制度與實(shí)踐的錯(cuò)位：新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的路徑

□張紅霞，江立華

（1.石家莊學(xué)院 法學(xué)院，河北 石家莊 050035；2.華中師范大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430079）

一、問題提出與相關(guān)文獻(xiàn)綜述

黨的十八大以來，為了進(jìn)一步打破原有戶籍遷移制度對(duì)城鎮(zhèn)化的禁錮，促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，戶籍制度改革進(jìn)程明顯加快。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，開啟了新一輪戶籍制度改革，隨后一系列促進(jìn)新生代農(nóng)民工等重點(diǎn)人群落戶城市的政策接連發(fā)布。2016年2月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，2016年9月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》。2021年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出城區(qū)常住人口300萬以下的城市落實(shí)全面取消落戶限制政策。2022年7月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，再次提出深化戶籍制度改革。新一輪戶籍制度改革不僅放開了中小城市的落戶限制，而且在統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化、深化戶籍綜合配套改革等方面開展了系列工作，但實(shí)踐進(jìn)展仍落后于城鎮(zhèn)化與人口流動(dòng)的社會(huì)發(fā)展需要。戶籍制度改革意在促進(jìn)新生代農(nóng)民工落戶城市，提高戶籍城鎮(zhèn)化率，但在實(shí)踐中推進(jìn)新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的效果不明顯，戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距不但沒有縮小，反而呈上升趨勢(shì)，2021年底達(dá)到了18.02%[1]。為什么戶籍制度改革的制度建構(gòu)與新生代農(nóng)民工的落戶實(shí)踐存在如此大的差距，具體存在哪些方面偏差，背后體現(xiàn)出怎樣的制度變遷邏輯，這一系列問題值得進(jìn)一步探討。

學(xué)界關(guān)于戶籍制度改革有諸多討論，戶籍制度設(shè)置一直被視為農(nóng)民工權(quán)益區(qū)隔、融入城市和戶籍城鎮(zhèn)化的根源性制度障礙[2](p8-9)。近年來國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞戶籍改革提供了兩種分析路徑：一種是從城市的角度提出加大福利和社會(huì)保障改革的力度，剝離戶籍附著的福利，完善居住證功能[3](p63-69)[4](p84-91)。戶籍制度飽受詬病在于福利黏附，根源是對(duì)福利黏附具有決定性作用的財(cái)政稅收體制[5](p17-18)。減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)是地方政府推行利益剝離式戶籍改革的動(dòng)因[6](p89)。另一種是從農(nóng)村的角度提出戶籍制度必須與土地制度改革進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與戶籍身份脫鉤[7](p61)。一些研究指出，目前的人口遷移機(jī)制是精英篩選與差別化市民資格準(zhǔn)入機(jī)制，是各級(jí)政府基于城鎮(zhèn)人口容量進(jìn)行的秩序考量[8](p59)。針對(duì)新一輪戶籍制度改革的效果，一些研究指出，地方政府各自為政，農(nóng)民工落戶政策異化為人才落戶政策[9](p58)，新生代農(nóng)民工聚集的城市公共服務(wù)供給壓力大，公共服務(wù)、土地等配套改革滯后[10](p25-27)。針對(duì)農(nóng)民工不愿在城市落戶的原因，一些研究者認(rèn)為，新生代農(nóng)民工不愿在城市落戶與當(dāng)前該群體的一些固有特征相關(guān)，這一群體將戶口遷移到城市的迫切性已經(jīng)大為下降[11](p15-25)。

從總體來看，現(xiàn)有研究雖有助于認(rèn)識(shí)新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的問題，但較少關(guān)注戶籍制度變遷的內(nèi)生邏輯。基于此，本研究從歷史制度主義的制度變遷角度出發(fā)，在分析制度與實(shí)踐錯(cuò)位的基礎(chǔ)上，剖析戶籍制度改革的制度變遷機(jī)理，從而在新的視角推進(jìn)現(xiàn)有的研究。

二、制度與實(shí)踐錯(cuò)位的現(xiàn)實(shí)表征

（一）落戶政策引導(dǎo)與新生代農(nóng)民工落戶意愿的錯(cuò)位

新一輪戶籍制度改革依據(jù)城市的規(guī)模而實(shí)行差別化的政策[9](p57)。戶籍制度改革依然嚴(yán)控特大城市的規(guī)模，基本上放開了中小城市的戶籍，引導(dǎo)新生代農(nóng)民工到中小城市落戶，從而提高戶籍城鎮(zhèn)化率。從多方面來看，戶籍制度改革政策的引導(dǎo)與新生代農(nóng)民工落戶意愿錯(cuò)位。

新生代農(nóng)民工認(rèn)為中小城市戶籍福利少，不愿意落戶中小城市。新生代農(nóng)民工的落戶選擇既與他們的落戶意愿相關(guān)也與就業(yè)流向相關(guān)。由于過去優(yōu)先發(fā)展城市、忽視農(nóng)村與偏向大城市發(fā)展的疊加效應(yīng)，不僅造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且導(dǎo)致城市分層結(jié)構(gòu)。我國(guó)城市戶籍體系中形成了層級(jí)差異，大城市及特大城市的戶籍福利資源相對(duì)豐富，而中小城市的戶籍福利資源少。我國(guó)的戶籍制度改革是嚴(yán)格控制特大城市規(guī)模，通過積分落戶控制戶籍人口數(shù)量增加，中小城市基本是放開落戶。中小城市的戶籍福利與農(nóng)村差異不大，也沒有農(nóng)村戶籍綁定的土地資源。同時(shí)，戶籍制度改革的落戶導(dǎo)向與新生代農(nóng)民工的流向不一致。經(jīng)濟(jì)吸納效應(yīng)導(dǎo)致農(nóng)民工涌向發(fā)達(dá)的大城市或其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)[12](p58-59)，特大城市和沿海大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，但卻實(shí)行嚴(yán)格的積分制度，難以落戶。調(diào)查顯示，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，由于外來人口比例太高，政府承載力有限，這些地區(qū)落戶有較為嚴(yán)格的限制。特大城市、沿海大城市有著嚴(yán)格的積分落戶規(guī)則，新生代農(nóng)民工因?yàn)閷W(xué)歷低、積分少，難以達(dá)到這些城市的落戶標(biāo)準(zhǔn)。大城市的積分落戶政策是為了吸引高層次人才，通過學(xué)歷等門檻，基本能把新生代農(nóng)民工排除在落戶群體之外，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工“想落戶的地方不能落、能落戶的地方不愿落”。

（二）戶籍制度的福利剝除與新生代農(nóng)民工落戶關(guān)注點(diǎn)不一致

戶籍制度改革中非常重要的一項(xiàng)是戶籍福利剝除，但是新生代農(nóng)民工落戶關(guān)注的正是戶籍福利。深化戶籍的綜合配套改革，剝除戶籍黏附的福利，推動(dòng)戶籍回歸本源功能定位。各地逐漸對(duì)住房、教育、養(yǎng)老等與戶口性質(zhì)掛鉤的政策進(jìn)行了清理，并逐漸剝除戶籍附著的各項(xiàng)公共福利政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度和均等化公共服務(wù)，清掃了綁定在戶口上的附加功能[7](p58-59)。在戶籍制度改革中，基于戶籍的福利功能被逐漸剝除，尤其是中小城市基本上不存在戶籍福利。而大城市由于戶籍黏附了較多的公共服務(wù)，因此對(duì)新生代農(nóng)民工的吸引力更大。新一輪的戶籍制度改革逐漸實(shí)行了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，在這種情況下，農(nóng)村戶籍的公共服務(wù)與中小城市的公共服務(wù)差距非常小。新生代農(nóng)民工更認(rèn)可農(nóng)村戶籍，因?yàn)檗r(nóng)村戶籍中綁定了與宅基地、承包地相關(guān)的福利。雖然戶籍政策中明確說明，農(nóng)民工落戶城市，土地承包權(quán)不受影響，但依然未促動(dòng)這一群體積極落戶城市。中小城市不僅戶籍福利少，而且就業(yè)機(jī)會(huì)少。所以，這種剝除中小城市戶籍福利的做法，雖然在理論上有助于掃清人口流動(dòng)的障礙，但是也帶來了新生代農(nóng)民工對(duì)中小城市戶籍的淡漠，也加速了他們對(duì)農(nóng)村戶籍的認(rèn)可。

在新一輪戶籍制度改革中，雖然國(guó)家對(duì)中小城市放開落戶政策引導(dǎo)新生代農(nóng)民工落戶城市目標(biāo)明確，也充滿了行動(dòng)期待，但是各地政府在吸引新生代農(nóng)民工落戶方面并不積極。對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，雖然政策上可以落戶中小城市，但是他們感受不到中小城市的落戶吸引力。

（三）人戶分離現(xiàn)象的大量存在與戶籍人口管理功能背離

伴隨著戶籍制度改革，新生代農(nóng)民工人戶分離的現(xiàn)象并沒有減少。據(jù)《中華人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)人戶分離的人口為5.04億人，其中流動(dòng)人口為3.85億人。大量新生代農(nóng)民工長(zhǎng)期處于人戶分離狀態(tài)，直接影響到戶籍的管理功能。人口管理體系中身份證上的居住地信息來源于戶籍，很多新生代農(nóng)民工的常住地與戶籍地不一致，導(dǎo)致身份證上的居住地信息與實(shí)際居住地信息存在很大差別。根據(jù)身份證上的地址難以判斷新生代農(nóng)民工的真實(shí)居住地，這給人口管理與城市社會(huì)治理部門帶來困擾。由于新生代農(nóng)民工戶籍地和居住地分離，戶籍人口和常住人口存在很大偏差，根據(jù)戶籍很難確定一個(gè)地方的確切常住人口規(guī)模，在一定程度上動(dòng)搖了戶籍制度的權(quán)威性和有效性。大量新生代農(nóng)民工的人戶分離現(xiàn)象給流入地的人口管理和流出地的信息統(tǒng)計(jì)都帶來了困擾，這與通過戶籍提供準(zhǔn)確人口信息的初衷背離。

我國(guó)的戶口登記條例沒有對(duì)戶口遷移、變更登記做出強(qiáng)制性規(guī)定，而戶口登記實(shí)施細(xì)則又規(guī)定了戶籍遷移和變更的條件和程序。這也限制了人們根據(jù)居住或活動(dòng)的實(shí)際情況來變更戶籍登記[13](p243)。對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，落戶大城市難。戶籍制度改革非但沒有促進(jìn)這一群體改變?nèi)藨舴蛛x的現(xiàn)狀，而且居住證制度變相地代替了戶籍的作用，更加弱化了這一群體的落戶動(dòng)力。在新一輪戶籍制度改革中，居住證的作用逐漸凸顯。2016年《居住證暫行條例》施行，居住證全面代替了暫住證。各地都賦予了居住證一定的“含金量”，持有居住證的外來人口在醫(yī)療、教育、就業(yè)、社保等方面享受基本的市民權(quán)益。調(diào)查顯示，在武漢市持有居住證的外來人口享受的各項(xiàng)市民權(quán)益占本地戶籍居民權(quán)益的86.9%，在石家莊市持有居住證的外來人口享受的各項(xiàng)市民權(quán)益占本地戶籍居民權(quán)益的90%以上[7](p57-63)。

戶籍制度最核心的功能是提供準(zhǔn)確的人口信息，在此基礎(chǔ)上為人口活動(dòng)提供權(quán)威的身份證明。隨著人戶分離現(xiàn)象的普遍存在，尤其是大部分新生代農(nóng)民工處于人戶分離狀態(tài)，使得戶籍反映人口活動(dòng)和人口信息的精確性和可靠性大大降低。戶籍制度作為國(guó)家現(xiàn)代化治理體系的重要組成部分，應(yīng)為政府的公共管理和國(guó)家重大決策提供權(quán)威的信息。但是，伴隨著人口分離現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，間接削弱了人口信息的權(quán)威性，甚至可能會(huì)誤導(dǎo)決策。

（四）落戶障礙的顯性消除與隱性壁壘的存在

新一輪戶籍制度改革有序放寬放開落戶政策是為了推進(jìn)以新生代農(nóng)民工為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，大中城市均不得采取購(gòu)房、投資、納稅等方式設(shè)置落戶限制。城區(qū)常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式。

2021年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，推動(dòng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的新生代農(nóng)民工等重點(diǎn)人群便捷落戶，城市落戶政策要同等對(duì)待租購(gòu)房者，城區(qū)常住人口300萬以下城市落實(shí)全面取消落戶限制政策。按照新的戶籍政策，新生代農(nóng)民工在常住人口300萬以下的城市只要有合法穩(wěn)定的住所（含租賃）、穩(wěn)定的就業(yè)就可以落戶城市。2022年7月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出，促進(jìn)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。

當(dāng)前，新生代農(nóng)民工落戶城市與市民化的隱形壁壘仍大量存在。新生代農(nóng)民工的城市融入能力大大提高，但是大多采用靈活的就業(yè)方式，不穩(wěn)定特征突出，他們?cè)诰蜆I(yè)地難以擁有穩(wěn)定的住房。一部分新生代農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)就業(yè)，但是這些地區(qū)的房?jī)r(jià)高，購(gòu)房難度大，他們很難拿到流入地城市的房產(chǎn)證。即使租房，租住的條件也較差，不符合“穩(wěn)定住所”的條件，在落戶上也面臨無房可以落的問題。雖然很多新生代農(nóng)民工在流出地縣城已購(gòu)房，但在家鄉(xiāng)縣城卻難以就業(yè)。滿足在同一所城市穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所兩個(gè)條件的新生代農(nóng)民工并不多，并且在新生代農(nóng)民工看來，務(wù)工和經(jīng)商都不算穩(wěn)定就業(yè)。這種非正規(guī)就業(yè)方式面臨的不確定性比較高，落戶需要滿足穩(wěn)定住所這一條件的壁壘加大了新生代農(nóng)民工落戶的障礙。

三、路徑依賴與制度慣性：新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的困境

（一）戶籍進(jìn)行資源分配的制度慣性難以完全破除

中華人民共和國(guó)成立以后，形成了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，一方面對(duì)人口遷移嚴(yán)格控制，另一方面通過戶籍通道進(jìn)行資源分配。戶籍制度雖然經(jīng)過幾次改革，但是目前的戶籍制度依然是資源分配的重要通道與載體。如養(yǎng)老資源、醫(yī)療保障資源、教育資源、弱勢(shì)群體救助資源等，基本上都是按照戶籍人口進(jìn)行資源分配的。有的是顯性資源，有的是隱性資源，但基本都與戶籍緊密相連。新一輪戶籍制度改革仍然采取漸進(jìn)性改革，也是為了防止大量人口涌向大城市，造成城市資源承受力不足。

目前看來，戶籍制度資源分配的慣性難以完全破除。在屬地化的管理模式下，政府依然通過戶籍來提供一些重要的公共服務(wù)、調(diào)控資源和利益分配。北京、上海等特大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，公共資源豐富，因此擁有這些城市戶籍的市民仍然在教育資源、社會(huì)保障獲得或者其他資源方面大大超過其他中小城市的市民。雖然目前市場(chǎng)是資源分配的主要渠道之一，但是對(duì)于社會(huì)成員而言，教育、醫(yī)療保障等諸多資源仍然與戶籍綁定在一起。在現(xiàn)有的財(cái)政體制下，雖然財(cái)政收入一部分來自常住人口中的非戶籍人口，但是財(cái)政支出中的教育、社會(huì)保障、醫(yī)療、社會(huì)救助等覆蓋人群是指向戶籍人口的。由于城市發(fā)展不均衡，更加重了大城市戶籍福利的優(yōu)先性與排他性。

戶籍制度改革效果不明顯，這既與戶籍制度的慣性依賴相關(guān)，也與新戶籍制度深陷多因素制度場(chǎng)域，難以獨(dú)立發(fā)揮作用相關(guān)。新的戶籍制度改革并不獨(dú)立，而是處于多維制度立體網(wǎng)中。制度場(chǎng)域有幾個(gè)突出的特征:首先是相對(duì)穩(wěn)定性，制度場(chǎng)域表現(xiàn)出體制黏性，制度場(chǎng)域的變遷比單個(gè)制度的改變難度大得多。其次是單個(gè)制度的改革受制于制度場(chǎng)域，只要制度場(chǎng)域沒有整體改變，單個(gè)制度只能實(shí)現(xiàn)邊際變遷。制度場(chǎng)域內(nèi)，各種制度的地位不平等，核心制度甚至能在較大程度上決定其他制度形態(tài)[14](p18)。

戶籍制度作為非核心制度，在制度場(chǎng)域難以獨(dú)立發(fā)生作用。戶籍改革在制度場(chǎng)域中只占很小的一部分，戶籍制度只能實(shí)現(xiàn)邊際變遷。新一輪戶籍制度改革無法破除大城市中對(duì)教育等資源的捆綁、農(nóng)村戶籍中對(duì)承包權(quán)的捆綁等。雖然戶籍制度改革中消除了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，但并不能變革戶籍的實(shí)質(zhì)性地域綁定。新一輪戶籍制度改革雖然明確說明了轉(zhuǎn)換城市戶籍承包地等不受影響，但是農(nóng)村戶籍對(duì)承包權(quán)的捆綁性更強(qiáng)。

（二）行動(dòng)者難以從戶籍制度改革中獲得新的預(yù)期

在制度改革中，一項(xiàng)新的制度能否順利推行，并達(dá)到理想的改革目標(biāo)，與行動(dòng)者的實(shí)踐也有著必然的關(guān)聯(lián)。由于路徑依賴，人們對(duì)戶籍的認(rèn)知已經(jīng)形成了一種慣性思維模式。尤其是新生代農(nóng)民工作為戶籍制度改革中重要的行動(dòng)者，難以從戶籍改革中獲得新的預(yù)期。新生代農(nóng)民工選擇落戶中小城市，不能給他們的就業(yè)或生活帶來明顯改變。

行動(dòng)者是造成路徑依賴的重要因素之一。行動(dòng)者是理性的，他們?cè)诿媾R制度規(guī)制時(shí)會(huì)考慮成本與收益。受制度結(jié)構(gòu)的影響，行動(dòng)者在選擇行動(dòng)方案時(shí)，過去的經(jīng)驗(yàn)起著重要的作用，他們也形成了一種行動(dòng)慣性。為了避免選擇的風(fēng)險(xiǎn)，行動(dòng)者一般會(huì)選擇傳統(tǒng)的策略以降低風(fēng)險(xiǎn)，便形成了“適應(yīng)性預(yù)期”。行動(dòng)者有一種選擇的慣性，既是一種惰性，也是一種規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方式。

新生代農(nóng)民工作為行動(dòng)者，在多年的制度場(chǎng)域中已經(jīng)適應(yīng)了戶籍在農(nóng)村、打工在城市的生活，雖然他們明確感知到人戶分離給務(wù)工生活帶來的障礙，但是一旦選擇將戶籍轉(zhuǎn)到中小城市，將面臨前所未有的風(fēng)險(xiǎn)。并且，在現(xiàn)有的戶籍政策下，農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍、城市戶籍轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍并不是雙向自由的。在這種不可逆的戶籍遷移政策下，一旦把戶籍遷移到城市，就很難再把戶籍遷回農(nóng)村。在新生代農(nóng)民工的外出務(wù)工實(shí)踐中，這種流動(dòng)性生活并沒有脫離他們對(duì)生活與工作的認(rèn)知。相反，他們對(duì)于將戶籍遷移到中小城市卻有著諸多的不明確認(rèn)知，他們不知道將來會(huì)怎樣，是否會(huì)獲得更大的受益。因此，新生代農(nóng)民工形成了目前戶籍制度的“適應(yīng)性預(yù)期”，他們并沒有選擇轉(zhuǎn)換為城市戶籍。

（三）戶籍制度改革難以改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的嵌入慣性

2014年以來的新一輪戶籍制度改革，從根本上來說，戶籍對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的強(qiáng)嵌入性并沒有改變。多年以來的戶籍制度改革都是漸進(jìn)性變革，城鄉(xiāng)二元、農(nóng)村和城市的地域分割屬性并沒有發(fā)生根本性改變。戶籍制度已經(jīng)深深嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)中，形成了特有的戶籍制度結(jié)構(gòu)，與變遷著的城鄉(xiāng)社會(huì)已經(jīng)渾然一體，既不能脫離現(xiàn)有的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)也不能改變現(xiàn)有的社會(huì)結(jié)構(gòu)。在多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，戶籍制度一直是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、秩序維持的重要基礎(chǔ)性工具，成為城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，并強(qiáng)化了地域資源差別。戶籍制度的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能在過去幾十年的發(fā)展過程中不斷擴(kuò)大。在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，就業(yè)、教育、社會(huì)保障等社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的主體是以城鄉(xiāng)分割、行政分割為特征的，戶籍制度改革之所以不能徹底推進(jìn)，是因?yàn)榕c戶籍制度相配套的就業(yè)、社會(huì)保障、教育等難以徹底改革[15](p1-3)，與之相連的城鄉(xiāng)發(fā)展格局、城市發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀難以改變。戶籍制度不僅是居住地登記制度，而且嵌套了各種社會(huì)福利、公共供給和其他屬性[3](p63-69)。

以戶籍制度為引領(lǐng)，地域分割、城鄉(xiāng)分割的教育制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度、社會(huì)保障制度、土地制度等之間相互纏繞、相互作用，共同固化了現(xiàn)有的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)?；诙嗄甑膶?shí)踐，戶籍制度深陷城鄉(xiāng)二元制度場(chǎng)域，難以擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度框架和地域差異的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系。由于多年發(fā)展的累加效應(yīng)，每個(gè)地域的現(xiàn)代化程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、社會(huì)福利水平、政府財(cái)政收入都有差異，在目前的管理模式下，地方政府將受惠人群更多限定于戶籍人口。這進(jìn)一步加固了戶籍與教育、社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)結(jié)構(gòu)性綁定。地方政府更是把戶籍改革當(dāng)成優(yōu)化本地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的工具。

戶籍性質(zhì)并沒有完全改變，戶籍制度仍與基礎(chǔ)教育設(shè)置、社會(huì)保障制度、醫(yī)療等緊密黏合在一起。雖然伴隨著現(xiàn)代化與市場(chǎng)化的發(fā)展，社會(huì)成員的流動(dòng)性越來越強(qiáng)，但是基于戶籍的人口屬地化管理性質(zhì)依然沒有改變，我國(guó)城鄉(xiāng)戶籍的分割性并未發(fā)生改變，戶籍遷移仍然需要限制性條件，遷移到大城市、特大城市更需要嚴(yán)格的條件和限制。

（四）大城市居民身份、資源、福利區(qū)隔再生產(chǎn)造成的體制鎖定

多年以來，我國(guó)戶籍改革形成了大城市居民身份、資源、福利再生產(chǎn)的體制鎖定。改革開放后，雖然戶籍制度進(jìn)行了多次改革，但是難以改變“嚴(yán)控大城市規(guī)模”的戶籍模式。雖然新一輪戶籍制度改革中一些戶籍福利得以剝除，但是由于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面大城市遙遙領(lǐng)先于其他城市，造成戶籍在界定大城市成員身份與給予大城市居民服務(wù)與隱性福利方面的功能依然突出。戶籍作為地方政府為轄區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行權(quán)益配置的依據(jù)，形成了大城市社會(huì)成員在資源、福利方面的體制鎖定。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思認(rèn)為，路徑依賴與物理學(xué)中的慣性類似，一旦進(jìn)入某種路徑就會(huì)對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。正因如此，由于社會(huì)運(yùn)行的慣性，一旦在社會(huì)某一領(lǐng)域選擇了某種制度，都難以在短期內(nèi)從這種制度中擺脫出來[16](p169-170)。路徑依賴形成的深層次原因是利益原因，某項(xiàng)制度一旦形成，就會(huì)形成依托于該制度的利益集團(tuán)，既得利益集團(tuán)是該項(xiàng)制度的擁護(hù)者，所以不斷地會(huì)強(qiáng)化這種制度安排，從而使得原有制度中的某些因素處于“鎖定狀態(tài)”[17](p60)。大城市的戶籍綁定了較多的福利資源，同時(shí)大城市的居民身份也有別于中小城市的市民身份。這種城鄉(xiāng)戶籍分割、城城戶籍差異造成了大城市的利益優(yōu)先性與福利領(lǐng)先性。新一輪戶籍制度改革雖然放開放寬了落戶限制，但是依然嚴(yán)格限制在大城市的落戶條件。這種差別性落戶政策實(shí)際上也是一種原有戶籍利益的制度鎖定，沒有動(dòng)搖原有大城市居民的戶籍利益。并且新一輪戶籍制度改革中也絲毫未放寬大城市的落戶條件，這種福利區(qū)隔與再生產(chǎn)進(jìn)一步強(qiáng)化了大城市與中小城市的戶籍分割。

現(xiàn)有的戶籍制度改革無法破除多年城鎮(zhèn)化進(jìn)程形成的城市間發(fā)展不均衡的狀況。大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，資源集中，形成了大城市特有的戶籍利益。在新一輪戶籍制度改革中，大城市的戶籍不但沒有放開，而且愈發(fā)嚴(yán)格。通過條件篩選，積分落戶制度基本上可以把新生代農(nóng)民工排除在外。戶籍的地域空間綁定性使得大城市戶籍有著一種福利與公共服務(wù)資源優(yōu)越性。在戶籍制度改革中，依然進(jìn)一步強(qiáng)化著大城市居民身份與福利的再生產(chǎn)。戶籍對(duì)應(yīng)的是不同的地域空間，而我國(guó)城鄉(xiāng)空間不平等，城城空間資源差異大，空間資源不平等。戶籍制度改革無法破除城鄉(xiāng)空間資源差異，也就無法改變基于不同地域發(fā)展不均衡造成的體制鎖定。由于戶籍利益在不同城市之間的差異性，居住證制度實(shí)行后，城市外來人口可以通過居住證獲得大城市的部分戶籍福利，導(dǎo)致很多新生代農(nóng)民工寧可做大城市的非戶籍人口也不做小城市的戶籍人口。

四、促進(jìn)新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化路徑的再思考

新一輪戶籍制度改革效果與設(shè)計(jì)目標(biāo)有一定的偏差，呈現(xiàn)出制度與實(shí)踐錯(cuò)位的現(xiàn)實(shí)表征。由于路徑依賴，在制度變革與延續(xù)的復(fù)雜博弈中，戶籍制度改革的效果內(nèi)卷化，難以真實(shí)促進(jìn)新生代農(nóng)民工的戶籍轉(zhuǎn)換。為了更好地達(dá)成制度改革的目標(biāo)，減少路徑依賴的影響，在未來的戶籍制度改革中，需要放寬改革路徑、重塑發(fā)展思路，既要在制度方面進(jìn)行綜合配套改革又要激發(fā)地方政府的政策執(zhí)行，更要對(duì)行動(dòng)者的選擇進(jìn)行引導(dǎo)。具體而言：

第一，制度層面。應(yīng)進(jìn)行配套的綜合改革，進(jìn)一步完善農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的制度環(huán)境。若要真正發(fā)揮戶籍制度改革的效果，必須同步推進(jìn)戶籍制度與其他關(guān)聯(lián)制度的改革，尤其要進(jìn)行配套的教育、社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療等的改革。減少這些制度基于戶籍的地域綁定性，將這些資源與福利轉(zhuǎn)化為無地域差別的公民權(quán)利。同時(shí)以城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、不同城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，削減不同地域空間的戶籍福利差別，形成不同地域戶籍利益的均等化。

同時(shí)，應(yīng)制定吸引新生代農(nóng)民工在中小城市落戶的扶持與激勵(lì)政策，針對(duì)新落戶城市的新生代農(nóng)民工，在就業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)保障扶持、子女入學(xué)支持、住房等方面給予政策激勵(lì)與保障，增加新生代農(nóng)民工落戶城市的積極性。尤其對(duì)在城市穩(wěn)定就業(yè)的新生代農(nóng)民工，要在激勵(lì)措施上促進(jìn)他們落戶城市。在政策上要?jiǎng)?chuàng)造便利條件與動(dòng)力，使得有條件、有意愿落戶城市的新生代農(nóng)民工順利落戶。2022年國(guó)家頒布的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，在實(shí)踐中，應(yīng)在一些典型城市進(jìn)行試點(diǎn)和探索。

第二，政策執(zhí)行層面。應(yīng)激發(fā)地方政府吸引新生代農(nóng)民工落戶城市的動(dòng)力。地方政府是戶籍制度改革的重要利益主體，在當(dāng)前的財(cái)稅體制下，地方政府將農(nóng)民工落戶視為城市公共服務(wù)和福利保障財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，對(duì)戶籍制度改革缺乏執(zhí)行動(dòng)力。要對(duì)新生代農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化的成本分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行改革，加大中央財(cái)政的直接支付，并實(shí)行針對(duì)地方政府落實(shí)吸引農(nóng)民工落戶政策的激勵(lì)措施。如對(duì)吸納新生代農(nóng)民工落戶數(shù)量多的地方政府，給予城市規(guī)劃的空間支持，在新增建設(shè)用地指標(biāo)配給方面增加支持力度。推動(dòng)中央預(yù)算內(nèi)投資安排向吸納農(nóng)民工落戶多的城市傾斜，中央財(cái)政在安排城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房等資金時(shí)，對(duì)吸納農(nóng)民工多的地區(qū)給予適當(dāng)支持，省級(jí)政府制定實(shí)施相應(yīng)配套政策[18]。調(diào)整城市的積分落戶政策，遏制通過學(xué)歷等積分項(xiàng)目對(duì)新生代農(nóng)民工的歧視。引導(dǎo)地方政府將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與吸引新生代農(nóng)民工落戶進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。對(duì)于城市發(fā)展而言，技能型的新生代農(nóng)民工群體是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。尤其是對(duì)于一些發(fā)展特色不突出的城市，要通過吸引勞動(dòng)力落戶，聚集人口能量與產(chǎn)業(yè)發(fā)展力量。引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思維，認(rèn)識(shí)到農(nóng)民工戶籍城鎮(zhèn)化對(duì)城市發(fā)展的重要作用，從政策上推動(dòng)新生代農(nóng)民工落戶城市。

第三，農(nóng)民工層面。應(yīng)對(duì)農(nóng)民工的戶籍選擇預(yù)期進(jìn)行引導(dǎo)，通過政策宣傳、典型示范等方式引導(dǎo)新生代農(nóng)民工關(guān)注落戶中小城市給生活帶來的便捷性。同時(shí)，國(guó)家的戶籍城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)在價(jià)值理性角度更多關(guān)注農(nóng)民工群體的訴求[19]（p142），暢通新生代農(nóng)民工落戶中小城市的選擇機(jī)制。在積極發(fā)展中小城市經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，完善中小城市特別是縣域城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，在配套措施的建設(shè)上，增加中小城市對(duì)人口的吸引力。國(guó)家要在頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步細(xì)化促進(jìn)中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，推動(dòng)中小城市根據(jù)區(qū)位特點(diǎn)、資源特征等發(fā)展適合本地區(qū)實(shí)際的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，為新生代農(nóng)民工在中小城市就業(yè)創(chuàng)造條件，增加經(jīng)濟(jì)拉力。提升中小城市的綜合發(fā)展水平，使得新生代農(nóng)民工既能在中小城市就業(yè)，也能在中小城市生活，幫助新生代農(nóng)工在中小城市安居樂業(yè)，最終落戶中小城市。近年來省內(nèi)務(wù)工成為人口流動(dòng)的趨勢(shì)之一，要發(fā)揮縣域城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢(shì)，提升縣城的人口聚集能力。大力吸引新生代農(nóng)民工在本地就業(yè)，完善縣城的社會(huì)保障體系，增進(jìn)縣城民生福祉[20]。圍繞縣域產(chǎn)業(yè)需求與人口發(fā)展特點(diǎn)，制定更加優(yōu)惠的政策吸引新生代農(nóng)民工在以縣城為載體的中小城市落戶。

五、結(jié)語

戶籍制度改革是伴隨城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變遷性命題，現(xiàn)有城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與戶籍制度場(chǎng)域構(gòu)成了戶籍制度變遷的結(jié)構(gòu)性阻礙。新一輪戶籍制度改革的制度建構(gòu)與實(shí)踐之間存在偏差與錯(cuò)位。這不僅體現(xiàn)在落戶政策引導(dǎo)與新生代農(nóng)民工落戶意愿的錯(cuò)位、戶籍制度的福利剝除與新生代農(nóng)民工落戶關(guān)注點(diǎn)不一致上，而且體現(xiàn)在人戶分離現(xiàn)象背離戶籍的人口管理功能、落戶障礙隱形壁壘大量存在等方面。以往的研究與實(shí)踐都忽視了制度變遷的內(nèi)生邏輯?？此仆昝赖膽艏贫雀母镫y以消除以往的制度慣性與戶籍場(chǎng)域的強(qiáng)大影響。受制于制度場(chǎng)域的體制黏性，單一的戶籍制度改革起的作用非常有限。實(shí)踐中，戶籍制度改革難以改變“嚴(yán)控大城市規(guī)模”的模式，形成了大城市居民身份、資源、福利再生產(chǎn)的體制鎖定。戶籍制度改革仍然任重而道遠(yuǎn)，需要深入思考未來路徑。為減少路徑依賴對(duì)政策實(shí)踐的延展性影響，需要把制度場(chǎng)域納入改革視野，綜合考量、同步推進(jìn)戶籍制度與其他關(guān)聯(lián)制度的改革。要激發(fā)利益相關(guān)主體的積極作用，消除制度變遷中行動(dòng)者的惰性。不僅要激發(fā)地方政府的動(dòng)力，而且要對(duì)新生代農(nóng)民工的選擇預(yù)期進(jìn)行引導(dǎo)，更要發(fā)展中小城市的經(jīng)濟(jì)，提高中小城市的人口聚集能力。