淺析公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理

羅曉妃

由于公立醫(yī)院的政府采購業(yè)務(wù)支出在單位總支出中的比重較大，其采購成效與公立醫(yī)院的醫(yī)療、教學、科研的發(fā)展息息相關(guān)[1]。加之政府采購業(yè)務(wù)的涉及面廣、流程多、政策性強、廉政風險大，在采購活動中容易發(fā)生采購不規(guī)范、采購腐敗等問題。近年來，國家對公立醫(yī)院的政府采購業(yè)務(wù)管理要求更加嚴格，國家衛(wèi)生健康委相繼印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范和加強政府采購管理工作的通知》[2]及《關(guān)于全面落實規(guī)范和加強政府采購管理三年專項行動工作的通知》[3]，旨在通過3年努力，建立完善的采購監(jiān)管長效機制，嚴格依法采購、嚴格按照程序采購、嚴格監(jiān)督管理。在此背景下，針對加強公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理的意義進行分析，并根據(jù)現(xiàn)階段存在的問題，提出了若干有效的解決措施，希望能夠提高公立醫(yī)院采購業(yè)務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)資金使用效益的最大化，促進醫(yī)院廉政建設(shè)。

1 加強公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理的意義

1.1 促進政府采購業(yè)務(wù)提質(zhì)增效

通過全面梳理政府采購業(yè)務(wù)流程、制訂并完善相關(guān)制度、加強關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制等內(nèi)部控制管理措施，能夠進一步規(guī)范公立醫(yī)院政府采購活動與內(nèi)部權(quán)力運行，有效控制采購風險，確保采購活動高效、規(guī)范地運行，促進公立醫(yī)院政府采購提質(zhì)增效，為患者的生命安全及權(quán)益保駕護航[4]。

1.2 提高采購資金使用效益

公立醫(yī)院具有公益性和盈利性兩種屬性，在確保醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量的前提下，以最小的成本投入，獲得效益的最大化是公立醫(yī)院的一項重要目標。通過科學編制采購預算、強化需求調(diào)研論證、合理制訂控制價及采購全流程信息化管理等內(nèi)部控制管理措施，可以節(jié)約采購成本，提高采購資金使用效益，促進醫(yī)院經(jīng)濟運行效益最大化。

1.3 提高醫(yī)院廉政建設(shè)水平

通過采購全流程信息化控制管理的模式，充分利用授權(quán)控制和流程控制等內(nèi)部控制措施，能夠強化采購活動的制約和監(jiān)督，降低業(yè)務(wù)風險，使內(nèi)部權(quán)力運行于陽光之下，減少采購腐敗問題的發(fā)生，提高醫(yī)院廉政建設(shè)水平。

2 公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理存在的主要問題

2.1 政府采購管理組織設(shè)置不科學

公立醫(yī)院的政府采購類別多、數(shù)量大，采購活動的實施周期較長，需要設(shè)置一個采購集中管理部門，對醫(yī)院整個采購業(yè)務(wù)進行系統(tǒng)化及規(guī)范化管理。目前普遍公立醫(yī)院未設(shè)置專門的政府采購管理部門，政府采購工作主要采用分散管理的方式，醫(yī)院的設(shè)備、耗材、藥品、信息軟硬件、房屋修繕、后勤物資等方面采購工作主要由設(shè)備、藥學、后勤等部門各自對應相關(guān)內(nèi)容分散組織實施，未進行集中管理，各采購部門相互扯皮推諉的情形時有發(fā)生，影響了單位的采購效率，不利于醫(yī)院采購業(yè)務(wù)管理水平的提升。

2.2 采購制度缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性及完整性

未設(shè)置統(tǒng)一的政府采購管理部門的公立醫(yī)院，由于其采購業(yè)務(wù)分散在多個部門，普遍存在單位采購制度零散多樣，缺乏系統(tǒng)性的問題[5]。加之缺少一套單位層面的，統(tǒng)一、規(guī)范和完整的政府采購制度，導致出現(xiàn)一個單位多個采購部門，多種采購制度的情形。各部門的采購制度時常存在制度陳舊、內(nèi)容不完整、執(zhí)行標準及采購流程不統(tǒng)一等問題，導致醫(yī)院采購活動缺乏規(guī)范性，采購過程較為混亂，不利于醫(yī)院采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理，采購制度的約束力及落地效果難以保證。

2.3 采購人員業(yè)務(wù)水平有待提高

采購業(yè)務(wù)涉及專業(yè)多、知識面廣，對采購人員的專業(yè)水平、政策理解能力、組織協(xié)調(diào)能力、市場研判分析能力及價格談判技巧等各方面綜合業(yè)務(wù)能力要求較高?，F(xiàn)如今，較多公立醫(yī)院將采購工作理解為只是簡單的購買貨物、服務(wù)或工程，故而未設(shè)置采購崗位準入門檻，也未對采購人員進行相關(guān)繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓工作，主要靠采購人員自學。采購人員專業(yè)化培養(yǎng)缺位的問題亟待解決[6]，采購人員業(yè)務(wù)水平有待提高。

2.4 預算編制不合理

現(xiàn)階段，公立醫(yī)院預算編制的主要流程是由使用科室負責編制預算并提交采購管理部門匯總審核，財務(wù)部門組織預算論證會議審議通過后提交醫(yī)院黨委會議審議，會議通過后提交上級主管部門審批。受專業(yè)限制及預算編制能力不足等因素影響，往往存在使用科室編制預算粗糙、隨意，預算審核部門審核預算流于形式等問題。使用科室編制預算時未結(jié)合科室業(yè)務(wù)發(fā)展及現(xiàn)有資產(chǎn)情況進行科學、合理地編制預算，采購歸口管理部門未對使用科室提交的預算需求內(nèi)容進行價格、場地、效益等方面的可行性及合理性分析并提出相應優(yōu)化意見，財務(wù)部門未從醫(yī)院和科室收支情況、近年來業(yè)務(wù)發(fā)展情況進行合理的修正調(diào)整。因此，導致醫(yī)院編制的預算未起到約束采購行為及績效管控的作用。

2.5 控制價定價不合理

目前，公立醫(yī)院工程類采購項目的控制價定價方式主要是委托第三方造價單位根據(jù)施工圖、上級主管部門發(fā)布的最新費用定額及工程量清單計價規(guī)范進行控制價編制。但服務(wù)類和貨物類采購項目因無價可套，大多數(shù)采用的是市場調(diào)研及詢價的方式進行控制價定價。由于許多公立醫(yī)院市場調(diào)研信息公開渠道局限于醫(yī)院官網(wǎng)公開方式，信息公開面不廣，許多潛在供應商未能獲取相應信息，導致經(jīng)常出現(xiàn)只有幾家熟悉的供應商參加調(diào)研的情況，造成調(diào)研結(jié)果代表性不強、定價依據(jù)不充分等問題[7]，甚至容易發(fā)生串標、圍標等問題。加之部分非專業(yè)采購人員缺乏相應的市場調(diào)研、詢價和分析研判能力，在控制價定價時，未綜合考慮市場技術(shù)、服務(wù)水平及價格變動等因素，僅憑參加調(diào)研或詢價單位的報價確定控制價，導致控制價定價欠合理。因此不僅容易給醫(yī)院帶來一定經(jīng)濟損失，而且影響采購效率[8]。

2.6 政府采購信息化配套建設(shè)不足，全流程監(jiān)管難實現(xiàn)

目前一些公立醫(yī)院普遍存在政府采購信息化配套建設(shè)不足的問題。由于缺乏相應配套的信息系統(tǒng)支持，有些公立醫(yī)院僅在招投標環(huán)節(jié)利用第三方招標代理機構(gòu)或官方的招投標電子平臺開展相關(guān)工作，申購審批、采購理由論證、市場調(diào)研、比價、結(jié)果存證、采購檔案歸檔等環(huán)節(jié)工作仍采用傳統(tǒng)的線下處理模式，未實行采購全流程的信息化管理。這種傳統(tǒng)工作模式導致采購流程不透明，不利于對采購全流程的監(jiān)管，也容易發(fā)生弄虛作假及腐敗問題，影響了采購的效率及質(zhì)量。

3 加強公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理的可行性措施

3.1 科學設(shè)置采購集中管理部門

設(shè)置一個由各類采購相關(guān)專業(yè)人員組成的采購集中管理部門，負責醫(yī)院所有采購業(yè)務(wù)的管理工作。細化完善采購集中管理部門在工作內(nèi)容、要求、執(zhí)行標準、職責及權(quán)限等方面的管理細則，并按不相容崗位分離的原則合理設(shè)置采購管理部門中的各崗位，同時實行定期輪崗的工作機制，確保各個崗位分工合理、高效合作又相互制約監(jiān)督[9]。此外，采購集中管理部門內(nèi)部可設(shè)置執(zhí)行小組與監(jiān)督小組，執(zhí)行小組負責采購業(yè)務(wù)的具體實施工作，監(jiān)督小組負責采購業(yè)務(wù)全過程的監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)問題時及時向執(zhí)行組提出整改意見，避免采購過程中出現(xiàn)違法、違規(guī)的問題，確保采購流程的合規(guī)性及高效性。

3.2 建立健全政府采購管理制度

建立一套系統(tǒng)、規(guī)范及完整的政府采購管理制度，能夠促進公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)高效、有序的推進，讓采購各個環(huán)節(jié)得以有效落實。公立醫(yī)院應在采購相關(guān)法律法規(guī)框架范圍內(nèi)結(jié)合自身情況，建立一套統(tǒng)一、規(guī)范、且實操性強的采購制度[10]。從管理結(jié)構(gòu)上明確決策、執(zhí)行及監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)責和工作流程，建立一個不同部門、不同崗位之間相互協(xié)同、相互制約和監(jiān)督的內(nèi)部控制體系。同時可將政府采購管理制度以流程圖及表單的形式體現(xiàn)，讓各環(huán)節(jié)涉及的人員對自身權(quán)責的認知更清晰，讓采購工作流程更加規(guī)范統(tǒng)一、明了順暢。此外，公立醫(yī)院應不斷“回頭看”，定期開展采購管理制度的自查，結(jié)合最新的法律法規(guī)、工作實際及行業(yè)成熟經(jīng)驗及時健全并更新現(xiàn)有采購管理制度，確?，F(xiàn)有采購管理制度的有效性及規(guī)范性，進一步加強制度的指導作用。

3.3 提升采購人員業(yè)務(wù)能力

建立一支業(yè)務(wù)能力強而又廉潔自律的采購隊伍，對提高公立醫(yī)院采購業(yè)務(wù)高質(zhì)量、高效益發(fā)展尤為關(guān)鍵。醫(yī)院應重視采購人員的業(yè)務(wù)培訓工作，不定期邀請采購行業(yè)內(nèi)的專家對采購相關(guān)人員進行政策法規(guī)解讀、采購實操及經(jīng)典案例學習等方面內(nèi)容的培訓，提高采購人員業(yè)務(wù)水平[11]。采購部門負責人應不定期組織對采購相關(guān)人員的廉政談話或廉政提醒，筑牢采購人員的廉政思想防線。在日常工作中，采購部門負責人可不定期對采購人員進行業(yè)務(wù)能力考核并設(shè)置一定獎勵機制，促進采購人員更加熟練掌握業(yè)務(wù)知識，更加積極主動學習新政策、新規(guī)范，推動采購業(yè)務(wù)與時俱進發(fā)展。此外，采購部門內(nèi)部可定期組織學習分享交流會，讓采購人員各自分享一些與采購有關(guān)的法規(guī)政策或經(jīng)典案例，通過分享交流，加強采購人員業(yè)務(wù)知識的積累和學習，不斷適應新的采購形式要求。只有采購隊伍業(yè)務(wù)能力提升了，公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)才能更加規(guī)范和高效的發(fā)展。

3.4 重視政府采購預算的績效管控及調(diào)研工作

編制政府采購預算是政府采購活動的第一步，將采購預算做細做準，對后續(xù)采購活動的開展至關(guān)重要。預算審核部門應充分重視采購預算的績效管控目標，把好預算審核關(guān)口。對于使用科室提交的采購預算申請，可組織相關(guān)專業(yè)專家對其現(xiàn)有資產(chǎn)的新舊程度、數(shù)量及申購資產(chǎn)的成本、使用率、維保費、場地、效益目標等方面進行科學論證，杜絕超標準、國有資產(chǎn)閑置或違規(guī)問題的發(fā)生。調(diào)研，是合理編制采購預算、合理定價及設(shè)置相關(guān)參數(shù)標準的一種重要手段，公立醫(yī)院應拓寬調(diào)研面，除了在醫(yī)院內(nèi)、外網(wǎng)上公開調(diào)研信息外，也可委托第三方在省級及國家相關(guān)采購信息公開網(wǎng)站上進行調(diào)研信息公開，進一步擴大調(diào)研信息公開面，讓更多的潛在供應商參與調(diào)研，為預算編制、控制價確定及參數(shù)指標設(shè)定提供更全面的參考[12]。此外，采購部門也可在市場調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合同級醫(yī)院及相關(guān)平臺查詢的近年來相關(guān)貨物、服務(wù)采購情況及使用情況信息，進行預算編制、控制價確定及參數(shù)指標的設(shè)定，避免預算及控制價編制過高或過低，參數(shù)指標設(shè)定不合理等問題的出現(xiàn)，提高采購效率。

3.5 借助信息化手段提升內(nèi)部控制管理水平

政府采購業(yè)務(wù)流程繁瑣，各環(huán)節(jié)涉及的風險點較多，需要借助信息化手段對采購過程進行有效把控，防范各種潛在風險。公立醫(yī)院可建立一套完整的采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制管理系統(tǒng)，通過該系統(tǒng)，將招投標環(huán)節(jié)與采購預算下達、請購審批、采購理由論證、市場調(diào)研、比價、結(jié)果存證、采購檔案歸檔等全流程數(shù)據(jù)無縫對接，讓采購過程更加規(guī)范化、程序化和透明化，同時讓采購檔案更具完整性，便于審計監(jiān)督、檢查和溯源。通過系統(tǒng)的授權(quán)控制和流程控制功能，也可以有效防范業(yè)務(wù)風險，實現(xiàn)醫(yī)院各部門之間，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用，提升內(nèi)部控制管理的水平。

4 結(jié)語

公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)的健康發(fā)展離不開有效的內(nèi)部控制管理措施。公立醫(yī)院可從科學設(shè)置采購集中管理部門、建立健全政府采購管理制度、提升采購人員業(yè)務(wù)能力、重視政府采購預算的績效管控及調(diào)研工作、借助信息化手段提升內(nèi)部控制管理水平等方面入手，通過加強對采購活動關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，防范各種潛在風險，確保公立醫(yī)院政府采購業(yè)務(wù)規(guī)范開展，進一步提高公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理水平。