從制度建設(shè)到技術(shù)治理：我國鄉(xiāng)村治理的合法性改善及未來走向

□陳玉華，舒 捷

（浙江工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江 杭州 310023）

在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告中，習(xí)近平總書記指出，“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！盵1]鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容；沒有鄉(xiāng)村的有效治理，就不會有鄉(xiāng)村的全面振興。改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐發(fā)生了重要轉(zhuǎn)向，即鄉(xiāng)村治理由制度建設(shè)導(dǎo)向走向技術(shù)治理導(dǎo)向。如果將這種治理轉(zhuǎn)向與合法性相關(guān)聯(lián)，我們不禁要問：我國鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐轉(zhuǎn)向是否與鄉(xiāng)村治理的合法性改善有關(guān)？二者之間有何內(nèi)在邏輯關(guān)系？在實(shí)踐中應(yīng)如何協(xié)調(diào)制度建設(shè)與技術(shù)治理之間的關(guān)系以增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的合法性信仰？

一、合法性：構(gòu)成要素與層次結(jié)構(gòu)

合法性是一個古老命題。早在古希臘，如何增進(jìn)城邦治理合法性便為人們所執(zhí)迷。但是，“合法性”作為一個現(xiàn)代性表述的概念最早由韋伯提出，“任何支配的持續(xù)運(yùn)作，都有通過訴諸其正當(dāng)性之原則的、最強(qiáng)烈的自我辯護(hù)的必要?！盵2](p18-19)后經(jīng)李普塞特、亨廷頓、羅爾斯、哈貝馬斯等人不斷豐富。梳理這幾位能夠代表合法性概念演變的重要學(xué)者的觀點(diǎn)，挖掘合法性的構(gòu)成要素與層次結(jié)構(gòu)，可為分析我國鄉(xiāng)村治理的合法性改善提供依據(jù)。

韋伯是合法性概念的重要開創(chuàng)者，他從政治統(tǒng)治與合法性關(guān)系角度解讀合法性內(nèi)涵，認(rèn)為合法性就是人們對政治統(tǒng)治服從的信仰[3](p239)。根據(jù)合法性信仰來源不同，政治統(tǒng)治可分為傳統(tǒng)型、魅力型與合法型。很明顯，合法型政治統(tǒng)治因是以理性法律組織起來的高效率政權(quán)而備受韋伯青睞。一方面，合法型政治統(tǒng)治的產(chǎn)生與運(yùn)行都合乎法律規(guī)定與法律程序，即法律性。合法型政治統(tǒng)治“建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，他們是合法授命進(jìn)行統(tǒng)治的”[3](p241)。另一方面，合法型政治統(tǒng)治又是設(shè)有官僚行政管理班子的統(tǒng)治，是高效的。官僚制可以憑借其專業(yè)知識優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“勞動效益強(qiáng)度大和范圍廣，形式可以應(yīng)用于一切任務(wù)，在所有這些意義上是實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式”[3](p248)。所以，歸納韋伯的合法性構(gòu)成要素，法律性與有效性是關(guān)鍵詞匯。即建立在法律之上并能有效地把國家與社會組織起來的統(tǒng)治才值得信仰。

李普塞特在探討自由民主政體時重述了合法性概念，他秉承韋伯的工具主義合法性思路，也把有效性作為合法性的重要來源?！叭魏我环N特定的民主的穩(wěn)定性，不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且取決于它的政治系統(tǒng)的有效性與合法性”[4](p47)。其中，有效性主要包括國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力與化解社會沖突的能力?！霸诂F(xiàn)代世界中，有效性主要指持續(xù)不斷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展”[4](p51)，“主要取決于解決造成社會歷史性分裂的關(guān)鍵問題的途徑”[4](p47)。他用一個關(guān)系矩陣圖展示了合法性、有效性與政治系統(tǒng)穩(wěn)定性之間的關(guān)系：高有效性與高合法性的政治系統(tǒng)最穩(wěn)定；低有效性與低合法性的政治系統(tǒng)最不穩(wěn)定；高合法性與低有效性的政治系統(tǒng)在短期內(nèi)比高有效性與低合法性的政治系統(tǒng)更趨于穩(wěn)定，但有效性長期喪失也會導(dǎo)致政治系統(tǒng)走向動蕩[4](p51)。此外，李普塞特繼承西方民主傳統(tǒng)遺產(chǎn)，將參與性也作為民主政治的合法性來源。不過，其高明之處在于為民眾參與選舉政治附加了條件，即同質(zhì)社會條件下的民主參與可以消弭社會沖突而成就合法性，異質(zhì)社會條件下的民主參與會擴(kuò)大社會沖突而損害合法性[4](p49-50)。

當(dāng)很多學(xué)者都在憧憬民主參與和合法性的必然關(guān)系時，亨廷頓卻發(fā)出了不同聲音。他認(rèn)為，低制度化水平下的政治參與擴(kuò)張帶來的不是政治穩(wěn)定與政治發(fā)展，而是政治動蕩與政治衰朽。所以，在民主參與可能失靈的情況下還需重尋新的合法性來源。“可以從政府行為本身是否反映政府機(jī)構(gòu)本身的利益來尋索政府行為的合法性?！盵5](p21-22)這里的政府機(jī)構(gòu)本身的利益并非指政府部門私利，而是政府本身的公共性特性所體現(xiàn)出的公共利益，如創(chuàng)建公共秩序、提供公共福利等。在他看來，一個能夠代表并有能力保障公共利益的政府就是具有合法性的政府。相反，一個喪失這種能力的政府，不僅是一個弱政府，還是一個壞政府，一個不道德的政府[5](p22)。如何增強(qiáng)政府治理能力呢？亨廷頓認(rèn)為，一個強(qiáng)大的政黨能夠防止國家走向腐化型或普力奪型或群眾型的社會動亂，為國家提供合法性與穩(wěn)定性?！罢h不僅僅是個輔助組織，而是合法性和權(quán)威性的源泉。”[5](p69)可見，亨廷頓依然高舉韋伯式的國家主義大旗，將有效性作為合法性的關(guān)鍵要素。

上述工具主義思想在面對20世紀(jì)六七十年代西方出現(xiàn)的政治危機(jī)時遭到質(zhì)疑，一些學(xué)者開始從價值尺度反思合法性問題。哈貝馬斯在對工具主義合法性批判的基礎(chǔ)上提出了“重建式合法性”范式。他認(rèn)為，西方晚期資本主義社會的合法性危機(jī)源自政治價值領(lǐng)域的“真理缺失”，即政治價值領(lǐng)域被行政機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)整合所主宰，自身的“反思與批判價值”的供給能力喪失所致[6](p84)。為此，他提出以交往行動理論為基礎(chǔ)的商談民主來解決合法性危機(jī)。即在“交往理性”與“商談倫理”基礎(chǔ)上增進(jìn)民眾的參與性與協(xié)商性，重塑公共領(lǐng)域的多元反思與批判之維。與哈貝馬斯的觀點(diǎn)不同，羅爾斯將重塑合法性的重任交給了正義性。在《正義論》中，羅爾斯構(gòu)建了一個以正義原則為核心的“良序社會”。一個社會只有（1）每個人都接受、也知道別人接受同樣的正義原則；（2）基本的社會制度普遍地滿足、也普遍地為人所知地滿足這些原則；（3）基本的社會制度能夠有效地保障最不利者階層的利益才能稱為“良序社會”，才能稱為一個擁有合法性信仰的正義社會[7](p4)。后來，羅爾斯又在《萬民法》中試圖將這種正義原則推向全球，尋求合作的全球正義。當(dāng)然，正義原則離不開政府的有效性。政府“作為人民具有代表性和有效性的代理人，只有能夠?qū)ψ约旱念I(lǐng)土、人口規(guī)模、環(huán)境完整性及其供養(yǎng)人民負(fù)責(zé)”[8](p24)，才能追求正義的“良序社會”。

綜上，我們可以提煉出合法性的基本構(gòu)成要素：法律性、參與性、有效性與正義性。這四個構(gòu)成要素之間并非孤立存在的：首先，在邏輯順序上，法律性是前提。現(xiàn)代社會是個法治社會，不以法律規(guī)則與法律程序?yàn)闇?zhǔn)則而被人們廣泛信仰是很難想象的。不過，合乎法律并非一定正當(dāng)，通過法律程序上臺的獨(dú)裁統(tǒng)治可能會將人類推向?yàn)?zāi)難。所以，鼓勵民眾廣泛參與政治并保障他們的政治權(quán)利是人民主權(quán)思想的體現(xiàn)，也是政治合法化的必要?dú)v程。合法性政治也必然是一個有效的政治。缺乏長期有效性，即使再具有法律性與參與性，也最終會走向無效。這在李普塞特的論述中清晰可見。相對于法律性、參與性和有效性這些工具性標(biāo)準(zhǔn)，正義性是評價合法性的價值標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量合法性的最高標(biāo)準(zhǔn)。兼具法律性、參與性與有效性的政治只有在正義原則下才會走向良序和善治。所以，“法律性—參與性—有效性—正義性”構(gòu)成了合法性信仰的先后邏輯順序。其次，在結(jié)構(gòu)層次上，合法性的四個要件又可分為兩個層次：第一層次為合法性達(dá)標(biāo)，第二層次為合法性改進(jìn)。合法性達(dá)標(biāo)，或達(dá)標(biāo)型合法性需要兩個要件：法律性和參與性。這是現(xiàn)代民主政治的基本要求。具備了這兩個基本要件，就可以基本實(shí)現(xiàn)政治合法化。不過，這種合法性的持續(xù)效果還不夠穩(wěn)定，需要對達(dá)標(biāo)型合法性進(jìn)行改進(jìn)升級，即合法性改進(jìn)，或改進(jìn)型合法性。改進(jìn)型合法性也包括兩個要件：有效性和正義性。一般而言，具有有效性和正義性的達(dá)標(biāo)型合法性會更加穩(wěn)定與持久，更值得人們信仰。

二、鄉(xiāng)村社會的制度建設(shè)與合法性達(dá)標(biāo)

制度是一系列被制定出來的規(guī)則，制度變遷是制度創(chuàng)立、變更及隨時間變化而被打破的方式。20世紀(jì)70年代末，隨著思想解放與政策調(diào)整，依靠國家強(qiáng)大行政力量支撐的人民公社體制走向解體，如何實(shí)現(xiàn)基層社會治理制度繼替與合法性改善成為當(dāng)時國家急需解決的問題。當(dāng)時有兩種基本思路：一是沿襲公社體制，繼續(xù)推行國家的縱向管理；二是政社分離，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，在農(nóng)村建立村民委員會，實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”。后來自治重組鄉(xiāng)村治理體系成為現(xiàn)實(shí)選擇。

實(shí)行村民自治以來，鄉(xiāng)村社會治理的重心就在于民主制度建設(shè)。國家嘗試通過建構(gòu)“三個自我”（自我管理、自我教育、自我服務(wù)）與“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）為主要內(nèi)容的村民自治形態(tài)，解決人民公社解體后的公共管理失序問題，推動農(nóng)村基層民主建設(shè)。鄉(xiāng)村治理由此形成了“價值—制度”發(fā)展范式[9](p4-12)。從實(shí)踐看，這一時期的制度建設(shè)主要包含兩個方面：一是以農(nóng)村集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)經(jīng)營制度取代人民公社時期的集體所有、集體經(jīng)營的生產(chǎn)經(jīng)營制度，促使家庭再次成為基本的生產(chǎn)生活單位；二是以“鄉(xiāng)政村治”的制度安排取代“政社合一”的人民公社制度，促使鄉(xiāng)村自治得以繼續(xù)沿襲。不過，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村自治不同，現(xiàn)代村民自治突出兩大特點(diǎn)：一是村民自治是一種法定制度，具有法律性。歷史上的鄉(xiāng)村自治發(fā)生于鄉(xiāng)村田野，是一種自然的歷史過程，不是國家的法定制度。而現(xiàn)在的村民自治不僅被上升到國家法律層面，而且還被視為中國特色社會主義基本政治制度的一個重要組成部分。1982年12月4日，《中華人民共和國憲法》將農(nóng)民的自發(fā)行為上升為國家統(tǒng)一的制度安排，并明確了村民委員會的群眾自治組織性質(zhì)及其與基層政權(quán)之間的法定關(guān)系。1987年、1998年分別通過與修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱“《村組法》”）進(jìn)一步從法律層面對村民委員會的性質(zhì)、設(shè)立原則、人員構(gòu)成、鄉(xiāng)村關(guān)系等做了具體的制度安排，同時，為配合村民自治制度實(shí)施，國家也對農(nóng)村基層政權(quán)做出相應(yīng)的制度調(diào)整。從政社分開建立鄉(xiāng)政府，到加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，逐步確立了以“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)政府職能”為重點(diǎn)的基層政權(quán)建設(shè)與發(fā)展之路，以確保鄉(xiāng)政與村治分別在相應(yīng)的制度架構(gòu)中有序運(yùn)行。二是明確村民的民主權(quán)利，具有參與性。即通過激發(fā)廣大村民的有序政治參與，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。自治并非民主，但民主需要自治。傳統(tǒng)時期的鄉(xiāng)村治理雖然具有自治性質(zhì)，但民主成分較少。而村民自治作為一種法定制度，將自治上升為一項(xiàng)法定權(quán)利，并其賦予現(xiàn)代民主意涵，以此增強(qiáng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的正當(dāng)性。彭真認(rèn)為，“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，這是一個很大的根本的問題。我看最基本的是兩個方面：一方面，十億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)力。另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾的事情由群眾依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利”[10](p607)。所以，村民自治從一開始就具有明顯的民主特征。1998年修訂并正式實(shí)施的《村組法》在原來的“三個自我”基礎(chǔ)上增加了“四個民主”內(nèi)容，鄉(xiāng)村治理的民主導(dǎo)向更加顯著。之后，國家又陸續(xù)出臺了相關(guān)條例與實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步落實(shí)村民的選舉權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這些均體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的民主參與和人民主權(quán)原則。

在民主制度建設(shè)導(dǎo)向下，一些地方還結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)踐積極開展制度創(chuàng)新。其中，最為典型的就是以民主選舉為核心的村民自治實(shí)踐以及在此基礎(chǔ)上對鄉(xiāng)政與村治、“村兩委”等治理主體關(guān)系的調(diào)適。在村民自治的“四個民主”中，民主選舉率先起步。各地圍繞民主選舉展開了積極探索，形成了以吉林省梨樹縣梨樹鄉(xiāng)北老壕村的“海選”為代表的一系列選舉制度創(chuàng)新。同時，民主治理要求主體多元，如何調(diào)試諸多治理主體之間的關(guān)系是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有序發(fā)展的關(guān)鍵。隨著村民自治的不斷深入，“村兩委”的矛盾逐漸激化，成為制約村民自治發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題。為緩解矛盾，山西河曲的“兩票制”、四川和湖南等地的“公推直選”、廣東和山東等地的“一肩挑”改革對此做了有益探索。另外，鄉(xiāng)政與村治的關(guān)系調(diào)適也十分重要?！皬拇逯蔚洁l(xiāng)政的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移和變化構(gòu)成了鄉(xiāng)村管理的第二次制度創(chuàng)新，其重點(diǎn)是改革和創(chuàng)新鄉(xiāng)政。”[11](p69-73)為此，學(xué)界提出了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”“縣政、鄉(xiāng)派、村治”“強(qiáng)縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”等頗有建樹的理論觀點(diǎn)與設(shè)想。在實(shí)踐層面，1998年四川省遂寧市安居區(qū)步云鄉(xiāng)進(jìn)行了“鄉(xiāng)長直選”的探索；1999年深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)進(jìn)行了“鎮(zhèn)長直選”的探索。這些都從側(cè)面反映出村治與鄉(xiāng)政的聯(lián)動效應(yīng)。

這一時期，國家通過建構(gòu)一套法定的民主制度，賦予了億萬農(nóng)民一系列當(dāng)家作主的政治權(quán)利，并成功將他們納入了鄉(xiāng)村治理體系。這一實(shí)踐不僅改變了過去農(nóng)民只是作為被動的政治客體的歷史事實(shí)，而且還開創(chuàng)了一條在人口眾多的大國中由廣大村民共同參與治理鄉(xiāng)村公共事務(wù)、發(fā)展公益事業(yè)的現(xiàn)代民主道路。與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐不同，此時的鄉(xiāng)村治理因合乎法律規(guī)定與現(xiàn)代民主政治要求而得到廣大人民群眾的認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理在人民公社體制與“鄉(xiāng)政村治”格局間的合法性改善。不過也要看到，此過程中暴露出的問題。例如，過分強(qiáng)調(diào)村民自治而形成鄉(xiāng)政與村治的分治格局，導(dǎo)致治理主體相互隔離與治理行為碎片化；過分強(qiáng)調(diào)民主形式而忽視有效治理，導(dǎo)致很多公共事務(wù)與公共問題無法得到有效解決，以致人們對基層民主的價值產(chǎn)生懷疑?！坝行砸辉賳适?，或長期喪失，則會危及一個合法系統(tǒng)的穩(wěn)定性?！盵4](p49)換言之，這一時期的民主制度建設(shè)只是借助法律性與參與性建構(gòu)起了鄉(xiāng)村治理的達(dá)標(biāo)型合法性，這種合法性雖然可以在一段時期內(nèi)維持鄉(xiāng)村治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定，但如果不加改進(jìn)，人們的合法性信仰會受時代的沖擊而淡化。因此，民主制度驅(qū)動鄉(xiāng)村有效治理成為必須思考的問題。

三、鄉(xiāng)村社會的技術(shù)治理與合法性改進(jìn)

愈是偉大的創(chuàng)造，面臨的挑戰(zhàn)和困境愈多。前期的制度建設(shè)搭建起了鄉(xiāng)村治理的民主架構(gòu)，但未能有效解決鄉(xiāng)村社會日益涌現(xiàn)的諸多難題。正如彭真所言：“辦好村民委員會，實(shí)行村民自治，是一項(xiàng)長期的、艱巨的工作，不要把它看得那么容易，絕不是作一個決定，國家發(fā)一個號令，就能短期都搞好的。”[10](p610)為解決實(shí)際問題，黨的十八屆三中全會明確提出了“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)，將治理作為國家的重要導(dǎo)向。黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也將“治理有效”作為重要目標(biāo)，試圖將中國共產(chǎn)黨基層組織的有效領(lǐng)導(dǎo)、基層政府的有效管理、廣大村民的自治權(quán)利以及社會組織的廣泛參與統(tǒng)合于鄉(xiāng)村治理框架，集中力量解決突出難題，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展，使鄉(xiāng)村治理由關(guān)注鄉(xiāng)村制度建設(shè)走向關(guān)注鄉(xiāng)村治理績效[12](p71-83)。

從實(shí)踐看，鄉(xiāng)村治理績效的提升很大程度上有賴于治理技術(shù)的使用與創(chuàng)新。近些年來，自上而下推行的多重指標(biāo)量化考核、財政支出的專項(xiàng)化與項(xiàng)目化等治理技術(shù)在提高基層社會治理能力方面成效顯著，并在技術(shù)理性的意義上獲得了行政體制本身和民眾的認(rèn)可[13](p104-127)。尤其是在當(dāng)前的信息社會中，將物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用于鄉(xiāng)村治理，不僅可以重塑鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)與社會組織彼此關(guān)聯(lián)的形態(tài)，而且還能優(yōu)化鄉(xiāng)村治理過程，使其更加科學(xué)、更加智慧。正如習(xí)近平總書記所說，“要用好現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，提高鄉(xiāng)村善治水平”[14](p4-17)。近年來中央一號文件也明確要求發(fā)展鄉(xiāng)村信息技術(shù)，實(shí)施數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略。

與傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)式的鄉(xiāng)村治理不同，以現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用為導(dǎo)向的技術(shù)治理①近些年來，現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛運(yùn)用，給鄉(xiāng)村社會治理帶來了重要影響。文中將現(xiàn)代信息技術(shù)治理作為技術(shù)治理的重要代表加以說明，并非意味著技術(shù)治理等同于現(xiàn)代信息技術(shù)治理。，以容量大、存取速度快與應(yīng)用價值高為基本特點(diǎn)，可以深刻改變鄉(xiāng)村治理的既有格局，推動鄉(xiāng)村治理朝著數(shù)據(jù)與技術(shù)輔助的扁平化治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。首先，數(shù)據(jù)整合推動多元治理主體協(xié)同。前期以制度建設(shè)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐旨在以科學(xué)合理的制度框架明確各個治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，但又因過分強(qiáng)調(diào)自治權(quán)以及信息不對稱等，導(dǎo)致多元主體之間相互隔離，鄉(xiāng)村治理面臨碎片化的治理難題。現(xiàn)代信息技術(shù)可以通過數(shù)據(jù)資源的整合、開放與共享，將基層黨組織、基層政府、社會組織、公民等治理主體統(tǒng)一納入虛擬的治理場域，突破現(xiàn)實(shí)社會中的各個主體之間的層級障礙，促使鄉(xiāng)村治理多元主體協(xié)同成為可能。其次，數(shù)據(jù)服務(wù)提升鄉(xiāng)村治理內(nèi)容精準(zhǔn)?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村是一個高度流動的復(fù)雜社會，成員分化、公共事務(wù)繁雜以及利益訴求多元使得傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方式無法提供精準(zhǔn)的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，滿足日益?zhèn)€性化的民眾需求?，F(xiàn)代信息技術(shù)可以實(shí)時收集海量數(shù)據(jù)，運(yùn)用特定的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，科學(xué)評估廣大村民對醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的真實(shí)需求與取向，利于做到精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)供給，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)化。最后，數(shù)據(jù)預(yù)測促進(jìn)鄉(xiāng)村治理手段高效化?，F(xiàn)代信息技術(shù)的核心功能之一在于預(yù)測。它可以通過海量數(shù)據(jù)解析、研判與可視化展示，實(shí)時監(jiān)測與評估鄉(xiāng)村社會風(fēng)險狀況，及時發(fā)現(xiàn)可能存在的隱患，并制訂科學(xué)的預(yù)防方案，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理從“事后治理”走向“源頭治理”，提升鄉(xiāng)村社會治理能力，推進(jìn)治理手段前置高效?？傊?，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理旨在通過技術(shù)治理解決鄉(xiāng)村社會中的突出難題，以增強(qiáng)治理的有效性，提升廣大村民的滿足感與體驗(yàn)感，增強(qiáng)人們對鄉(xiāng)村治理的合法性信仰。

當(dāng)然，這種技術(shù)治理導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐也有明顯的局限性。首先，技術(shù)治理更多是提升鄉(xiāng)村績效的工具，并未從根本上改變鄉(xiāng)村治理運(yùn)行的布局與機(jī)制。例如，資源意味著權(quán)力，即資源占有優(yōu)勢可以轉(zhuǎn)換成權(quán)力支配優(yōu)勢。在大數(shù)據(jù)面前，基層政府完全可以憑借其對數(shù)據(jù)資源的掌控甚至壟斷優(yōu)勢，在鄉(xiāng)村治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，迫使其他治理主體對其產(chǎn)生依附。同時，在技術(shù)層面，鄉(xiāng)村治理越追求高效，相應(yīng)技術(shù)要求也就越高，技術(shù)的專業(yè)性對其他治理主體的排斥性也會越強(qiáng)，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理在協(xié)同表象下更加碎片化。其次，技術(shù)治理可能排斥民主參與。技術(shù)治理的關(guān)鍵價值在于新技術(shù)對既有治理體系的突破與技術(shù)紅利的實(shí)現(xiàn)。例如，數(shù)字技術(shù)可以通過相關(guān)性分析透視事物間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，突破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)局限，為提升鄉(xiāng)村社會治理績效奠定必要基礎(chǔ)。但是，對于技術(shù)的過度依賴會產(chǎn)生“技術(shù)專政”現(xiàn)象，即一切依賴技術(shù)，一切聽從于技術(shù)，將廣大村民的參與置之不理，導(dǎo)致治理過程只見技術(shù)不見人，技術(shù)治理走向異化。最后，技術(shù)治理可能還會阻礙社會正義。最為典型的就是現(xiàn)代信息技術(shù)可能造成“數(shù)字鴻溝”?，F(xiàn)代信息技術(shù)的主要運(yùn)作原理在于捕捉能夠使用互聯(lián)網(wǎng)的公眾的需求，對于那些接觸不到互聯(lián)網(wǎng)或在網(wǎng)絡(luò)世界中難以正確表達(dá)自己需求的邊緣群體往往視而不見。尤其是邊遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，網(wǎng)絡(luò)信號覆蓋率偏低，人們很難分享到互聯(lián)網(wǎng)所帶來的巨大紅利而逐漸成為新的“數(shù)字弱勢群體”。他們大多游離于技術(shù)治理的決策視野之外，實(shí)際利益訴求無法得到正常表達(dá)，這實(shí)際上背離了社會正義原則。所以，僅以技術(shù)治理推動鄉(xiāng)村治理的有效性，雖然可以初步推動鄉(xiāng)村治理的合法性從達(dá)標(biāo)走向改進(jìn)，但如果不對技術(shù)治理進(jìn)行必要的規(guī)制，技術(shù)治理及其濫用可能還會突破法律邊界（如侵犯個人隱私），排斥民眾參與和背離社會正義，最終損害鄉(xiāng)村治理的合法性基礎(chǔ)。

四、以合力促進(jìn)鄉(xiāng)村社會走向良序

在描述歷史發(fā)展的一般規(guī)律時，恩格斯曾提出了著名的“合力論”，即“這樣就有無數(shù)互相交錯的力量，有無數(shù)個力的平行四邊形，因此就產(chǎn)生出一個合力，即歷史結(jié)果；而這個結(jié)果又可以看作一個作為整體的、不自覺地和不自主地起著作用的力量的產(chǎn)物”[15](p697)。我們過去四十多年中鄉(xiāng)村治理的發(fā)展過程正是這一“合力論”的圖景：最初鄉(xiāng)村治理以制度建設(shè)為導(dǎo)向，以法定的基層民主制度代替政社合一的人民公社制度，并賦予村民廣泛的政治權(quán)利，開展村民自治實(shí)踐，奠定了鄉(xiāng)村治理的達(dá)標(biāo)型合法性基礎(chǔ)。進(jìn)入21世紀(jì)，鄉(xiāng)村社會的日益復(fù)雜化與村民需求的日益多元化，使得制度建設(shè)導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理捉襟見肘，鄉(xiāng)村治理的民主價值受到質(zhì)疑。為解決鄉(xiāng)村社會實(shí)際問題，治理有效成為國家在鄉(xiāng)村社會的重要部署，技術(shù)治理成為實(shí)現(xiàn)治理有效的重要方式。當(dāng)然，制度建設(shè)與技術(shù)治理并非分離與對立的，它們之間需要密切合作。這是因?yàn)?，一方面，一套科學(xué)合理的制度安排可以塑造解決問題的途徑與方式，誘導(dǎo)相應(yīng)的微觀行為，從而在很大程度上規(guī)定著鄉(xiāng)村治理的軌跡、抉擇和后果。正如蒂利所言，制度“在不同的情形和次序排列組合中相互作用，從而導(dǎo)致相去甚遠(yuǎn)但又有跡可查的結(jié)果”[16](p594-610)。因此，制度建設(shè)是規(guī)制技術(shù)治理的重要前提。另一方面，制度建設(shè)本身又無法直接轉(zhuǎn)化為解決實(shí)際問題的能力，還需采用技術(shù)治理幫助解決鄉(xiāng)村社會中各類復(fù)雜的問題，同時，技術(shù)治理可以突破經(jīng)驗(yàn)理性的局限，實(shí)現(xiàn)治理的協(xié)同化與精細(xì)化。但技術(shù)治理如缺乏有效的制度約束，可能會走向治理有效的反面，帶來鄉(xiāng)村治理的合法性危機(jī)。所以，制度建設(shè)與技術(shù)治理的組合及其產(chǎn)生出的合力決定著鄉(xiāng)村社會的未來發(fā)展和人們對鄉(xiāng)村治理穩(wěn)定的合法性信仰。

按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，制度一經(jīng)形成就會出現(xiàn)路徑依賴，即沿著原有制度路徑發(fā)展。改革開放以來，鄉(xiāng)村社會所建立的制度體系雖然可為技術(shù)治理提供有力保障，但這些制度體系與現(xiàn)代信息技術(shù)運(yùn)用還有些不相適應(yīng)，某些地方還無法滿足技術(shù)治理的要求，也無法保障技術(shù)治理能夠遵循正義原則，推動鄉(xiāng)村社會走向羅爾斯所言的“良序社會”。這就需要我們在推動技術(shù)治理的同時，及時調(diào)整制度安排，防止制度僵化。

首先，增強(qiáng)制度的創(chuàng)新性?，F(xiàn)代信息技術(shù)的使用可以將鄉(xiāng)村治理的場域從現(xiàn)實(shí)延伸至網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而超越現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村治理中的制度體系，導(dǎo)致既有制度規(guī)則的約束力不足。例如，按照現(xiàn)代治理理念，鄉(xiāng)村治理應(yīng)是多元主體治理。但正如前文所言，基層政府可以利用信息資源占有優(yōu)勢強(qiáng)化其在鄉(xiāng)村治理體系中的主導(dǎo)地位，市場主體也可以利用豐富的信息資源向政府尋租，從而損害廣大村民的合法權(quán)利。這就需要國家從頂層設(shè)計(jì)層面出臺系列有針對性的制度規(guī)范，從數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)使用等數(shù)據(jù)安全層面增強(qiáng)對技術(shù)治理的約束性，防止鉆既有制度體系的空子。

其次，增強(qiáng)制度的包容性。亨廷頓曾指出，政治合法性有賴于將廣大的社會集團(tuán)與鄉(xiāng)村群眾引入其中[5](p68)。阿西莫格魯?shù)热艘仓赋?，包容性制度利于?jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，汲取性制度帶來經(jīng)濟(jì)衰退與社會動蕩[17](p55-58)。針對現(xiàn)代信息技術(shù)治理可能帶來的“技術(shù)專政”及其對參與性的排斥，需要增強(qiáng)制度的包容性并將廣大村民納入技術(shù)治理的全過程。目前，協(xié)商民主制度因注重協(xié)商主體的多元性與多元主體的平等協(xié)商而具有較強(qiáng)的包容性。它要求各個利益主體通過平等對話方式各抒己見，并在尊重各方意見的基礎(chǔ)上達(dá)成弱共識，維護(hù)各方主體的利益。因此，將協(xié)商民主制度引入鄉(xiāng)村技術(shù)治理過程十分必要。同時，現(xiàn)代信息技術(shù)也為協(xié)商民主的有效實(shí)現(xiàn)提供了必要條件。如各種信息平臺的建立，可以促進(jìn)人們使用移動終端方便快捷地獲取信息，發(fā)表觀點(diǎn)，為人們自由討論與民主協(xié)商提供了公共空間。

再次，增強(qiáng)制度的正義性。羅爾斯所言的“良序社會”其實(shí)是一種正義政治，正義政治的前提是制度正義。所以，羅爾斯認(rèn)為正義性制度的根本標(biāo)準(zhǔn)就在于能否保護(hù)最不利者階層的利益[18](p2-19)。用羅爾斯的話說，就是在確保政治制度第一優(yōu)先性的條件下，將市場等經(jīng)濟(jì)制度納入政治制度與法律制度框架之內(nèi)，以此來調(diào)整市場可能造成的財富等資源向某個方面或階層過分集中，防止社會的不平等[19]（p57-58）。雖然羅爾斯沒有論及現(xiàn)代信息技術(shù)，但其觀點(diǎn)很具啟發(fā)性。面對鄉(xiāng)村社會技術(shù)治理可能帶來的“數(shù)字鴻溝”以及技術(shù)紅利分配不均，這時就需要設(shè)計(jì)一套充滿正義的制度保護(hù)“數(shù)字弱勢群體”的合法權(quán)益，防止他們因技術(shù)貧困而加劇其弱勢地位，造成社會不平等拉大。

最后，增強(qiáng)制度的靈活性。國家層面的制度設(shè)計(jì)往往因具有統(tǒng)一性與簡約性而與鄉(xiāng)村社會實(shí)際存在差異，這時就需要在制度設(shè)計(jì)統(tǒng)一性與制度執(zhí)行靈活性的動態(tài)關(guān)系中尋找平衡。增強(qiáng)制度的靈活性需注意兩點(diǎn)：一是制度設(shè)計(jì)要留下適度空間，允許基層在制度精神框架下結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際適時變通與調(diào)整。二是防止制度過密與制度僵化。鄉(xiāng)村社會是各種繁文縟節(jié)制度的最終執(zhí)行地，各種制度的不斷疊加會導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會制度過密化。同時，一些制度自出臺后常年不變，生硬僵化，與時代發(fā)展明顯脫節(jié)，這些都制約了技術(shù)治理。所以，及時清理一些過時的或無法落地的制度，可為鄉(xiāng)村社會技術(shù)治理減壓，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有效。

總之，在鄉(xiāng)村治理過程中，我們要將制度與技術(shù)密切關(guān)聯(lián)起來，以制度建設(shè)保障技術(shù)治理，以技術(shù)治理推動制度變遷，使其彼此形成合力，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會的合法性信仰，推動鄉(xiāng)村社會邁向良序。