度，從而克服人員穩(wěn)定性不足的問題。

所謂“樞紐”，即在“自下而上”發(fā)育起來的社區(qū)社會組織中，創(chuàng)新組織形式，發(fā)揮平臺型、樞紐型組織的功能，重建社區(qū)組織與社區(qū)黨組織（居委會）之間的組織聯(lián)系。在實(shí)踐工作中要強(qiáng)調(diào)4個(gè)方面：一是探索興趣性組織在社區(qū)黨組織（居委會）的備案制度，即社區(qū)最大程度上與最多數(shù)量的社區(qū)興趣組織發(fā)生組織聯(lián)系；二是在社區(qū)層面建立社區(qū)社會組織樞紐化平臺，既可以是實(shí)體性也可以是名義性、組織性的；三是鼓勵(lì)社區(qū)居民參與形式多樣的社群和社區(qū)社會組織，通過社區(qū)社會組織對居民進(jìn)行交叉覆蓋，盡可能增加邊界性弱的社會社會組織數(shù)量，減少邊界性較強(qiáng)的社區(qū)社會組織數(shù)量。四是通過社區(qū)大數(shù)據(jù)、微信群等智能化方式，加強(qiáng)不同興趣性組織之間的互動。

五、結(jié)語

推進(jìn)社會力量參與社區(qū)治理，增強(qiáng)基層社會治理活力，已經(jīng)成為城市社區(qū)治理的方向性共識。但是如何推動國家與社會力量在社區(qū)層面的互動，學(xué)術(shù)界只有兩個(gè)表述不甚清晰的觀點(diǎn)：第一，要發(fā)揮黨和國家在社會治理中的主導(dǎo)性，社區(qū)就要加強(qiáng)社區(qū)黨組織的引領(lǐng)，加強(qiáng)社區(qū)黨組織和居委會對社區(qū)社會組織的引導(dǎo)和培育。第二，要加強(qiáng)“自上而下”和“自下而上”的雙向互動，加強(qiáng)社區(qū)黨組織（居委會）與社區(qū)社會組織的雙向互動，既強(qiáng)調(diào)基層自治的活力，又強(qiáng)調(diào)基層自治的秩序。通過對以社區(qū)社會組織為對象的研究，本文認(rèn)為，在社區(qū)中實(shí)際上存在著“自上而下”社區(qū)社會組織和“自下而上”社區(qū)社會組織，二者分別與社區(qū)黨組織（居委會）形成了完全不同性質(zhì)的互動關(guān)系。未來要平衡社區(qū)自治的活力和秩序，需要社區(qū)黨組織（居委會）分別與兩類社區(qū)社會組織形成不同類型的組織聯(lián)系和培育策略。一方面對代表性覆蓋的社區(qū)社會組織，要通過“賦能”機(jī)制使其發(fā)揮好“志愿隊(duì)”的作用；另一方面對興趣型、利益型為主，以自組織為主要形式的社區(qū)社會組織，要通過“樞紐”機(jī)制使其發(fā)揮好“蓄水池”的作用。