辦理保護(hù)散葬烈士紀(jì)念設(shè)施行政公益訴訟案的思考

● 孫 平/文

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“紅色資源是我們黨艱辛而輝煌奮斗歷程的見證，是最寶貴的精神財富，一定要用心用情用力保護(hù)好、管理好、運(yùn)用好”［1］習(xí)近平：《用好紅色資源 賡續(xù)紅色血脈 努力創(chuàng)造無愧于歷史和人民的新業(yè)績》，《求是》2021年第19期。。為加強(qiáng)烈士紀(jì)念設(shè)施等紅色資源保護(hù)，退役軍人事務(wù)部、最高檢聯(lián)合部署開展全國縣級及以下烈士紀(jì)念設(shè)施管理保護(hù)專項(xiàng)行動，要求發(fā)揮檢察監(jiān)督和公益訴訟的作用，推動解決烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理中存在的問題，促進(jìn)全社會形成自覺保護(hù)烈士紀(jì)念設(shè)施，捍衛(wèi)尊崇英烈的社會氛圍。

一、基本案情及辦案過程

山東省煙臺市牟平區(qū)是著名的革命老區(qū)，抗日戰(zhàn)爭以來，勤勞勇敢的牟平人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)貞不屈，奮勇抗?fàn)?，先后組織發(fā)動了雷神廟戰(zhàn)斗、辛安山戰(zhàn)斗、二桂山戰(zhàn)斗和崮山巷戰(zhàn)斗等抗日戰(zhàn)斗。其中雷神廟戰(zhàn)斗打響了膠東抗日的第一槍。在長期的革命斗爭中，涌現(xiàn)了以楊子榮為代表的大批革命先烈，修建有楊子榮革命紀(jì)念館和端午山革命烈士陵園，但由于歷史原因仍有部分無名烈士散葬在牟平各地，茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓和埠西頭無名烈士墓是其中規(guī)模最大的兩處，因位置偏僻，保護(hù)管理不善，烈士紀(jì)念設(shè)施面臨自然損壞和人為破壞的風(fēng)險。

按照退役軍人事務(wù)部聯(lián)合最高檢印發(fā)的《關(guān)于開展全國縣級及以下列士紀(jì)念設(shè)施管理保護(hù)專項(xiàng)行動的通知》及山東省退役軍人事務(wù)廳聯(lián)合山東省人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于開展全省縣級及以下烈士紀(jì)念設(shè)施管理保護(hù)專項(xiàng)行動實(shí)施方案》的要求，2021年7月，山東省煙臺市牟平區(qū)人民檢察院（以下簡稱“牟平區(qū)檢察院”）成立了由員額檢察官和專業(yè)技術(shù)人員組成的專門辦案組，對轄區(qū)烈士紀(jì)念設(shè)施開展專項(xiàng)監(jiān)督。為有效推進(jìn)專項(xiàng)行動，牟平區(qū)檢察院與牟平區(qū)退役軍人事務(wù)局建立聯(lián)席會議機(jī)制，調(diào)取了烈士紀(jì)念設(shè)施相關(guān)資料，安排專人實(shí)地查看烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)情況。經(jīng)調(diào)閱資料、現(xiàn)場實(shí)地勘察，查明兩處烈士紀(jì)念設(shè)施均存在管理不善的問題：一處埠西頭無名烈士墓（位于山東省煙臺市牟平區(qū)觀水鎮(zhèn)埠西頭村東南300米山坡上，面積5328平方米），共安葬抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭無名烈士111名，一直由當(dāng)?shù)卮迕褡园l(fā)管理，周邊環(huán)境雜亂無章；一處茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓（位于山東省煙臺市牟平區(qū)莒格莊鎮(zhèn)桲欏村東北1000米，墓區(qū)保護(hù)范圍約10500平方米），是2009年第三次全國文物普查時發(fā)現(xiàn)的文物點(diǎn)，2012年申報為市級文物保護(hù)單位，2015年申報公布為抗戰(zhàn)設(shè)施類省級文物保護(hù)單位，該烈士墓保護(hù)范圍內(nèi)有無名烈士墓冢199座，設(shè)有茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士碑，紀(jì)念碑載有烈士名錄46名，但部分已模糊，周邊環(huán)境保護(hù)管理不善。

鑒于烈士紀(jì)念設(shè)施同時也具有文物保護(hù)的特殊性，辦案人員又到牟平區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會對相關(guān)職能部門進(jìn)行界定，從而確定牟平區(qū)退役軍人事務(wù)局、牟平區(qū)文化和旅游局對埠西頭無名烈士墓、茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓都具有行政監(jiān)管職責(zé)。最終經(jīng)過調(diào)查核實(shí)，牟平區(qū)檢察院認(rèn)為散葬烈士墓保護(hù)管理不善，有損英烈尊嚴(yán)與榮光，應(yīng)充分發(fā)揮公益訴訟訴前程序功能，及時督促相關(guān)行政部門履行保護(hù)職責(zé)。

為及時保護(hù)烈士紀(jì)念設(shè)施，牟平區(qū)檢察院適時啟動了公益訴訟磋商程序，通過意見交換，與牟平區(qū)退役軍人事務(wù)局就爭議事項(xiàng)達(dá)成共識。2021年8月6日，牟平區(qū)退役軍人事務(wù)局組織30余名黨員干部，本著讓英烈安息、親屬滿意的原則，歷經(jīng)近16小時的挖掘、啟墓，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)質(zhì)量地將埠西頭無名烈士墓內(nèi)111名烈士遺骸遷移至楊子榮革命紀(jì)念館烈士墓區(qū)，并舉行散葬烈士墓遷移暨烈士英靈集中安置儀式。

因茶棚戰(zhàn)斗烈士墓地具有文物保護(hù)的特殊性，牟平區(qū)檢察院與牟平區(qū)文化和旅游局進(jìn)行磋商，牟平區(qū)文化和旅游局對職責(zé)問題持有不同意見。后經(jīng)開展公開聽證達(dá)成文物保護(hù)共識，牟平區(qū)檢察院于2021年10月11日向牟平區(qū)文化和旅游局發(fā)出訴前檢察建議，建議對茶棚戰(zhàn)斗殉難墓中保護(hù)范圍內(nèi)的茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士碑、散葬墓等烈士紀(jì)念設(shè)施進(jìn)行保護(hù)。牟平區(qū)文化和旅游局收到檢察建議后高度重視，采取與屬地政府簽訂保護(hù)協(xié)議、聯(lián)合開展宣傳教育等方式，切實(shí)加強(qiáng)文物保護(hù)工作。

二、案件辦理中的困難和解決措施

（一）散葬烈士設(shè)施情況調(diào)查難

1991年4月，山東省煙臺市牟平縣烈士陵園管理處成立，1995年1月改稱山東省煙臺市牟平區(qū)烈士陵園管理處，隸屬于山東省煙臺市牟平區(qū)民政局，負(fù)責(zé)烈士事跡的搜集整理，褒揚(yáng)烈士、教育群眾等職責(zé)。2019年3月30日，依據(jù)《煙臺市牟平區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案》和《中共煙臺市牟平區(qū)委煙臺市牟平區(qū)人民政府關(guān)于煙臺市牟平區(qū)區(qū)級機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見》，牟平區(qū)退役軍人事務(wù)局負(fù)責(zé)烈士褒揚(yáng)、紀(jì)念設(shè)施管理，依法承擔(dān)英雄烈士保護(hù)等相關(guān)工作；牟平區(qū)文化和旅游局負(fù)責(zé)全區(qū)文物工作。之后當(dāng)?shù)夭块T職責(zé)也重新進(jìn)行了劃分，烈士設(shè)施保護(hù)的相關(guān)責(zé)任單位，已由民政部門劃轉(zhuǎn)至退役軍人事務(wù)局。辦案人員經(jīng)與當(dāng)?shù)赝艘圮娙耸聞?wù)局對接，根據(jù)先期的區(qū)直部門職責(zé)分工，烈士保護(hù)工作是由民政局負(fù)責(zé)保護(hù)，但當(dāng)時《烈士褒揚(yáng)條例》《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》尚未出臺，相關(guān)保護(hù)措施并不完善，烈士設(shè)施管理保護(hù)工作尚不規(guī)范，對于先期的烈士設(shè)施保護(hù)情況，尚沒有相關(guān)檔案材料。加之山東省煙臺市牟平區(qū)莒格莊鎮(zhèn)桲欏村烈士紀(jì)念設(shè)施系由他處遷移至該地，當(dāng)?shù)乩习傩諏ο嚓P(guān)情況并不了解，給檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作帶來頗大難度。

為了解決這一系列現(xiàn)實(shí)難題，更好調(diào)查散葬烈士紀(jì)念設(shè)施情況，牟平區(qū)檢察院與退役軍人事務(wù)局建立聯(lián)席會議機(jī)制，為解決英雄烈士保護(hù)工作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行聯(lián)合會商，研究部署英雄烈士保護(hù)工作事項(xiàng)，通過走訪、查閱牟平史志，咨詢黨史專家等完成了對縣級及以下烈士紀(jì)念設(shè)施，特別是對零散烈士墓管理保護(hù)情況的全面摸底排查，理清了埠西頭無名烈士墓和茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓等散葬烈士紀(jì)念設(shè)施的歷史背景、烈士安葬等情況。

（二）公益訴訟現(xiàn)場勘驗(yàn)取證能力不足

埠西頭無名烈士墓和茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓兩處紀(jì)念設(shè)施，現(xiàn)場面積大，且均處于山區(qū)，沿線地形復(fù)雜。對散葬墓及周邊環(huán)境等情況進(jìn)行固定證據(jù)，依靠辦案檢察官現(xiàn)場查看等常規(guī)手段對現(xiàn)場保護(hù)情況進(jìn)行標(biāo)識和測量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

為了解決上述問題，搜集固定相關(guān)證據(jù)，辦案人員向本院檢察技術(shù)部門尋求技術(shù)支持。公益訴訟辦案檢察官向技術(shù)人員介紹了相關(guān)案情，對該案存在的問題進(jìn)行了分析，并制定了調(diào)查方案。辦案人員與本院技術(shù)人員共同到現(xiàn)場進(jìn)行了查看，技術(shù)人員立足實(shí)際辦案需求，充分發(fā)揮科技輔助辦案的作用，將先進(jìn)、實(shí)用的科技融入辦案需要，探索采用無人機(jī)拍照、錄像、現(xiàn)場測量等空中、地面多技術(shù)融合，對墓地及周邊全景、墓地范圍圖等情況進(jìn)行勘驗(yàn)取證，形成電子數(shù)據(jù)及視頻資料，明確了兩處烈士紀(jì)念設(shè)施的保護(hù)范圍，固定了烈士紀(jì)念設(shè)施中烈士碑名錄部分模糊，烈士墓周邊環(huán)境雜草叢生，垃圾散落，散葬烈士紀(jì)念設(shè)施未得到有效保護(hù)和管理等證據(jù)情況。公益訴訟部門辦案人員向行政機(jī)關(guān)送達(dá)檢察建議過程中，經(jīng)展示電子數(shù)據(jù)及相關(guān)視頻資料，讓行政機(jī)關(guān)工作人員更充分、直觀、全面看到了該處散葬烈士設(shè)施的現(xiàn)狀，引發(fā)共鳴，使行政機(jī)關(guān)更易于接受檢察建議并進(jìn)行整改。

（三）多部門協(xié)調(diào)配合難度大

牟平區(qū)退役軍人事務(wù)局、牟平區(qū)文化和旅游局對茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓都具有行政監(jiān)管職責(zé)。本案中退役軍人事務(wù)局認(rèn)為該烈士紀(jì)念設(shè)施屬于文物，若對現(xiàn)場進(jìn)行修繕，應(yīng)由文化和旅游局履行文物保護(hù)系列職責(zé)，遂向文化和旅游局發(fā)函，請文化和旅游局對該處烈士紀(jì)念設(shè)施的保護(hù)予以幫助和支持，確保烈士紀(jì)念設(shè)施周邊環(huán)境干凈整潔，營造肅穆莊嚴(yán)的祭奠、瞻仰、學(xué)習(xí)環(huán)境。牟平區(qū)文化和旅游局認(rèn)為，烈士設(shè)施雖系文物，但該烈士紀(jì)念設(shè)施在鎮(zhèn)街管轄范圍，需要鎮(zhèn)街給予配合。

該案中烈士紀(jì)念設(shè)施同時也是文物，具有一定的特殊性，牟平區(qū)退役軍人事務(wù)局與牟平區(qū)文化和旅游局都具有相應(yīng)的職責(zé)，雙方都需要協(xié)調(diào)配合，另外，烈士零散紀(jì)念設(shè)施牽涉面廣，需要在屬地鎮(zhèn)街的協(xié)助下共同推進(jìn)。檢察機(jī)關(guān)為了破解監(jiān)督難題，主動邀請當(dāng)?shù)赝艘圮娙耸聞?wù)局、文化和旅游局、相關(guān)鎮(zhèn)街政府代表，以及人民監(jiān)督員、人大代表召開聽證會，通過辦案檢察官對案情的介紹，同相關(guān)行政部門代表深入交流，聽取人大代表、政協(xié)委員的意見，進(jìn)一步理順了相關(guān)行政部門的履職重點(diǎn)和方向，形成了強(qiáng)大的工作合力。牟平區(qū)文化和旅游局在收到檢察建議后，經(jīng)過調(diào)研論證，與屬地政府簽訂保護(hù)協(xié)議，聘請了專職文物保護(hù)員；與屬地政府聯(lián)合開展宣傳教育，引導(dǎo)當(dāng)?shù)卮迕癫浑S意丟棄垃圾雜物；在烈士墓所在村成立保護(hù)小組，確定了義務(wù)保護(hù)員；建立文物保護(hù)聯(lián)系群，每月定期上傳實(shí)時照片，確保文物保護(hù)的有效性。同時，針對該墓地地處荒山，水土流失嚴(yán)重的情況，牟平區(qū)文化和旅游局編制了《茶棚戰(zhàn)斗殉難烈士墓修繕保護(hù)工程計(jì)劃書》上報山東省文化和旅游廳，積極爭取上級支持，確保墓地干凈整潔、莊嚴(yán)肅穆，讓英雄烈士受人敬仰，讓紅色基因代代相傳。

三、辦案思考

（一）注重協(xié)作配合

散葬烈士紀(jì)念設(shè)施一般地處偏僻、疏于管理，不便懷念瞻仰。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分運(yùn)用訴前磋商與訴前檢察建議等程序優(yōu)勢，加強(qiáng)與行政執(zhí)法部門良性互動，與相關(guān)行政機(jī)關(guān)建立長效機(jī)制，推動問題有效解決。探索與退役軍人事務(wù)部門、屬地鎮(zhèn)街等部門建立英烈保護(hù)常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，定期召開聯(lián)席會議，研究英烈保護(hù)事項(xiàng)，及時對發(fā)現(xiàn)的縣級及以下英烈紀(jì)念設(shè)施保護(hù)問題進(jìn)行研判；與文化旅游部門建立文物保護(hù)公益訴訟協(xié)作機(jī)制，暢通辦案聯(lián)動、日常協(xié)作渠道。檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)各自發(fā)揮職能優(yōu)勢，協(xié)作配合，形成烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)管理的工作合力，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的雙贏、多贏和共贏，取得良好社會效果。

(二)注重科技輔助辦案

無人機(jī)等先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用于散葬烈士紀(jì)念設(shè)施勘察，破解了檢察官現(xiàn)場調(diào)查難、取證不直觀的難題。在公益訴訟案件辦理過程中，對現(xiàn)代科技運(yùn)用具有現(xiàn)實(shí)的需求，檢察技術(shù)手段能夠?yàn)楣嬖V訟插上智慧的翅膀。可以探索建立公益訴訟大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，將大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”“人工智能+”等新技術(shù)新思維與檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作深度融合，建立與行政執(zhí)法單位數(shù)據(jù)對接，能夠篩查出數(shù)據(jù)中可能存在損害公益的線索，辦案檢察官依據(jù)線索及時到現(xiàn)場使用無人機(jī)、快速檢驗(yàn)設(shè)備等技術(shù)進(jìn)行調(diào)查，有效提升辦案質(zhì)量和效率。

（三）注重公開聽證

公開聽證是檢察機(jī)關(guān)提升司法公信力，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作政治效果、社會效果、法律效果有機(jī)統(tǒng)一的有效途徑，通過推行公開聽證，有效提升檢察公信力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。散葬烈士紀(jì)念設(shè)施保護(hù)專業(yè)性強(qiáng)，相關(guān)部門職責(zé)交叉，通過公開聽證，能夠消除行政機(jī)關(guān)的疑慮，形成工作合力，助推社會公共利益有效保護(hù)。為更有效解決公益受損現(xiàn)狀，可以通過創(chuàng)新聽證模式、規(guī)范聽證程序，合理匹配聽證人員，優(yōu)化聽證效果，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的針對性和時效性，提高公益訴訟社會認(rèn)知度，形成公益保護(hù)的共識和合力。