應(yīng)急管理中社區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)效能提升研究
——以D社區(qū)疫情防控為例

□張?zhí)旖?/p>

一、問題的提出

2020年初突然暴發(fā)的新冠肺炎疫情不但威脅著群眾的生命安全，而且也考驗(yàn)著我黨的執(zhí)政能力與領(lǐng)導(dǎo)水平。為防止疫情更加嚴(yán)重，習(xí)近平總書記曾指出，“在中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊依靠人民群眾，堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策，我們完全有信心、有能力打贏這場疫情防控阻擊戰(zhàn)”?；谏鐓^(qū)基層黨組織的特殊性，在疫情防控斗爭中，其承擔(dān)著主力軍的角色，更是在保護(hù)社區(qū)群眾生命安全和保障基層社會(huì)秩序中發(fā)揮著不可替代的作用，將疫情防控的中堅(jiān)力量落實(shí)到基層社區(qū)。社區(qū)的黨員同志同樣須結(jié)合實(shí)際情況配合疫情防控工作，充分發(fā)揮其模范帶頭作用，筑牢群防群治的防線。因此，社區(qū)基層黨組織一方面須克服現(xiàn)實(shí)困難，抱有堅(jiān)決執(zhí)行疫情防控政策的決心；另一方面應(yīng)確保政策執(zhí)行效率，保證能最終完成疫情防控的目標(biāo)。提升領(lǐng)導(dǎo)效能是現(xiàn)階段能夠完成疫情防控目標(biāo)的關(guān)鍵。換言之，提高社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)效能，不僅有利于強(qiáng)化自身建設(shè)和滿足疫情防控工作的需要，而且有利于提高我黨的執(zhí)政能力與領(lǐng)導(dǎo)水平。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)效能有著不同的定義，主要有以下兩種具有代表性的觀點(diǎn)，著名學(xué)者弗雷德·E·菲德勒對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)效能的定義，更加強(qiáng)調(diào)群體的任務(wù)績效與群體績效[1]；而國內(nèi)學(xué)者劉建軍對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)效能的定義，主要注重領(lǐng)導(dǎo)者的工作狀態(tài)、能力、結(jié)果以及綜合績效[2]。

目前國內(nèi)學(xué)者對(duì)于基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)效能的研究較少。羅自剛(2020)強(qiáng)調(diào)從社會(huì)治理的角度提高基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)力[3]。李明哲(2019)認(rèn)為在鄉(xiāng)村振興背景下，應(yīng)從文化的角度關(guān)注提高黨的領(lǐng)導(dǎo)力的過程中所遇到的困境，并提出相應(yīng)的解決措施[4]。郭巖(2019)主要從理論和實(shí)踐兩個(gè)維度深刻分析提高農(nóng)村基層黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)力的重要性[5]。但是對(duì)于基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)效能的研究不足。張健(2014)認(rèn)為理念、制度和做法是提高基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)效能的有效路徑[6]。

綜上所述，目前國內(nèi)外關(guān)于社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)效能的研究十分匱乏，但是社區(qū)的防疫成效和群眾的生命安全、身體健康以及社區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)效能密切相關(guān)。基于此，本文選取D社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)效能作為研究對(duì)象，分析其行為表現(xiàn)以及困境，淺析其原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

二、社區(qū)基層黨組織在疫情防控中的具體表現(xiàn)——以D社區(qū)為例

(一)建立社區(qū)防控組織機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格明確社區(qū)防控責(zé)任。D社區(qū)在接收到上級(jí)及相關(guān)部門的疫情防控工作通知后，在最短的時(shí)間內(nèi)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并決定由社區(qū)黨支部書記擔(dān)任其組長，共設(shè)立5個(gè)工作小組，且由5位小組負(fù)責(zé)人安排成立疫情管控小分隊(duì)，并調(diào)度該社區(qū)的黨員、網(wǎng)格員、居民以及志愿者配合疫情防控工作，堅(jiān)持責(zé)任落實(shí)到人。在疫情防控期間，D社區(qū)網(wǎng)格員和志愿者主動(dòng)上門登記社區(qū)居民的健康狀況，按照實(shí)際情況填寫登記表。D社區(qū)“地毯式”排查異地往返人員以及社區(qū)居民是否與確診病例接觸等情況。

(二)積極宣傳疫情防控知識(shí)，及時(shí)解讀相關(guān)政策措施。一是根據(jù)社區(qū)的基礎(chǔ)條件開展宣傳工作。網(wǎng)格員在小區(qū)內(nèi)懸掛橫幅；黨員提前錄好關(guān)于防控知識(shí)的音頻內(nèi)容，通過音箱循環(huán)播放；志愿者在公示欄張貼關(guān)于疫情防控的倡議書等。二是上門宣傳。社區(qū)工作人員告知居民“不出門、不串門、不聚集”，為滿足日常生活需求進(jìn)出公共場所時(shí)必須佩戴口罩，牢記“紅事”先停辦、“白事”要簡辦的原則。三是通過微信群和公眾號(hào)及時(shí)編輯發(fā)送相關(guān)政策信息，在群里定時(shí)統(tǒng)計(jì)社區(qū)居民的健康狀況，并在第一時(shí)間澄清不實(shí)信息，增強(qiáng)居民抗擊疫情的信心和動(dòng)力。

(三)堅(jiān)決切斷傳播來源，堅(jiān)持全面聯(lián)防聯(lián)控。一方面，D社區(qū)在所轄范圍內(nèi)的各個(gè)小區(qū)只留一個(gè)進(jìn)出通道，關(guān)閉小區(qū)其它進(jìn)出口，并在通道處設(shè)置阻攔設(shè)施，安排工作人員24小時(shí)值班，負(fù)責(zé)進(jìn)出信息登記、消毒消殺和體溫測(cè)量等工作；另一方面，D社區(qū)專門成立黨員巡邏隊(duì)，及時(shí)查看小區(qū)監(jiān)控錄像，防止出現(xiàn)聚集人群，及時(shí)阻止部分人員不按規(guī)定強(qiáng)行進(jìn)出小區(qū)的行為。此外，為保障一線人員工作的正常開展，D社區(qū)基層黨組織安排專人為工作人員運(yùn)送必需的防護(hù)物資和工作餐，同時(shí)列出工作人員的值班表，保證工作人員的休息時(shí)間。

三、社區(qū)基層黨組織在疫情防控中存在的困境

在疫情防控的過程中，社區(qū)基層黨組織起到了一定的積極作用，但是也存在一定瓶頸。

(一)缺乏危機(jī)意識(shí)。目前，針對(duì)常態(tài)化的社會(huì)問題已有相對(duì)成熟的解決方案，但是對(duì)于突發(fā)性較強(qiáng)的社會(huì)問題卻依然被忽視，與此同時(shí)，基層治理的主體大多防范意識(shí)不強(qiáng)。因?yàn)樯鐓^(qū)基層干部與普通工作人員肩負(fù)著重要的工作職責(zé)，所以應(yīng)對(duì)重大性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)采取何種方式與其危機(jī)意識(shí)有著緊密關(guān)系。在此次疫情事件中，D社區(qū)的基層干部并不能積極主動(dòng)了解重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的重要信息，對(duì)于突發(fā)性社會(huì)問題出現(xiàn)前的征兆和可能造成的不良影響不能做到專業(yè)地預(yù)測(cè)和分析，大多數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部更以工作經(jīng)驗(yàn)為主，但是不能結(jié)合應(yīng)急管理的專業(yè)知識(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)性社會(huì)問題，從而失去將公共衛(wèi)生事件的損害降到最低的良機(jī)。

(二)偏離政策執(zhí)行目標(biāo)。新冠疫情暴發(fā)后，部分地區(qū)的基層干部為盡快落實(shí)上級(jí)的防控要求，并沒有根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況靈活執(zhí)行政策，反而采用“一刀切”的方式，更重視最終的結(jié)果，卻不能保證疫情防控過程中是否有出現(xiàn)違背政策初衷的現(xiàn)象。在前期的疫情防控過程中，D社區(qū)基層黨組織在各個(gè)小區(qū)的進(jìn)出通道設(shè)立檢查點(diǎn)，以戶為單位，發(fā)放進(jìn)出登記冊(cè)，要求每戶居民兩天可有一人外出購買日常生活必需品，并規(guī)定外出時(shí)間長短，工作人員在登記冊(cè)如實(shí)記錄居民進(jìn)出時(shí)間。其目的是為了降低疫情風(fēng)險(xiǎn)，減少居民流動(dòng)，但過于強(qiáng)調(diào)時(shí)間長度，這樣的方式?jīng)]有考慮到每戶居民在防控疫情中可能遇到的突發(fā)情況，也不利于提高疫情防控的成效，更是偏離政策執(zhí)行目標(biāo)。

(三)缺少果斷決策。在基層治理的過程中，落實(shí)和執(zhí)行決策更為重要，但根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況不斷調(diào)整決策內(nèi)容也不可被忽略。對(duì)于重大的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，這要求決策者須在最短的時(shí)間內(nèi)，根據(jù)現(xiàn)有條件整合有關(guān)信息并結(jié)合相關(guān)專家學(xué)者的建議做出最正確的決策，制定科學(xué)有效的疫情防控方案，并根據(jù)方案要求一一落實(shí)到位，將疫情暴發(fā)所造成的損失降到最低，最終有效控制疫情。疫情暴發(fā)后，D社區(qū)基層黨組織的相關(guān)負(fù)責(zé)人因缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗(yàn)，且面對(duì)復(fù)雜情況更為緊張和猶豫，無法在“第一時(shí)間”做出果斷又有效的決策，而更多考慮的是如何減輕壓力，不被追究責(zé)任。除此之外，因部分負(fù)責(zé)人不知如何制定合理有效的疫情防控方案，導(dǎo)致在前期出現(xiàn)一定的混亂現(xiàn)象，錯(cuò)失疫情防控的最佳時(shí)間。

(四)現(xiàn)代信息技術(shù)手段匱乏?，F(xiàn)階段，社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部大多為“70后”，受教育程度偏低和綜合能力較低，且在心理上無法較快適應(yīng)新生事物。大多數(shù)黨員干部并不能靈活運(yùn)用新興的技術(shù)手段開展工作。在此次疫情防控的過程中，D社區(qū)的基層黨員入戶登記居民的健康和行程信息，并上門發(fā)放紙質(zhì)版進(jìn)出登記冊(cè)，容易增加交叉感染的風(fēng)險(xiǎn)，而且不利于提高工作效率。目前，在大數(shù)據(jù)時(shí)代的背景下，網(wǎng)格化管理模式中融入信息化技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)，不僅可以科學(xué)有效地收集、分析信息，而且有利于追蹤疫情溯源和實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化監(jiān)測(cè)。

四、社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)效能不足的成因

(一)忽視預(yù)防工作的重要性。目前，在基層治理的應(yīng)急管理中，基層組織更注重對(duì)于事后的處理，對(duì)于公共危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防有所忽視。一方面，由于社區(qū)基層黨組織的財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，只能將有限的經(jīng)費(fèi)主要用于辦公、教育培訓(xùn)和群眾活動(dòng)等，而對(duì)于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的物資和設(shè)備等儲(chǔ)備不足，在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，這往往會(huì)造成一定的混亂現(xiàn)象，不利于解決突發(fā)性公共事件；另一方面，社區(qū)基層黨組織的部分工作人員對(duì)于應(yīng)急管理的概念沒有全面的理解和認(rèn)識(shí)，進(jìn)而忽略前期的預(yù)防工作和完善監(jiān)測(cè)系統(tǒng)工作。另外，社區(qū)基層黨組織在宣傳應(yīng)急管理知識(shí)方面，更多的是開展短期的宣傳教育活動(dòng)，并未形成常態(tài)化工作機(jī)制，社區(qū)居民應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的能力仍然不足。因此，由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限、概念理解有誤和常態(tài)化宣傳工作不到位等原因，基層組織往往忽視預(yù)防工作的重要性。

(二)社區(qū)基層黨員干部素質(zhì)偏低。一是目前我國大多數(shù)社區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部在凝聚力和工作效率等方面仍然有待提高，具體表現(xiàn)在：說服群眾配合工作存在困難、難以靈活應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)等，這在一定程度上影響基層黨組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。二是為更好地提高生活水平，社區(qū)中大部分擁有高學(xué)歷的青年人才傾向于在大城市就業(yè)創(chuàng)業(yè)，高素質(zhì)人才流失較為嚴(yán)重，社區(qū)基層黨組織的黨員干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“70后”居多，文化水平偏低和綜合素質(zhì)較低，這不利于強(qiáng)化基層治理能力，而且大部分人員不能深入領(lǐng)悟政策，依然沿襲傳統(tǒng)的工作方式方法。部分黨員干部對(duì)于公共危機(jī)的概念仍存在誤區(qū)，對(duì)于公共危機(jī)的專業(yè)知識(shí)缺乏一定了解。不僅影響加強(qiáng)疫情防控，而且不利于社區(qū)基層黨組織發(fā)揮重要作用。

(三)缺乏對(duì)社區(qū)工作人員疫情防控工作的監(jiān)督。為保障現(xiàn)階段疫情防控工作的有序開展，應(yīng)該逐步強(qiáng)化對(duì)于社區(qū)疫情防控工作的有效監(jiān)督，并提高社區(qū)基層黨組織有效處理重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力。但在現(xiàn)實(shí)中，仍然缺乏具體明確的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰措施。因缺乏監(jiān)管，所以社區(qū)基層干部在疫情防控中表現(xiàn)出一定的逃避責(zé)任行為，進(jìn)而影響政策執(zhí)行效率。為避免出現(xiàn)執(zhí)行不到位和工作失誤，須將監(jiān)督工作貫穿于政策執(zhí)行的全過程，若出現(xiàn)失職、瀆職等行為，按照法律規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。完善監(jiān)督機(jī)制，促使社區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)干部自覺接受監(jiān)督，進(jìn)而提高其工作效率。

五、提高社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)效能的措施

(一)強(qiáng)化社區(qū)基層黨組織的危機(jī)意識(shí)。至今為止，基層治理的主體對(duì)于公共危機(jī)事件，更注重事后處理而忽視事前預(yù)防，一般社區(qū)對(duì)于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件只有在產(chǎn)生不良影響之后才會(huì)采取措施應(yīng)對(duì)，這不利于尋找危機(jī)發(fā)生的根本原因，影響做出正確的分析，更不利于將危機(jī)造成的損害降到最低。為強(qiáng)化社區(qū)基層黨組織的危機(jī)意識(shí)，須加強(qiáng)對(duì)黨員干部危機(jī)處置的常態(tài)化培訓(xùn)。一是選拔黨員干部時(shí)，優(yōu)先選聘文化水平較高、反應(yīng)較快和心理素質(zhì)較高的人員。二是強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)演練。對(duì)社區(qū)的管理人員，按照一定周期開展實(shí)戰(zhàn)模擬訓(xùn)練，加強(qiáng)黨員干部的預(yù)防意識(shí)，提高其應(yīng)急管理能力。最后，通過線上和線下相結(jié)合的方式學(xué)習(xí)專業(yè)知識(shí)，提升黨員干部應(yīng)對(duì)和處理突發(fā)性公共事件的能力，為今后能科學(xué)有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件做好準(zhǔn)備。

(二)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。在社區(qū)基層黨組織中，能與社區(qū)居民緊密聯(lián)系的是黨員干部，同時(shí)，他們也是加強(qiáng)基層治理的急先鋒。因此，一是不斷鼓勵(lì)社區(qū)黨員干部按階段學(xué)習(xí)公共政策方向的知識(shí)，不斷增強(qiáng)自己的理論水平和道德修養(yǎng)。在社區(qū)，應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的主要決策者是黨員干部，因此，須將所學(xué)的專業(yè)知識(shí)用以指導(dǎo)實(shí)踐，提高政策執(zhí)行的科學(xué)性，積極應(yīng)用符合本社區(qū)實(shí)際情況的管理方式。二是不斷優(yōu)化社區(qū)黨員干部隊(duì)伍，尤其完善其年齡結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，實(shí)施各項(xiàng)補(bǔ)貼政策吸引人才進(jìn)入社區(qū)工作。社區(qū)在引進(jìn)和選拔人才時(shí)，須格外重視本地區(qū)的技術(shù)青年、知識(shí)青年、自主創(chuàng)業(yè)青年和文化素質(zhì)較高的退伍士兵，并將其作為促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的后備力量，夯實(shí)社區(qū)基層黨組織的的隊(duì)伍基礎(chǔ)。

(三)完善獎(jiǎng)懲和問責(zé)機(jī)制。目前，提高社區(qū)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)效能的關(guān)鍵在于根據(jù)實(shí)際情況完善科學(xué)的獎(jiǎng)懲和問責(zé)機(jī)制。一是綜合考量黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在此次疫情防控中的表現(xiàn)，并給予其公平、公正、準(zhǔn)確和客觀的評(píng)價(jià)，結(jié)合科學(xué)的獎(jiǎng)懲和問責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部攻堅(jiān)克難，敢于作為，牢記黨員的初心和使命。二是對(duì)于做出突出貢獻(xiàn)的優(yōu)秀黨員和先進(jìn)集體進(jìn)行表彰，作為今后評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)和考核績效的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并積極宣傳其先進(jìn)事跡，形成積極向上的工作氛圍，牢固奪取疫情防控最終勝利的思想基礎(chǔ)。三是對(duì)于在疫情防控的過程中不能認(rèn)真履行職責(zé)、無法勝任本職工作的黨員干部進(jìn)行適當(dāng)?shù)膷徫徽{(diào)整；而對(duì)于偏離執(zhí)行目標(biāo)、逃避責(zé)任，有瀆職、失職行為的黨員干部，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行懲處；完善現(xiàn)有的獎(jiǎng)懲和問責(zé)機(jī)制，將其措施達(dá)到明確、細(xì)化，從而提高社區(qū)的應(yīng)急管理水平。

(四)推進(jìn)信息化技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)應(yīng)用。重大的突發(fā)性公共事件對(duì)于現(xiàn)階段的基層治理能力是一個(gè)考驗(yàn)，但是為推進(jìn)數(shù)字化技術(shù)和信息化技術(shù)應(yīng)用也帶來契機(jī)，同時(shí)也有利于加強(qiáng)社區(qū)黨員干部處置公共危機(jī)的能力。自疫情暴發(fā)，全國各市區(qū)已逐步將數(shù)字化技術(shù)和信息化技術(shù)應(yīng)用到疫情防控中，并起到了一定積極作用。在社區(qū)積極推進(jìn)信息化技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)，有利于強(qiáng)化疫情防控和促進(jìn)社區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，可采取以下措施強(qiáng)化兩種技術(shù)的應(yīng)用：一方面，提高對(duì)于智慧社區(qū)的理解。定期對(duì)社區(qū)黨員干部通過看視頻、現(xiàn)場觀摩以及操作模擬軟件等方式進(jìn)行培訓(xùn)，逐步改變社區(qū)黨員干部原有的落后觀念，并理解基層治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵；另一方面，在社區(qū)建設(shè)信息化技術(shù)和數(shù)字化技術(shù)平臺(tái)。推進(jìn)兩種技術(shù)平臺(tái)的建設(shè)，是將原本深?yuàn)W、難以理解的科技具體落實(shí)在社區(qū)中，在很大程度上會(huì)加速“最后一公里”問題的解決，同時(shí)會(huì)提高群眾的幸福感和滿意感。所以，可從以下兩個(gè)方面開展平臺(tái)建設(shè)工作：一是改進(jìn)現(xiàn)階段已投入使用的智慧軟件，完善現(xiàn)有的虛擬平臺(tái)。與此同時(shí)，完善社區(qū)的數(shù)字化監(jiān)測(cè)平臺(tái)，達(dá)到實(shí)時(shí)性和準(zhǔn)確性。二是打破原有的信息收集障礙，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)各方面發(fā)展所需信息的融合共享，進(jìn)而為群眾提供更加高效便利的服務(wù)。