粵港澳大灣區(qū)跨境警務(wù)合作模式創(chuàng)新與構(gòu)建分析

□林若銘

一、粵港澳大灣區(qū)跨境警務(wù)合作背景概述

粵港澳大灣區(qū)(Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area，縮寫：the Greater Bay Area(GBA))[1]，包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市[2]?；浉郯拇鬄硡^(qū)經(jīng)濟(jì)腹地廣闊，憑借其優(yōu)越的地理位置條件，擁有全國約1/5的國土面積的泛珠三角區(qū)域，集中了全國近1/3的人口數(shù)量和占1/3的國民經(jīng)濟(jì)總量。2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。按照規(guī)劃綱要的部署，粵港澳三地在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，將聯(lián)合致力于將大灣區(qū)建設(shè)成為充滿生機(jī)活力的世界級(jí)城市群落、國際化科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，還要打造成適宜居住、就業(yè)和旅游的優(yōu)質(zhì)生活圈，成為我國高質(zhì)量發(fā)展的典范經(jīng)濟(jì)特區(qū)。推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，是中共中央作出的重大國家決策，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的國家戰(zhàn)略，也是推動(dòng)“一國兩制”事業(yè)發(fā)展的全新實(shí)踐。香港、澳門、廣州、深圳這四大中心城市作為大灣區(qū)發(fā)展的核心區(qū)域，粵港澳已集中化、規(guī)?；纬闪硕喈a(chǎn)業(yè)集群，粵港澳地區(qū)已經(jīng)成為我國參與全球競(jìng)爭(zhēng)和建設(shè)世界級(jí)城市群的重要區(qū)域載體。因此，有效預(yù)防和治理粵港澳大灣區(qū)的跨境犯罪行為，合法保障大灣區(qū)域社會(huì)治安的和平穩(wěn)定，有利于豐富我國“一國兩制”的實(shí)踐內(nèi)涵。三地密切配合，進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)地與港澳之間的跨境警務(wù)交流與合作，為港澳經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮穩(wěn)定發(fā)展揚(yáng)帆助力、保駕護(hù)航，能夠?yàn)槲覈?jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的不斷提升提供堅(jiān)強(qiáng)的警務(wù)支撐和司法保障。

二、粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)有跨境警務(wù)合作的法律框架

粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的基本原則是遵守我國憲法和基本法的相關(guān)規(guī)定，深化三地法律合作是大灣區(qū)警務(wù)合作建設(shè)發(fā)展的必要基礎(chǔ)。而粵港澳三地以往簽訂的警務(wù)合作協(xié)議大多為粵港、粵澳以及港澳之間的跨境雙邊合作協(xié)議，缺乏三地行政主體聯(lián)合治理的法規(guī)法條。1997年香港回歸后，根據(jù)《香港特別行政區(qū)基本法》第95條“香港特別行政區(qū)可與全國其他地區(qū)的司法機(jī)關(guān)通過協(xié)商依法進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助”，為粵港澳開展司法互助提供了具體法條依據(jù)。香港法例第525章《刑事事宜相互法律協(xié)助條例》及第503章《逃犯條例》是處理錄取口供、檢取證物、移交人士及充公犯罪得益等事宜的主要法定框架，與其他司法管轄區(qū)在刑事事宜相互法律協(xié)助及移交逃犯等方面合作。在移交被判刑人士方面，香港與澳門在2005年就已制定相關(guān)法律條款。根據(jù)香港法例第513章《移交被判刑人士條例》和澳門特別行政區(qū)第3/1999號(hào)法律《澳門特別行政區(qū)政府與香港特別行政區(qū)政府關(guān)于移交被判刑人的安排》的規(guī)定，被判刑人只可在符合多個(gè)條件下方能被移交。2022年1月，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于支持和保障橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)的意見》和《關(guān)于支持和保障全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開放的意見》，兩個(gè)意見對(duì)于在合作區(qū)內(nèi)完善相關(guān)域外法條以查明相對(duì)應(yīng)的適用機(jī)制、簡(jiǎn)化涉港澳司法案件的訴訟程序、嘗試構(gòu)建大灣區(qū)多元化法律糾紛的解決機(jī)制、增進(jìn)粵港澳司法交流與協(xié)作等諸多方面給出了創(chuàng)新性的具體舉措和法條依據(jù)。

三、現(xiàn)有的粵港澳大灣區(qū)跨境警務(wù)合作模式

近年來，根據(jù)公安部的周密部署，粵港澳三地警方多次開展聯(lián)合警務(wù)行動(dòng)，密切協(xié)作、共同推進(jìn)，攜手嚴(yán)打多種形式的跨境有組織犯罪活動(dòng)，并依法偵破了一批有重大社會(huì)影響的跨境有組織犯罪活動(dòng)，打擊處理了一大批跨境作案犯罪嫌疑人。截至目前，大灣區(qū)多種形式的跨境警務(wù)合作聯(lián)合打擊行動(dòng)已經(jīng)取得了階段性成效。

(一)情報(bào)交流。在現(xiàn)有的法律框架下，粵港澳三地的警務(wù)合作是按照類似國際刑警制定的國際警務(wù)合作模式，通過聯(lián)絡(luò)事務(wù)科提出要求或提供協(xié)助。警務(wù)合作雙方的司法協(xié)助須遵守有關(guān)管轄區(qū)當(dāng)?shù)氐姆梢?guī)定，并尊重對(duì)方的司法管轄權(quán)，三地的執(zhí)法人員不得在對(duì)方境內(nèi)執(zhí)法，也不享有當(dāng)?shù)氐木靾?zhí)法權(quán)利。

(二)通報(bào)機(jī)制。自2001年起，中國內(nèi)地與香港在尊重雙方有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，開始設(shè)立相互通報(bào)警情的機(jī)制。按照機(jī)制規(guī)定，在任何情況下，被采取刑事強(qiáng)制措施或被刑事檢控的人士及其家屬均不影響依照法律享有權(quán)利，讓家屬考慮是否聘用當(dāng)?shù)芈蓭熁驗(yàn)橛嘘P(guān)香港人士提供其他協(xié)助，并在有需要時(shí)向香港特別行政區(qū)政府尋求協(xié)助。

(三)取證協(xié)助。根據(jù)香港法例第8章《證據(jù)條例》，如果香港警方需要在刑事案件取證方面向內(nèi)地警方或澳門警方提供或要求司法協(xié)助，香港執(zhí)法部門可以通過律政署向法院發(fā)出“請(qǐng)求書”，才能向其他地方法院提出在刑事警務(wù)事宜方面提供協(xié)助的請(qǐng)求；同樣地，其他兩地也可以向香港的法院作出提供協(xié)助或取得證據(jù)的相關(guān)申請(qǐng)。

(四)聯(lián)合拘捕。當(dāng)遇到涉及跨境犯罪的案件時(shí)，粵港澳三地警方會(huì)通過情報(bào)交流的方式以協(xié)助各方調(diào)查。當(dāng)證據(jù)鏈充足時(shí)，三地警方會(huì)及時(shí)舉行警務(wù)工作會(huì)議，商討采取聯(lián)合警務(wù)行動(dòng)的可行性和行動(dòng)詳情。一旦時(shí)機(jī)成熟，三方執(zhí)法機(jī)構(gòu)可實(shí)施聯(lián)合拘捕行動(dòng)，以瓦解跨境犯罪集團(tuán)，將犯罪分子繩之于法。

(五)追贓限沒。2017年7月，中國內(nèi)地公安機(jī)關(guān)與香港警方建立了《內(nèi)地止付機(jī)制》，如涉及粵港之間銀行賬戶的案件，深圳公安反詐中心就會(huì)與香港警方商業(yè)罪案調(diào)查科轄下的反詐騙協(xié)調(diào)中心開展合作，以啟動(dòng)資金止付機(jī)制。止付機(jī)制啟動(dòng)至今，兩地警方已成功發(fā)起多次止付攔截行動(dòng)，偵破了多起跨境詐騙案件，攔截騙款總額已逾人民幣5千萬元。另據(jù)香港法例455章《有組織及嚴(yán)重罪行條例》第15條，原訟法庭可借限制令(restraint order)或押記令(charging order)，禁止任何人處理任何可變現(xiàn)財(cái)產(chǎn)或土地，保存資產(chǎn)以符合將來的沒收令。如果是涉及販毒得益，根據(jù)香港法例405章《販毒(追討得益)條例》第10及11條而簽發(fā)限制令或押記令，以禁止任何人處理該財(cái)產(chǎn)，及沒收其販毒非法所得。

(六)警務(wù)會(huì)議。近年來，粵港澳大灣區(qū)三地警方定期召開警務(wù)合作工作會(huì)議，三地警方代表在會(huì)議中常規(guī)闡述各自區(qū)域的罪案趨勢(shì)，并會(huì)就三方特別關(guān)注的犯罪活動(dòng)等事宜開展討論。三地警方主管就如何加強(qiáng)三地警務(wù)合作聯(lián)絡(luò)機(jī)制的方法、交換有關(guān)涉及跨境犯罪行為的犯罪集團(tuán)有關(guān)情報(bào)等問題進(jìn)行深入研討，藉以加強(qiáng)粵港澳三地警方繼續(xù)提高聯(lián)合打擊跨境犯罪的能力。

四、粵港澳大灣區(qū)跨境警務(wù)合作的難點(diǎn)問題

粵港澳大灣區(qū)三地的地域差異性和法制差異性是造成當(dāng)前跨境警務(wù)合作困境的主要難題，具體情況如下。

(一)大灣區(qū)跨境犯罪的地域性難題。從粵港澳大灣區(qū)跨境犯罪治理的地域性特點(diǎn)來看：一方面，當(dāng)前犯罪案件發(fā)生地呈現(xiàn)出明顯的跨境化的趨勢(shì)，無論是跨境作案還是跨境潛逃，犯罪分子在犯罪及逃跑地域上呈現(xiàn)出明顯的跨邊境作案的特點(diǎn)，妄圖通過不同的屬地管轄權(quán)限規(guī)避自己應(yīng)付的法律責(zé)任；另一方面，因地域局限造成的警務(wù)人員無法合理跨境執(zhí)法，使得犯罪證據(jù)取證難和境外犯罪分子抓捕難，構(gòu)成了我國公安機(jī)關(guān)偵破跨境犯罪案件非常難以攻破的兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)問題。

(二)三地法制差異造成的執(zhí)法困境。由于三地法制不同，香港的《刑事事宜相互法律協(xié)助條例》及《逃犯條例》規(guī)定并不包括我國內(nèi)地及澳門地區(qū)。港人因此不能在香港舉報(bào)在內(nèi)地或在澳門發(fā)生的案件，也不能在香港提交案件的相關(guān)資料，受害人因此須直接向所在地警方報(bào)案。另外，在調(diào)查跨境案件方面，三地警方由于資源所限，往往都要花數(shù)月時(shí)間才能得到有關(guān)案件情報(bào)的數(shù)據(jù)，極大地影響了案件調(diào)查進(jìn)度。

五、優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)警務(wù)合作模式的全新構(gòu)思

立法是改善當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)跨境警務(wù)合作工作最行之有效的合理途徑，但此方案并不是一朝一夕就能夠達(dá)成的。因此，粵港澳三地警方的當(dāng)務(wù)之急是在現(xiàn)有的跨境警務(wù)合作機(jī)制下，由三地政府高層主導(dǎo)并協(xié)調(diào)各有關(guān)單位，以更加合理、有效的合作模式深化三地的跨境警務(wù)合作，以達(dá)成嚴(yán)厲打擊跨境犯罪的司法震懾效果?，F(xiàn)將優(yōu)化創(chuàng)新粵港澳大灣區(qū)警務(wù)合作模式的幾點(diǎn)構(gòu)思做以下梳理。

(一)設(shè)立跨境政府高層專項(xiàng)合作小組。由粵港澳大灣區(qū)三地政府高層領(lǐng)導(dǎo)帶頭作出決策，設(shè)立跨境政府高層專項(xiàng)合作小組，小組成員將包括法律代表及警務(wù)人員等，專崗、專責(zé)、專項(xiàng)處理涉及三地警務(wù)合作的全新模式與相關(guān)事宜、探討更多執(zhí)法合作的可能性，并定期作好階段性反思與總結(jié)自查工作。

(二)成立三地警務(wù)合作聯(lián)合指揮辦公室。粵港澳大灣區(qū)跨境警務(wù)合作的達(dá)成以訊息互通的實(shí)時(shí)性作為重要執(zhí)行因素之一，擬建議三地開通實(shí)行24小時(shí)警務(wù)合作人員通關(guān)政策，使專職警務(wù)人員可以在短時(shí)間內(nèi)穿梭三地實(shí)施執(zhí)法合作?；浉郯拇鬄硡^(qū)的警務(wù)合作工作必須要因時(shí)制宜，擬計(jì)劃成立的可供24小時(shí)全天候運(yùn)作指揮的聯(lián)合指揮辦公室，是由三地熟悉自己區(qū)域的專崗專責(zé)警務(wù)人員派駐同一地點(diǎn)，通過日常警務(wù)工作交流及警務(wù)經(jīng)驗(yàn)共享的方式建立互信關(guān)系，合理規(guī)避多層繁瑣的行政程序，以避免因時(shí)效性失誤造成犯罪嫌疑人逃逸及贓款流失的不良結(jié)果；設(shè)立24小時(shí)緊急報(bào)案熱線，以及時(shí)立案并受理跨境刑事犯罪案件。報(bào)案人所屬區(qū)域的警察可在初步處理及分類后，經(jīng)24小時(shí)互通指揮聯(lián)合辦公室調(diào)派案發(fā)當(dāng)?shù)氐木瘎?wù)人員進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，從而實(shí)現(xiàn)警綜平臺(tái)互聯(lián)互通，提升三地跨境警務(wù)合作的案件偵破能力。

(三)拓展三地警務(wù)合作直通渠道?；浉郯娜鼐皆趩我宦?lián)系窗口制度下，對(duì)嚴(yán)重跨境罪案如洗黑錢、有組織犯罪案件及網(wǎng)絡(luò)電信詐騙案件等，分別成立專崗專責(zé)的警務(wù)聯(lián)絡(luò)小隊(duì)作為警務(wù)合作的溝通橋梁。例如：廣東省及上海巿公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局等有關(guān)公安部門已于多年前同香港警方的商業(yè)罪案調(diào)查科成立了聯(lián)絡(luò)小組，在跨境犯罪案件的警務(wù)合作中建立了直接溝通渠道，減少中間多層行政程序，有效提高了情報(bào)交流及案件處理效率。

(四)建立可供三地共享的警綜信息平臺(tái)。在共同遵守當(dāng)?shù)胤傻那疤嵯拢浉郯娜鼐娇商峁┳约簠^(qū)域內(nèi)的網(wǎng)上數(shù)據(jù)以成立警情綜合信息共享平臺(tái)。三地警方可指定專責(zé)權(quán)限人士合理利用該平臺(tái)，基于綜合警務(wù)信息整合案情，以便進(jìn)行更為深入的案件調(diào)查，合法省略繁鎖的行政程序，精準(zhǔn)提高調(diào)查效率。此外，該信息平臺(tái)也可提供三地的罪案趨勢(shì)分析以及嫌疑人最新的犯罪手法，以供警務(wù)人員備案參考，從技術(shù)層面有效開展跨境警務(wù)信息合作，以有效打擊跨境犯罪行為。

(五)選派跨境駐地教官加強(qiáng)普法教育。鑒于粵港澳三地的法律、警政制度各不相同，同一行為在不同地區(qū)是否能夠被認(rèn)定為是犯罪行為的情況也有很大差異。為加強(qiáng)普法教育，大灣區(qū)三地警方可選派各自的警官作為普法執(zhí)教人員去另外兩地的警務(wù)訓(xùn)練單位作導(dǎo)師，講解所屬地方的法制、基礎(chǔ)案例、警務(wù)工作及調(diào)查程序，以加深彼此之間對(duì)三方警務(wù)工作的相互了解，同時(shí)建立深層次三方互信關(guān)系。

(六)建立跨境犯罪預(yù)防宣講平臺(tái)。在粵港澳地區(qū)，大多數(shù)跨境詐騙案件的受害人是在對(duì)另外兩地的經(jīng)商環(huán)境相對(duì)陌生、法律法規(guī)及相關(guān)程序了解不足的情況下受害的，如果有一個(gè)由官方發(fā)布，大灣區(qū)三地統(tǒng)一管理的網(wǎng)絡(luò)或電話咨詢平臺(tái)，可隨時(shí)隨地幫助三地市民了解三地相關(guān)的政府政策和法律制度差異，就極大有可能避免此類詐騙犯罪行為的實(shí)施。因此，粵港澳大灣區(qū)三地跨境犯罪預(yù)防宣講平臺(tái)的建立是眾望所歸，有盡快成立的必要性和迫切性。

六、結(jié)語

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)三地警方之間尚無可執(zhí)行的《刑事司法協(xié)助條例》和《逃犯條例》，三地警方在涉及跨境案件的調(diào)查、取證、緝捕罪犯、追查及追討犯罪所得方面難以達(dá)成及時(shí)、便捷的跨境警務(wù)合作。從長遠(yuǎn)來看，大灣區(qū)三地警方應(yīng)盡快共同制定合理合法的司法互助協(xié)議相關(guān)條例，從多途徑入手創(chuàng)新固有的警務(wù)合作模式，以有效解決跨境警務(wù)合作難題。在現(xiàn)階段，為有效打擊多種類型的跨境犯罪行為，三地警務(wù)人員仍需精誠協(xié)作、共同努力，通過及時(shí)有效的情報(bào)交流，開展各種聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，組織警務(wù)人員開展經(jīng)驗(yàn)分享，在粵港澳大灣區(qū)加強(qiáng)多種形式的跨境警務(wù)合作，更加精準(zhǔn)、有效地打擊跨境犯罪行為，以期在全新層面達(dá)成大灣區(qū)三地警方跨境警務(wù)合作工作共贏。