不報、謊報安全事故罪與濫用職權(quán)罪的關(guān)系分析

● 趙平原 王昕宇 呂黛婷/文

一、基本案情

2021年某月某日13時13分許，位于Q市的某金礦回風(fēng)井發(fā)生爆炸事故，22名工人被困井下。時任Q市市委書記姚某、市長朱某和應(yīng)急管理局局長孫某于當(dāng)日19時58分得知事故發(fā)生，相繼到達事故現(xiàn)場組織救援工作。當(dāng)晚，孫某、朱某曾多次提出應(yīng)依法上報事故情況，但姚某認(rèn)為被困人員獲救可能性較大，決定暫不上報，自行組織救援。次日10時許救援遇到瓶頸，姚某仍決定不上報事故，孫某、朱某亦未作堅持。后上級應(yīng)急管理局通過其他渠道獲知事故發(fā)生，要求Q市相關(guān)單位迅速落實情況并上報，此時姚某方?jīng)Q定上報事故，并安排孫某偽造延后接報時間。事故上報后，省委、省政府成立救援指揮部調(diào)集省內(nèi)外救援隊伍、裝備進行全力救援。事故最終造成11人死亡，直接經(jīng)濟損失6847.33萬元，社會影響惡劣。

二、分歧意見

本案是涉及重大安全生產(chǎn)事故的刑事案件，對于發(fā)生安全生產(chǎn)事故、遲延事故搶救的危害結(jié)果，存在多方責(zé)任主體。在不上報、遲延上報安全事故情況的行為部分，發(fā)揮主導(dǎo)、指揮、支配作用的Q市黨委領(lǐng)導(dǎo)姚某的刑事責(zé)任如何評價，在案件處理過程中形成了兩種分歧意見。

第一種意見認(rèn)為姚某行為應(yīng)構(gòu)成刑法第139條之一不報、謊報安全事故罪。姚某在得知礦山爆炸事故發(fā)生后，應(yīng)依法如實上報事故情況，在上級部門支持下調(diào)配救援人員、物資，采取相應(yīng)的救援措施，但因擔(dān)心事故追責(zé)，加之低估事故救援難度，姚某決定并要求下級人員不得上報事故，自行組織救援，致使后續(xù)救援工作難以及時有效開展。其行為符合刑法第139條之一不報、謊報安全事故的犯罪構(gòu)成，應(yīng)以該罪名論處。

第二種意見認(rèn)為姚某行為應(yīng)屬瀆職，構(gòu)成濫用職權(quán)罪。第139條之一有特殊的主體要件要求，根據(jù)“兩高”《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《生產(chǎn)安全解釋》），“負(fù)有報告職責(zé)的人員”主要指負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)的各類人員。由于《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》僅規(guī)定“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的行政部門”應(yīng)按照相關(guān)國家規(guī)定，在接到事故報告后立即向上報告事故情況，并未直接對黨委領(lǐng)導(dǎo)干部的上報職責(zé)作明確的法律要求，故Q市市委書記姚某不具有法定的報告職責(zé)，不是本罪的適格主體。同時，按照“兩高”《關(guān)于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（已失效，以下簡稱《礦山解釋》）第9條的精神，在礦山生產(chǎn)作業(yè)活動中若發(fā)生安全事故，負(fù)有報告職責(zé)的國家機關(guān)工作人員瀆職，不報抑或謊報事故情況，耽誤事故救援，給公共財產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失的，依照刑法第397條定罪處罰，故本案應(yīng)以瀆職罪罪名，濫用職權(quán)罪追究姚某的刑事責(zé)任。

三、評析意見

本案的定罪分歧首先產(chǎn)生于第139條之一的適格主體認(rèn)定問題，進而還需考慮不報、謊報安全事故罪與瀆職犯罪的競合關(guān)系，方能準(zhǔn)確定性。筆者贊同前述第一種定性結(jié)論，理由如下：

（一）不報、謊報安全事故罪的責(zé)任主體

不報、謊報安全事故罪的主體特殊，要求“負(fù)有報告職責(zé)”，通常是指生產(chǎn)經(jīng)營單位中的主要責(zé)任人，對生產(chǎn)安全負(fù)組織、監(jiān)管職責(zé)的部門的監(jiān)督檢查人員，負(fù)有生產(chǎn)安全監(jiān)管職責(zé)的地方政府部門中負(fù)有直接責(zé)任的主管人員以及對安全事故的發(fā)生負(fù)有直接責(zé)任的人員。［1］參見黃太云：《〈刑法修正案（六）〉的理解與適用（上）》，《人民檢察》2006年第14期。既包括生產(chǎn)經(jīng)營單位的責(zé)任人員，也包括地方人民政府的監(jiān)管者?！兜V山解釋》則側(cè)重于強調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營單位一方的報告職責(zé)，但隨后，該司法解釋被2015年發(fā)布的《生產(chǎn)安全解釋》取代，從新司法解釋的規(guī)定來看，最高司法機關(guān)認(rèn)為“負(fù)有報告職責(zé)的人員”的認(rèn)定，更應(yīng)關(guān)注其是否具備實質(zhì)的組織、指揮或者管理職責(zé)，同時不再提及《礦山解釋》中關(guān)于國家機關(guān)工作人員瀆職，危害礦山生產(chǎn)安全，可依照刑法第397條論處的規(guī)定，以“負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)”作為認(rèn)定主體適格的重點，不再片面強調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營單位一方的責(zé)任。應(yīng)該說這一修改是合適的，合乎法理，也合乎實際需要。

不報、謊報安全事故罪是純正的不作為犯罪，客觀方面表現(xiàn)為以掩飾、隱瞞、虛構(gòu)等方式不履行報告職責(zé)。不報、謊報即不報告、不完全報告、不及時報告或者不如實報告事故情況。不作為犯成立的核心問題在于行為人有特定的積極作為義務(wù)，在不報、謊報安全事故罪中具體表現(xiàn)為負(fù)有報告事故情況的義務(wù)。一般認(rèn)為，不作為犯的義務(wù)來源包括以下四種：法律法規(guī)的規(guī)定、職務(wù)或業(yè)務(wù)的要求、先在的法律行為和部分先行行為。［2］參見高銘暄：《刑法學(xué)》（第九版），北京大學(xué)出版社2019年版，第63-65頁。從理論上關(guān)于作為義務(wù)的一般根據(jù)來理解不報、謊報安全事故罪的主體要件，“負(fù)有報告職責(zé)”不僅限于狹義的法律規(guī)定的報告義務(wù)，而且包括行政法規(guī)、規(guī)章、條例等其他規(guī)范性文件要求的報告職責(zé)，基于行為主體承擔(dān)的職務(wù)或者從事的業(yè)務(wù)而產(chǎn)生的報告職責(zé)，甚至包括特定情形下，由法律行為或者先行行為產(chǎn)生的報告義務(wù)。

2018年中辦、國辦印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，要求實行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制，以“第一責(zé)任人”嚴(yán)格要求各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)起所在地區(qū)安全生產(chǎn)的重要職責(zé)。其中第18條明確規(guī)定，對遲、漏、謊、瞞報生產(chǎn)安全事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該按照有關(guān)規(guī)定進行問責(zé)。因此，監(jiān)管安全生產(chǎn)的政府部門主管、負(fù)有安全生產(chǎn)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也基于職務(wù)要求“負(fù)有報告職責(zé)”。

事前明晰權(quán)責(zé)，事后依法追責(zé)。明晰各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在安全生產(chǎn)活動中的報告義務(wù)，落實不履行職責(zé)的事后責(zé)任追究，對預(yù)防安全生產(chǎn)事故，及至事故發(fā)生后有效地組織救援都具有重要且不可替代的意義。從不作為犯的基本理論和充分發(fā)揮規(guī)范價值兩個層面考慮，都不應(yīng)該將黨政機關(guān)國家工作人員排除在本罪的主體范圍之外。故本案姚某具備不報、謊報安全事故罪的主體身份，行為符合第139條之一的客觀要件，成立本罪。

（二）不報、謊報安全事故罪與職務(wù)犯罪存在競合關(guān)系

有觀點認(rèn)為，第139條之一不報、謊報安全事故罪與第397條濫用職權(quán)、玩忽職守罪之間存在法條競合關(guān)系，即便理論上不能排除地方政府中負(fù)有監(jiān)督、管理職責(zé)的人員成立不報、謊報安全事故罪的可能，但是實際上兩者發(fā)生競合時應(yīng)當(dāng)按照特殊法即濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪處理。［3］參見劉志偉、侯慶奇：《不報、謊報安全事故罪立法的研析》，《中國刑事法雜志》2007年第6期。筆者贊同兩罪名之間屬法條競合關(guān)系的觀點，但是何者為一般法條，何者為特殊法條，值得商榷。

1.不報、謊報安全事故罪與濫用職權(quán)罪為法條競合關(guān)系。法條競合是指規(guī)定不同罪名的若干法條，因為其構(gòu)成要件內(nèi)容存在交叉或者包含關(guān)系而產(chǎn)生的競合，當(dāng)評價某一行為時，只能適用其中一個而排斥其他法條適用的情形。［4］參見陳興良：《刑法總論精釋（下）》（第三版），人民法院出版社2016年版，第614頁。與之類似，想象競合也是一行為同時符合數(shù)個罪名條款規(guī)定的情形，區(qū)別在于前者是立法規(guī)范的特殊性導(dǎo)致的法律適用沖突，最終適用的法條能夠完整概括行為的不法和行為人的罪責(zé)，只需要宣告一罪。而后者是行為樣態(tài)的特殊性導(dǎo)致的處罰沖突，任何一個罪名都不能完整評價不法與罪責(zé)，需要在判決中宣告數(shù)罪，但為了避免刑罰過重而僅以重罪的刑罰處罰。所以兩罪構(gòu)成要件是否有交疊關(guān)系是判斷想象競合與法條競合的關(guān)鍵。

首先，兩罪的主體要件存在交叉，不報、謊報安全事故罪的主體是“負(fù)有報告職責(zé)的人員”，濫用職權(quán)罪的主體是國家機關(guān)工作人員，部分負(fù)有報告職責(zé)的國家機關(guān)工作人員也屬于“負(fù)有報告職責(zé)的人員”。其次，兩罪行為要素存在從屬關(guān)系，不報、謊報安全事故罪的客觀行為是負(fù)有報告職責(zé)而不履行或者不正確履行，濫用職權(quán)罪的客觀行為包括違反規(guī)定處理公務(wù)，負(fù)有報告職責(zé)的國家機關(guān)工作人員不依法依規(guī)履行上報職責(zé)也是一種違反規(guī)定處理公務(wù)的行為表現(xiàn)之一。再次，兩罪結(jié)果要素存在包容從屬關(guān)系，濫用職權(quán)罪的結(jié)果是致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失，不報、謊報安全事故罪的結(jié)果是遲延事故搶救，即擴大人員傷亡、財產(chǎn)損失的事故結(jié)果或者危險，是“公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”在安全生產(chǎn)事故中的具體表現(xiàn)。在主觀要件上，兩罪都是故意犯罪。綜上，不報、謊報安全事故罪與濫用職權(quán)罪各構(gòu)成要件之間都存在平行的交叉或者重疊，罪名適用上的沖突與具體行為樣態(tài)無關(guān)，是規(guī)范本身導(dǎo)致的，因此屬于法條競合而非想象競合。

2.濫用職權(quán)罪是補充適用的一般性罪名。進一步判斷不報、謊報安全事故罪與濫用職權(quán)罪法條競合的類別，從兩罪構(gòu)成要件的關(guān)系形態(tài)來看，屬于交叉競合的情形。同時還應(yīng)當(dāng)強調(diào)濫用職權(quán)罪作為一般罪名所具有的補充性和輔助性的特點。除具備徇私舞弊情節(jié)升格法定刑的情形外，濫用職權(quán)罪與不報、謊報安全事故罪的兩檔法定刑幅度相同，在刑罰設(shè)置上難分輕重。但是第397條第1款和第2款都明確“本法另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，是競合時的法定處理原則，表明第397條具有最后適用的兜底、補充性質(zhì)，一旦出現(xiàn)其他可以適用的特殊罪名，就不再以第397條瀆職犯罪的一般罪名評價。理論上將法條之間的補充關(guān)系區(qū)分為明示的補充關(guān)系與默示的補充關(guān)系，前者是由刑法條文明確規(guī)定的補充關(guān)系，如依據(jù)第397條規(guī)定，該條只有在其他法條不能適用時，才有適用的空間。具體又可以分為絕對的補充關(guān)系和相對的補充關(guān)系，法條明確表示補充規(guī)定應(yīng)當(dāng)退到其他任何刑法規(guī)定后面的，是絕對的補充。法條只是規(guī)定處罰最重的罪名優(yōu)先適用的，是相對的補充。而實質(zhì)的補充關(guān)系，則需要通過構(gòu)成要件解釋，從其意義相互關(guān)聯(lián)的角度得出補充關(guān)系。［5］參見馬克昌、盧建平：《外國刑法學(xué)總論（大陸法系）》，中國人民大學(xué)出版社2021年版，第299-302頁。因此，不報、謊報安全事故罪與濫用職權(quán)罪之間是存在補充關(guān)系的交叉競合，而且是實質(zhì)的、絕對的補充關(guān)系。

在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，不報、謊報安全事故罪具有明顯的特殊性，是濫用職權(quán)罪的特殊條款。主體方面，在符合國家機關(guān)工作人員主體身份的前提下，還要求其負(fù)有特殊的安全事故報告職責(zé)；客觀方面，要求行為人故意不履行報告安全事故情況的具體作為義務(wù)，而非一般意義上不履行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。以不報、謊報安全事故罪論處，也有利于強化對安全事故負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)的國家機關(guān)工作人員的安全生產(chǎn)意識，落實其安全生產(chǎn)責(zé)任。

綜上，本案中姚某行為同時成立不報、謊報安全事故與濫用職權(quán)兩罪，但根據(jù)法條競合特殊法優(yōu)于一般法的原則，應(yīng)以前者定性追究刑責(zé)。