檢察委員會制度及其運行現(xiàn)狀與可行路徑

姚曉東 朱 輝 徐愛辛 李承華

（1.臨沭縣人民檢察院，山東臨沂 276700；2.杭州師范大學，杭州 310000；3.北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院文法與管理學院，北京 100042）

0 引言

人民檢察院檢察委員會制度是具有中國時代特色的檢察院工作議事制度。在深入推進司法責任制改革的背景下，為更好地迎接司法責任制改革后對檢察機關(guān)提出的新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，探討檢察委員會工作機制對實踐操作具有重要意義。本文將結(jié)合《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》（以下簡稱《工作規(guī)則》），分析檢察委員會制度的發(fā)展歷程和運行現(xiàn)狀，指出當前檢察委員會制度仍待解決的問題，尋求后續(xù)司法責任制改革和基層制度運行的可行路徑。

1 檢察委員會制度的發(fā)展歷程

檢察委員會制度具有鮮明的中國特色，自確立以來，從飽受學界質(zhì)疑到獲得實踐和理論的良好效果，經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。

1．1 檢察委員會制度的確定初期

1978年黨的十一屆三中全會提出 “檢察機關(guān)和司法機關(guān)要保持應有的獨立性” “有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究” 等法治理念，標志著中國依法治國踏上新的征程，也對檢察制度司法責任制改革提出了新要求。檢察機關(guān)的體制和機制一直在隨著時代的變化而調(diào)整完善。1979年《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱1979年《人民檢察院組織法》）對檢察委員會作出規(guī)定，僅有一條規(guī)定涉及檢察委員會的設(shè)置、議事原則和檢察長不同意多數(shù)委員意見時的處理程序，可操作性較弱。1980年發(fā)布的《人民檢察院檢察委員會組織條例》和2009年發(fā)布的《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》屬于效力層次較低的內(nèi)部工作文件，使1979年《人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定在效力等級上大打折扣。1999年6月，為充分發(fā)揮檢察委員會作用，最高人民檢察院頒布《關(guān)于改進和加強檢察委員會工作的通知》（以下簡稱《通知》），再次明確檢察委員會是人民檢察院在檢察長主持下的議事決策機構(gòu)，主要任務(wù)是按照民主集中制原則，討論決定重大案件和其他重大問題。《通知》對健全檢察委員會工作機制和制度，采取措施改善檢察委員會結(jié)構(gòu)，加強檢察委員會決定的貫徹落實，監(jiān)督檢查工作等作出部署，有效提高了檢察委員會議事和決策水平。

1．2 司法責任制改革的關(guān)鍵時期

當前，我國正處于百年未有之大變局，檢察委員會制度是具有中國特色的社會主義司法制度之一，也正在進行符合當前司法工作需要的改革。1997年黨的十五大提出 “依法治國，建設(shè)社會主義法治國家” “推進司法責任制改革，從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)” 。伴隨著黨的十七大、十八大、十九大關(guān)于 “深化司法體制改革” 的戰(zhàn)略部署，我國檢察機關(guān)也出臺了相應的改革文件，深入貫徹落實各項改革舉措，從而使得我國檢察制度進入了全面深入有序的發(fā)展完善階段［1］。自2015年9月最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》以來，各級檢察機關(guān)逐步進行司法責任制改革，落實 “誰辦案、誰決定、誰負責” 。2018年修訂的《人民檢察院組織法》把檢察機關(guān)司法責任制改革的成果上升為法律制度［2］，明確檢察委員會的職能、組成，會議的啟動和召開、議題范圍和辦案責任等相關(guān)內(nèi)容。經(jīng)最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第三十九次會議通過，《工作規(guī)則》自2020年7月31日起公布并施行?！豆ぷ饕?guī)則》進一步貫徹落實《人民檢察院組織法》和《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》），吸取檢察工作經(jīng)驗，以適應不斷變化的司法實踐需要?！豆ぷ饕?guī)則》的規(guī)范性、科學性、明確性、回溯性和執(zhí)行性，具有較強的針對性，對實踐操作具有重要意義。

在司法體制改革進入重新構(gòu)建檢察權(quán)運行機制的階段，檢察委員會制度的基層落實運行和規(guī)范目的的實現(xiàn)則尤為重要。司法責任制改革對檢察委員會制度運行影響巨大，主要體現(xiàn)在以下四個方面：（1）確立檢察官辦案主體地位，明確檢察委員會是辦案組織和重大業(yè)務(wù)工作議事決策機構(gòu)的職能定位；（2）進一步厘清檢察官與檢察委員會之間的權(quán)責關(guān)系，明確檢察委員會委員入選條件；（3）強調(diào)檢察委員會委員辦案的司法化，明確決定的案件和事項范圍，完善會議制度和程序，進一步細化決定的執(zhí)行和督辦部分；（4）明確檢察長的職責，檢察長應切實履行辦案職責，應親自辦案、帶頭辦案等。

2 檢察委員會制度的運行現(xiàn)狀

盡管《工作規(guī)則》對檢察委員會制度在實踐中暴露的主要問題進行了針對性的修改，對曾具有較大爭議的問題部分性作出了回應，但阻礙實現(xiàn)制度設(shè)計目的的一些根本性問題仍未解決，從根本上反映了檢察委員會制度的不足。

2．1 檢察委員會委員權(quán)責不清

司法機關(guān)與司法人員的權(quán)力邊界，也是一個長期沒有厘清的問題［3］。檢察委員會采取集體研究、集體討論、集體決策等方式?jīng)Q定重大案件和其他重大問題，雖更好地體現(xiàn)了民主集中制，但 “少數(shù)服從多數(shù)” 產(chǎn)生的決定結(jié)果將由集體承擔，一旦出現(xiàn)決策錯誤，難以將責任真正落實到個人。檢察委員會制度沒有明確規(guī)定檢察委員會委員責任，《工作規(guī)則》也缺乏相關(guān)責任承擔的制度細化規(guī)定。

權(quán)責不清直接導致部分檢察委員會委員產(chǎn)生群體依賴和自我松懈心理。當前，檢察委員會討論案件或者事項時，除了專職委員和承辦負責檢察官認真研討外，其他委員在會上習慣做附和性發(fā)言或形式性表態(tài)，使案件的討論常常流于形式。兼職委員的作用和地位往往被淡化，導致他們無法在會議中充分發(fā)表實質(zhì)性意見，從而降低了檢察委員會決策的權(quán)威性和嚴肅性。此外，權(quán)責不清還造成檢察委員會委員個人責任虛化，集體責任與個人責任混淆不清，錯案責任難以落實，以致出現(xiàn)了 “人人負責又人人都不負責” 的責任機制缺失問題。

2．2 檢察委員會委員選任制度不完善

目前，檢察委員會委員選任標準和進退機制不完善，不能滿足新時代檢察委員會對高素質(zhì)人才的需求，導致基層檢察院高素質(zhì)的專業(yè)人才嚴重匱乏且時常流失，為數(shù)不多的政法院?？瓢喑錾淼哪贻p檢察官難以進入檢察委員會發(fā)揮專業(yè)特長。長此以往，檢察委員會便難以注入新鮮血液，間接導致檢察委員會委員缺乏專業(yè)知識的更新，難以應對新時代背景下花樣翻新的網(wǎng)絡(luò)、電信詐騙以及互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟金融違法犯罪等案件。

《工作規(guī)則》第五條規(guī)定 “檢察委員會由檢察長、副檢察長和若干資深檢察官組成，成員應當為單數(shù)，并設(shè)專職委員” 。在實踐中，檢察委員會的工作難度決定了其成員應由工作經(jīng)驗豐富、專業(yè)素質(zhì)高的人員組成。然而，在基層檢察院的檢察委員會組成人員中，適合的專職委員仍為少數(shù)，甚至還存在50歲以上專職委員為了待遇而保留身份的情況。兼職委員在其所在部門多擔任要職（比如業(yè)務(wù)部門主任），又是業(yè)務(wù)骨干，自身業(yè)務(wù)繁重，對檢察委員會事項或案件常常心有余而力不足。上述專職委員不?；蚣媛毼瘑T不給力的現(xiàn)狀都導致《工作規(guī)則》在實際運行中背離了專職委員規(guī)范的設(shè)計初衷。

2．3 檢察委員會機構(gòu)設(shè)置不健全

基層檢察院的檢察委員會辦事機構(gòu)設(shè)置虛化?；谌藛T分類管理、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等現(xiàn)實情況，基層檢察院大多缺少獨立的檢察委員會專職委員常設(shè)辦公室，沒有單獨設(shè)立檢察委員會辦事機構(gòu)，往往采取與其他機構(gòu)合并的模式，出現(xiàn)人員和基礎(chǔ)設(shè)施配備不足等問題，這些都影響《工作規(guī)則》的具體適用。在部分基層檢察院，從事檢察委員會業(yè)務(wù)的人員往往身兼數(shù)職，平時就有大量的案件信息公開、統(tǒng)計、報表、案件監(jiān)控等數(shù)項工作要做，合并辦公后，他們還要處理檢察委員會職責范圍內(nèi)的諸多業(yè)務(wù)，常常顧此失彼，效率低下。

檢察委員會辦事機構(gòu)缺位導致其決定執(zhí)行情況監(jiān)督不力。沒有專門的檢察委員會辦事機構(gòu)組織安排、統(tǒng)一管理，就無法專門、有效地對檢察委員會決定的執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)督反饋，更難以保障決定的真正落實。在實際操作中，對于檢察委員會決定不起訴或不捕的案件，在檢察委員會決定送達案件承辦部門（比如第一檢察部）后，第一檢察部的案件承辦人將本院的檢察委員會決定送達偵查機關(guān)（即公安機關(guān)），由公安機關(guān)決定是否采取行政處罰、立即釋放還是其他處理。由于辦案檢察官缺乏后續(xù)跟進，檢察委員會不能及時得到公安機關(guān)對決定執(zhí)行情況的反饋。

3 檢察委員會制度的可行路徑

檢察委員會制度的設(shè)計是具有中國司法特色的創(chuàng)舉，為世界司法制度的發(fā)展提供了不同的理論視角和實踐經(jīng)驗。《工作規(guī)則》對檢察委員會制度發(fā)展具有重大意義，應當從追求制度落地實施的角度實現(xiàn)制度細化。

3．1 完善責任承擔機制

權(quán)責分明既是司法責任制的法理基礎(chǔ)，也是實踐基礎(chǔ)［4］。司法責任制改革以來， “誰辦案、誰決定、誰負責” 的理念已逐漸貫穿在檢察機關(guān)工作中，也應當實質(zhì)性地體現(xiàn)在檢察委員會案件和事項的討論過程中。從根本上來說，檢察機關(guān)議事機制與檢察官獨立辦案并不相悖，集體議事機制下檢察官辦案仍應相對獨立，同時也應當強調(diào)檢察官辦案責任的獨立兌現(xiàn)［5］。

各地檢察院應當根據(jù)本地實際情況明晰檢察委員會的責任。建議基層檢察院探索施行對上會議題中涉及程序性事項和問題采取口頭表決的形式，對上會議題結(jié)論的決定采用書面不記名投票方式，從完善上會議題表決方式的形式方面，保障檢察委員會委員表達意見的獨立性和決定的真實性。檢察委員會決定對外的法律文書由參與討論的委員署名，必要時以檢察機關(guān)名義向社會公開檢察委員會決定書。同時也應當注重案件質(zhì)量倒查和究責機制，應當注意個人責任和集體責任的區(qū)分。在大多數(shù)情況下，承辦案件的檢察官對案件事實認定和證據(jù)審查承擔責任，檢察委員會對案件法律適用和處理決定承擔責任。若出現(xiàn)證據(jù)存疑，檢察委員會也承擔對案件證據(jù)和事實認定的責任。檢察委員會委員對責任的承擔應當根據(jù)具體案件或事項進行區(qū)別，同時也需要保存會議錄音錄像并如實記錄、存檔，不可輕易修改已發(fā)表的意見和觀點。

為增強檢察委員會委員的責任心，可探索檢察委員會決定書公開制度。對于上會案件，檢察委員會可嘗試將案件決定書向當事人公開，符合條件的可以向社會公開，此舉可以有效提高檢察委員會辦案的公信力。對決定書的說理部分提出更高要求，讓決定書成為一份法治教育宣傳書，不僅可以起到檢察院辦案指導作用，也可以監(jiān)督檢察委員會責任落實。檢察委員會決定書公開的內(nèi)容、方式、流程等需要各機關(guān)積極探索并實踐。

3．2 細化委員選任制度

在實際運行中促進檢察委員會實現(xiàn)制度設(shè)計目的，提高決策質(zhì)量，需積極探索基層檢察委員會委員選任、回避、任期、考核制度?；鶎訖z察院應根據(jù)《工作規(guī)則》對檢察委員會組成人員的要求嚴格選任專職委員，根據(jù)各地案件和事項的實際需要選任部分非領(lǐng)導職務(wù)的檢察業(yè)務(wù)專家和專業(yè)素質(zhì)高的資深檢察官為專職委員，減少兼職委員的占比，擴大高素質(zhì)檢察官隊伍。除正、副檢察長外，其他委員的選任應當弱化職務(wù)職級的條件，強化專業(yè)能力和素質(zhì)標準，改善委員結(jié)構(gòu)，提升檢察委員會整體工作水平。此外，基層檢察院應制定具體的實施細則或操作規(guī)范，結(jié)合本院檢察官整體素質(zhì)水平、檢察工作經(jīng)驗積累程度選任檢察委員會委員，并確定回避、任期和考核等事項。

對于專業(yè)化程度較高的案件，無論是專職委員還是兼職委員，都可能會存在專業(yè)知識欠缺的問題，必須借助專家意見。專家意見可在檢察委員會決定時提供專業(yè)知識輔助，幫助檢察委員會提高決定質(zhì)量?；鶎訖z察院可以成立專家咨詢委員會，實現(xiàn)內(nèi)部行權(quán)和外部 “借智” 的有機結(jié)合?！蛾P(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》中第十五條規(guī)定 “完善檢察委員會決策咨詢機制。建立健全專家咨詢委員會、專業(yè)研究小組等檢察委員會決策輔助機構(gòu)。檢察委員會討論案件，可以邀請有關(guān)專家到場發(fā)表咨詢意見” 。當遇到涉互聯(lián)網(wǎng)犯罪案件中的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)認定和環(huán)境破壞案件中的破壞程度鑒定等實體問題時，可邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家到場發(fā)表咨詢意見，提高檢察委員會決定的科學性和專業(yè)性。

3．3 健全辦事機構(gòu)設(shè)置

按照檢察委員會制度的要求，案件較多的基層檢察院及其上一級檢察院原則上都應成立檢察委員會辦公室。然而，大多數(shù)基層檢察院缺乏專門的檢察委員會辦公室，相關(guān)工作被合并到檢察業(yè)務(wù)管理部，導致檢察委員會的專業(yè)性和議題質(zhì)量常受質(zhì)疑。事實上，即使案件數(shù)量較少或編制人員較少的基層檢察院，也應當成立檢察委員會辦公室，保證工作有專人負責工作。檢察委員會辦公室需要對上會議題進行程序?qū)彶?，可嘗試授權(quán)其負責人進行先前性的實體性審查并針對性地提出可供參考的意見。同時，檢察委員會辦公室應當結(jié)合 “智慧檢務(wù)” 改進檢察委員會會議方式，大力推行線上會議，提倡辦案檢察官以電子屏幕方式動態(tài)匯報案件材料。專家學者通過視頻在線方式連線會議現(xiàn)場，節(jié)省會議成本，提高會議效率。

辦事機構(gòu)還應承擔對議題決定執(zhí)行情況的跟蹤、反饋和落實。對出現(xiàn)決定執(zhí)行困難、擅自變更決定等情形的，辦事機構(gòu)應當積極提出意見，及時反饋給檢察長，切實保障檢察委員會落實決定和提高決定質(zhì)量，維護司法權(quán)威。同時，檢察委員會需暢通與公安機關(guān)的溝通渠道，探索公安機關(guān)負責人列席檢察委員會的制度，聽取公安機關(guān)負責人的意見，不僅能夠全面了解案件事實，還可以減少兩個機關(guān)的意見分歧，保障決定后公安機關(guān)的順利執(zhí)行。

4 結(jié)語

《工作規(guī)則》作為司法解釋，與《檢察院組織法》《檢察官法》等一起構(gòu)建了邏輯完整的檢察委員會運作體系，為檢察委員會與時俱進提供了堅實的法律依據(jù)。法律的生命在于實踐，法律的適用和制度的落實才是司法工作的重點和難點。在日新月異的新經(jīng)濟常態(tài)下，應客觀審視當前檢察委員會制度運行漏洞，積極探索規(guī)則細化和制度落地實施的可行路徑，為中國特色的司法改革積累更多實踐經(jīng)驗，以適應新時代司法改革的新理念、新方向。