學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神健全保證憲法全面實施的制度體系

文 陳永康

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記把實施憲法擺在全面依法治國戰(zhàn)略布局的突出位置，采取一系列有力措施加強憲法實施和監(jiān)督工作，成效有目共睹。剛剛結(jié)束的黨的二十大擘畫了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖；明確提出要堅持全面依法治國、推進法治中國建設(shè)，并就完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系作出明確部署。報告首次提出“健全保證憲法全面實施的制度體系”，這與過去“健全保證憲法全面實施的體制機制”“用科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的制度體系保證憲法實施”的提法，一脈相承并與時俱進。憲法是國家根本法，是治國安邦的總章程，是國家各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。地方立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是憲法、法律、行政法規(guī)的重要補充，最主要的職能就是通過法定程序使黨的政策、中央精神、憲法原則、國家法律落地生根，解決好憲法、法律通達群眾、通達基層的“最后一公里”問題。因此，健全保證憲法全面實施的制度體系，必然要求地方人大常委會著力加強地方立法和備案審查工作。

健全保證憲法全面實施的制度體系必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則

2018年憲法修正案明確將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法第一條第二款。二十大報告明確堅持憲法確定的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動搖，堅持憲法確定的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不動搖。我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮斗和創(chuàng)造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開辟的前進道路和積累的寶貴經(jīng)驗緊密相連。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是我國社會主義法治之魂，也是推進全面依法治國的根本保證。既然黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，那黨也要帶領(lǐng)全體人民遵守憲法實施憲法?，F(xiàn)行憲法頒布實施以來的一個基本經(jīng)驗就是充分發(fā)揮黨在憲法實施過程中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，統(tǒng)籌各部門各地方，協(xié)調(diào)全面推進憲法實施，這既是中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政、維護憲法權(quán)威的必然要求，也是我國憲法實施監(jiān)督制度體系的最大特色和最大優(yōu)勢。我國實行人民代表大會制度，健全和完善我國憲法實施監(jiān)督制度是我國憲制體系的自我完善、自我調(diào)適和自我發(fā)展，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在我國憲法確立的人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體下，健全和完善相關(guān)制度和程序設(shè)計，必須與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的基本原則相符合，與人民代表大會制度的憲法原理和憲制安排相匹配，與人大及其常委會的職能分工、制度實踐和工作機制相適應(yīng)，最大限度地維護人民代表大會制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性。

推進全面依法治國，健全保證憲法全面實施的制度體系必須健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機制，加強黨對立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度機制，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志，不斷推進黨的各項治國理政活動制度化、法律化。2021年省人大常委會黨組認真落實黨中央及省委關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法的文件要求，制定關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的若干規(guī)定，對落實黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的總體要求、請示報告制度、政治性把關(guān)等內(nèi)容作了具體規(guī)定。省十三屆人大常委會提交省委常委會討論的地方性法規(guī)案就有8件。下一步，法工委將深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，牢牢把握立法工作的正確政治方向，用總書記思想特別是習(xí)近平法治思想、總書記關(guān)于立法工作的重要論述指導(dǎo)立法工作，嚴格落實好黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的有關(guān)規(guī)定要求，從立法規(guī)劃計劃的制定到立法中的重大問題、重要環(huán)節(jié)都及時向省委請示報告，做好黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作程序與地方立法程序的銜接，確保黨的路線方針政策和決策部署在立法工作中得到全面貫徹實施。

健全保證憲法全面實施的制度體系必須堅持以高質(zhì)量立法促進高質(zhì)量發(fā)展這一有效途徑

憲法是國家法律法規(guī)和各種制度的總依據(jù)，起到統(tǒng)領(lǐng)和統(tǒng)帥作用，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。通過建立健全法律法規(guī)和制度體系，推動和保障憲法實施，這是我國憲法實施的基本途徑。加強立法工作，形成完備的法律規(guī)范體系，是全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的必然要求，也是確保憲法確立的原則和制度得到落實的必然要求。1979年地方組織法修訂，賦予省級人大及其常委會地方性法規(guī)制定權(quán)。1982年憲法確認了這一地方立法制度，寫進憲法第一百條。此后，地方立法展現(xiàn)出蓬勃生機，一大批地方性法規(guī)的制定出臺為地方的政治、經(jīng)濟、文化各項改革、建設(shè)和社會穩(wěn)定，發(fā)揮了不可替代的作用。1980年2月2日，省五屆人大二次會議通過《廣東省人口與計劃生育條例》，這是我省第一部地方性法規(guī)。截至今年11月，四十多年來省人大常委會制定現(xiàn)行有效地方性法規(guī)共245件。其中，黨的十八大以來這十年，省人大及其常委會共通過179件地方性法規(guī)和法規(guī)性決定；本屆人大常委會共通過103件，其中制定53件，修改45件次，廢止5件次。

十年以來，省人大常委會加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域立法，推動立法與改革相銜接，及時回應(yīng)社會關(guān)切，以良法促發(fā)展保善治，護航廣東經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟建設(shè)方面，制定商事登記條例、自貿(mào)區(qū)條例、市場監(jiān)管條例、社會信用條例、外商投資權(quán)益保護條例、知識產(chǎn)權(quán)保護條例、鄉(xiāng)村振興條例、優(yōu)化營商環(huán)境條例、土地管理條例、數(shù)字經(jīng)濟促進條例等，落實憲法關(guān)于加強經(jīng)濟立法、完善社會主義市場經(jīng)濟制度的規(guī)定。政治建設(shè)方面，制定實施憲法宣誓制度辦法，落實憲法關(guān)于國家工作人員就職公開進行憲法宣誓的規(guī)定；制定平安建設(shè)條例、反走私綜合治理條例、禁毒條例，落實憲法關(guān)于打擊犯罪、維護社會秩序的規(guī)定；制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例，修訂代表大會議事規(guī)則、人事任免辦法等，完善國家機構(gòu)相關(guān)制度建設(shè)。文化建設(shè)方面，制定社會科學(xué)普及條例、科學(xué)技術(shù)普及條例、版權(quán)條例、工藝美術(shù)保護條例、革命遺址保護條例，文明行為促進條例、地方志工作條例，落實憲法關(guān)于加強社會主義精神文明建設(shè)，促進社會主義文化繁榮發(fā)展的要求。社會建設(shè)方面，制定職業(yè)教育條例、全民閱讀條例、全民健身條例、社會救助條例、反家庭暴力法實施辦法、學(xué)校安全條例、養(yǎng)老服務(wù)條例、人民調(diào)解法實施辦法、民族地區(qū)發(fā)展條例、華僑權(quán)益保護條例等，落實憲法關(guān)于尊重和保障人權(quán)，維護公民享有基本權(quán)利和應(yīng)盡義務(wù)的規(guī)定。生態(tài)文明建設(shè)方面，制定大氣污染防治條例、水污染防治條例、綠色建筑條例、城鄉(xiāng)生活垃圾管理條例、建筑垃圾管理條例等，落實憲法關(guān)于保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染的要求。

下一步，法工委將圍繞加快完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系這個目標(biāo)任務(wù)，緊扣二十大戰(zhàn)略部署，緊跟廣東現(xiàn)代化建設(shè)步伐，緊貼人民群眾美好生活向往，協(xié)助常委會科學(xué)編制好五年立法規(guī)劃和明年立法工作計劃，聚焦聚力國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、高質(zhì)量發(fā)展、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、民生福祉、生態(tài)環(huán)境、精神文明等重點領(lǐng)域和新興領(lǐng)域，以高質(zhì)量立法護航高質(zhì)量發(fā)展和廣東現(xiàn)代化建設(shè)，推進憲法所確定的國家各項事業(yè)和各方面工作的大政方針得到有效落實。要堅持依憲立法、依法立法，自覺以憲法為準(zhǔn)繩，遵循憲法確立的精神和原則，落實憲法確立的制度和規(guī)定，使每一項立法都符合憲法精神、原則和要求，切實維護好憲法的尊嚴和權(quán)威。

健全保證憲法全面實施的制度體系必須堅持對設(shè)區(qū)的市法規(guī)合憲性、合法性審查這一重要職責(zé)

2015年立法法修改，明確設(shè)區(qū)的市人大及其常委會可以就城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。2018年憲法修正案確立了這項制度，第一百條規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省人大常委會于2015年5月、9月、12月分三批確定了佛山等17個市行使地方立法權(quán)。七年來，省人大常委會共審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)293件次。法工委協(xié)助常委會認真做好設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查指導(dǎo)工作，堅持把好四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強合憲性、合法性審查。一是把好法規(guī)立項關(guān)。就立法計劃項目是否超越憲法所確定的設(shè)區(qū)的市法規(guī)三個方面的立法權(quán)限進行指導(dǎo)把關(guān)。二是把好法規(guī)制度設(shè)計關(guān)。在設(shè)區(qū)的市法規(guī)一審后進入市人大常委會的審議修改階段，法工委著重對法規(guī)制度設(shè)計的合理性、可行性進行指導(dǎo)，以解決法規(guī)制度設(shè)計上權(quán)責(zé)失衡、可操作性不強等問題。三是把好法制統(tǒng)一關(guān)。在設(shè)區(qū)的市法規(guī)表決通過前，法工委重點審查是否存在合憲性、合法性問題，逐條核查有關(guān)條文內(nèi)容是否有上位法依據(jù)，是否與上位法的規(guī)定一致，并重點對涉及行政許可、行政強制、行政處罰等條文進行審查，確保不抵觸。四是把好統(tǒng)一審議關(guān)。在設(shè)區(qū)的市法規(guī)通過并報請省人大常委會審查批準(zhǔn)前，由省人大法制委召開全體會議對設(shè)區(qū)的市報請批準(zhǔn)的法規(guī)進行統(tǒng)一審議，在法規(guī)正式批準(zhǔn)前再把好最后一道檢驗關(guān)。審議中發(fā)現(xiàn)確實仍存在合憲性、合法性問題的，提請常委會附議定意見批準(zhǔn)或者請市人大常委會自行修改后重新再報。下一步，法工委將繼續(xù)強化設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查指導(dǎo)工作，嚴把合憲性、合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化專家論證形式，完善法規(guī)草案意見征求工作，增強法規(guī)條款的針對性、可執(zhí)行性；指導(dǎo)各市加強“小切口”立法和區(qū)域協(xié)同立法，突出地方特色，力求務(wù)實、精細、管用；加強培訓(xùn)和交流，提升各市立法工作人員的憲法意識、法治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。

健全保證憲法全面實施的制度體系必須堅持加強規(guī)范性文件備案審查這一監(jiān)督方式

規(guī)范性文件備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法治統(tǒng)一的一項憲法性制度，是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權(quán)。法工委將加強備案審查工作作為加強憲法實施與監(jiān)督和維護國家法治統(tǒng)一的重要抓手，積極打造備案審查工作的“廣東樣板”。在全國率先制定和修改完善省級備案審查條例，從制度層面實現(xiàn)備案審查全覆蓋，明確各級人大常委會的備案審查職責(zé)、審查標(biāo)準(zhǔn)和程序。認真落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”要求，綜合運用多種審查方式，及時發(fā)現(xiàn)并糾正規(guī)范性文件中與憲法、法律、法規(guī)相抵觸等問題，有力維護了憲法法律權(quán)威和國家法治統(tǒng)一。五年來，省人大常委會依職權(quán)備案和審查規(guī)范性文件1 500多件，向有關(guān)機關(guān)移送審查有關(guān)規(guī)范性文件857件，糾正“問題文件”120件，有力維護了憲法法律權(quán)威、國家法治統(tǒng)一和人民群眾合法權(quán)益。例如，某件地方政府規(guī)章規(guī)定申請網(wǎng)約車駕駛員證的駕駛員應(yīng)當(dāng)具有本市戶籍或者居住證，法工委經(jīng)審查認為這與憲法規(guī)定的公民享有勞動權(quán)利，與勞動和就業(yè)領(lǐng)域法律關(guān)于公平就業(yè)制度的規(guī)定不一致，涉嫌違法限制公民勞動就業(yè)權(quán)利，存在與憲法法律規(guī)定相抵觸情形。經(jīng)與當(dāng)?shù)卣疁贤?，該件?guī)章已及時糾正修改。此外，我省還率先實現(xiàn)省市縣三級人大常委會聽取審議備案審查工作報告制度化、常態(tài)化，率先建立備案審查案例指導(dǎo)制度，率先組織建成使用全省統(tǒng)一的規(guī)范性文件備案審查信息平臺。目前我省法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫歸集各級各類文件1萬2千多件，于8月1日在廣東人大網(wǎng)向社會公開，供公眾免費查詢使用。下一步，法工委將繼續(xù)完善和加強備案審查制度，嚴把備案關(guān)、審查關(guān)、糾正關(guān)，督促制定機關(guān)及時、規(guī)范報備規(guī)范性文件，審查發(fā)現(xiàn)存在違反憲法、法律、法規(guī)問題的，堅決依法予以糾正；繼續(xù)推進各級人大常委會聽取審議備案審查工作報告制度化、常態(tài)化；繼續(xù)開展規(guī)范性文件備案審查案例匯編、交流和發(fā)布工作；推進全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺和我省法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫的優(yōu)化升級；研究制定地方規(guī)范性文件制定條例等。不斷推動我省備案審查工作繼續(xù)走在全國前列，以高質(zhì)量備案審查工作維護憲法貫徹實施?！?/p>