沈陽市居家養(yǎng)老服務(wù)供給優(yōu)化對策研究

郭廣紅

(沈陽師范大學(xué)，沈陽 110034)

2021年5月，統(tǒng)計局公開的《第七次全國人口普查公報》數(shù)據(jù)顯示，2020年，沈陽市總?cè)丝跀?shù)902.8萬，其中60歲及以上人口已達209.8萬人，占全市總?cè)丝诘?3.24%，其中失能老人已超過28.1萬人，由此看出人口老齡化程度逐漸加深。受傳統(tǒng)觀念的影響，沈陽市老年人更愿意選擇家庭養(yǎng)老，但新時代老人群體養(yǎng)老需要與日俱增，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老已經(jīng)不能滿足，對家庭外部社會化照顧需求不斷增加。居家養(yǎng)老為沈陽市老年人主要養(yǎng)老方式。“十三五”規(guī)劃綱要中指出：要建立以“以家為本、以社區(qū)為依托、以機構(gòu)為輔”的養(yǎng)老服務(wù)體系。近年來，沈陽市發(fā)布了一系列相關(guān)文件，支持開展針對居家老年人的上門服務(wù)。老年人口數(shù)量及養(yǎng)老需求的改變對目前的居家照護服務(wù)供給提出了更高的要求。人口老齡化現(xiàn)狀和養(yǎng)老照護服務(wù)供給的準確把握是實現(xiàn)整合居家養(yǎng)老照護服務(wù)資源配置的癥結(jié)。對沈陽市居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀進行解析，并就其存在的問題進行分析，從而為沈陽市居家養(yǎng)老照護服務(wù)的進一步整合與推廣提供政策建議。

1 居家養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 供應(yīng)主體多樣化

居家養(yǎng)老服務(wù)體系中，供給主體多元化需要體現(xiàn)出不同市場主體間的共同協(xié)調(diào)性，這種特性主要體現(xiàn)為既有共同的需要又有各自區(qū)別性的責(zé)任。這一過程中，政府主要具有政策導(dǎo)向功能，以確保其他功能的有效開展。家庭具有基礎(chǔ)性功能，公司主要發(fā)揮主體功能，社會具有基礎(chǔ)功能，整體呈現(xiàn)了多樣化的發(fā)展趨勢。

政府為中樞的供給方式。政府在居家照護服務(wù)中表現(xiàn)為關(guān)鍵性地位。首先是兜底保障，著重突出政府是主導(dǎo)，以保證貧困人群可以享受最基礎(chǔ)的家庭護理服務(wù)。其次是配置服務(wù)基建。政府投資社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施，并將其納入到城市和農(nóng)村規(guī)劃中，作為公共服務(wù)配套設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃。最后是強化政策指導(dǎo)。政府運行指導(dǎo)職能，在用地優(yōu)遇、稅費減免、金融支持等方面招引眾多社會組織參與到家庭養(yǎng)老中。

架構(gòu)養(yǎng)老保障體系，秉持“基于家庭、社區(qū)依托”理念。老年人首先屬于家庭成員，全部的養(yǎng)老服務(wù)均來源于家庭，其日常生活照料和精神慰藉基本依賴于其他成員及直系親屬，因此在養(yǎng)老服務(wù)中家庭處于奠基者地位，而且未來也會持續(xù)下去。

社區(qū)組織是家庭護理服務(wù)供應(yīng)的重要組成部分。在供給過程中社會組織需要被認可才能成為居家照護養(yǎng)老服務(wù)供給的主體之一。在服務(wù)供給中，社會組織發(fā)揮其專業(yè)性優(yōu)勢，回應(yīng)于老年人的養(yǎng)老需求，有針對性地向老年人提供服務(wù)。營利組織和非營利組織積極開展老年護理服務(wù)，擴大公民介入，引進民間社會力量。非營利組織處于政府、民間企業(yè)和社區(qū)家庭的中間位置，發(fā)揮著重要媒介作用，其與醫(yī)療護理、志愿者集團等協(xié)調(diào)配合，提供居家照護養(yǎng)老、出行幫助等服務(wù)，以使老年人在社區(qū)家庭內(nèi)安心快樂的生活。

1.2 供應(yīng)形式多元化

隨著老齡化時代的到來，老年人的需求與供給不斷變化，居家照護養(yǎng)老服務(wù)供給方式一直在進行調(diào)節(jié)。社區(qū)為主。

以專業(yè)化服務(wù)為依附，直接向老年人提供居家養(yǎng)老供給服務(wù)，政府提議構(gòu)建以家庭為中心的社會化服務(wù)系統(tǒng)，形成以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托的老年社會保障體系。

以社區(qū)為媒介，引入居家照護養(yǎng)老服務(wù)。以社區(qū)引進的供給方式是指社區(qū)管理區(qū)間內(nèi)由政府出資購買的對老齡人口進行照料和看護等居家養(yǎng)老服務(wù)，為這些老人提供的服務(wù)是有用的。

社區(qū)和其他社會機構(gòu)共同提供居家養(yǎng)老服務(wù)，這種供給方式旨在讓社會組織參與到居家照護服務(wù)中，構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老共同體。社會組織的亮點是專業(yè)性、靈活性、自主性與公益性，所以已然變成了居家照護服務(wù)供給的核心力量，這在一定程度上彌補了政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中資源不足問題。

1.3 供給內(nèi)容精準化

隨著社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，高齡人養(yǎng)老服務(wù)需求也將有變化，主要涉及日常生活照料、家務(wù)勞動、康復(fù)訓(xùn)練和心理撫慰等業(yè)務(wù)內(nèi)容。2017年，沈陽市政府提出為提升社會居家照料護理養(yǎng)老服務(wù)，規(guī)劃建立社會居家照料護理養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，并支持社會居家護理服務(wù)場所配有康復(fù)訓(xùn)練設(shè)施和器具等設(shè)備，將社會居家護理服務(wù)內(nèi)容推進并推廣至涵蓋食物配送、家庭護理、醫(yī)療康復(fù)訓(xùn)練、緊急救援、精神慰藉、法律咨詢、文化娛樂和體育活動等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，并推進向政府購買的社會居家養(yǎng)老服務(wù)。居家照護養(yǎng)老服務(wù)向精準的居家養(yǎng)老服務(wù)改進，體現(xiàn)了深化居家照護養(yǎng)老服務(wù)供給的必要性與養(yǎng)老服務(wù)要與養(yǎng)老需求一致的精準供應(yīng)特征。

2 居家養(yǎng)老服務(wù)供給存在的問題

2.1 供給主體協(xié)作性短缺

政府引導(dǎo)的家庭養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)不足。沈陽市養(yǎng)老服務(wù)市場與社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)成長相對落后，居家養(yǎng)老服務(wù)體系架構(gòu)和健全需要政府部門的積極介入，需要政府指導(dǎo)。但是若政府介入過度，全局的家庭養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)將會下降，資源不合理分配也會不斷出現(xiàn)。

非政府組織加入失衡。在居家養(yǎng)老服務(wù)供給中，較多社區(qū)由地方政府部門“全權(quán)負責(zé)”，而非政府組織的加入則不夠，這不但削弱了各資源配置主體的積極性，而且造成政策失效，也削弱了社會資源配置的整體效能。與政府部門相比，由非政府機構(gòu)供給的居家養(yǎng)老服務(wù)有彈性大、貼近社區(qū)、見效快的優(yōu)勢。但目前在沈陽市居家養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)問題中，由于各主體間沒有協(xié)調(diào)性，社會機構(gòu)發(fā)展不夠，老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)的獲得感與滿意度都不高。

2.2 供給方式定位模糊

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容分為兩大類，即福利性和市場性。福利性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目主要利用政府財政補助金或者直接購置必需服務(wù)設(shè)施實現(xiàn)，服務(wù)對象主要為生活拮據(jù)的老人。而市場性居家養(yǎng)老服務(wù)項目是指消費者徑直在市場上購得的必要服務(wù)設(shè)施。財政援助居家養(yǎng)老業(yè)務(wù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性工作重點包括兩方面：第一，支持政策措施，以促使居家養(yǎng)老業(yè)務(wù)的不斷健全發(fā)展。第二，根據(jù)國家公共財政規(guī)定，將政府養(yǎng)老保障服務(wù)費用納入到政府預(yù)算中。居家養(yǎng)老服務(wù)采購?fù)揽坑谡o財政帶來了較大壓力，因此應(yīng)豐富多種形式的養(yǎng)老服務(wù)，以確保其提供靈活、可靠的服務(wù)。

2.3 服務(wù)內(nèi)容缺乏精確度

居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容缺乏精確供應(yīng)，個別社區(qū)未將人力資源放在重要地位，存在人才依從服務(wù)現(xiàn)狀。通過購買服務(wù)，臨時在可以管轄區(qū)域內(nèi)引進人才，服務(wù)項目停止，人才積攢的精細化技能與經(jīng)驗也將嚴重消散。此外，居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置的主要標的是平衡服務(wù)供需。但當前服務(wù)的供應(yīng)往往和老人實際生活需要并不相符，很多情況下疏漏了需求方對資源的要求。雖然養(yǎng)老服務(wù)供給注重于在社會內(nèi)進行比較易于實施的服務(wù)，但對于老人群體來說專業(yè)服務(wù)才是現(xiàn)在老人群體最重要、最急切的需要。

3 居家養(yǎng)老服務(wù)供給的優(yōu)化建議

3.1 協(xié)調(diào)配合供給主體間責(zé)任

政府部門應(yīng)當擔(dān)負起對老人的兜底保護功能，并實現(xiàn)政府對老年人居家養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展的合理規(guī)范與監(jiān)管。由于家庭在老年人的精神安慰方面具有無可替代的作用，所以政府必須在教育政策法規(guī)等方面積極引導(dǎo)和促進家庭教育者對老人的心理關(guān)懷、精神撫慰、心態(tài)指導(dǎo)。社區(qū)是銜接老年人和第三方服務(wù)供給架構(gòu)的平臺和樞紐。在社區(qū)層面應(yīng)有效整合各類資源，開展老年人養(yǎng)老需求評估，建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)信息平臺，培育和引入專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)。這些養(yǎng)老機構(gòu)需要根據(jù)適應(yīng)多層次需求而不斷提高養(yǎng)老服務(wù)的照料、護理、康復(fù)服務(wù)專業(yè)化、標準化、規(guī)范化水平。社區(qū)機構(gòu)和企業(yè)等第三方機構(gòu)都是居家養(yǎng)老服務(wù)供給的主要徑直提供者，其社會參與程度和發(fā)展狀況將直接決定著如何合理解決老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需要。政府應(yīng)采取完善政策引導(dǎo)等舉措促進相關(guān)機構(gòu)和企業(yè)逐步步入養(yǎng)老服務(wù)界限內(nèi)。老年人服務(wù)企業(yè)的發(fā)展狀況也是提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵，政府必須對老年人服務(wù)企業(yè)做好政策法規(guī)宣傳指導(dǎo)，通過完善社區(qū)環(huán)境，提高居家養(yǎng)老服務(wù)的認知度和接受度，以使老年人選擇切合自身需要的居家養(yǎng)老服務(wù)項目。

在各主體的協(xié)調(diào)配合下，打造居家養(yǎng)老共同體，充分調(diào)動政府、家庭、社區(qū)、社會組織和企業(yè)等多元主體力量，架構(gòu)以社區(qū)為平臺、政府為主導(dǎo)、社會組織和家庭為資助的居家照護服務(wù)供給體系，提高老年群體對社區(qū)居家養(yǎng)老的歸屬感和認同感。

3.2 界定供給主體間責(zé)任

在家庭養(yǎng)老服務(wù)供給主體多元化的基礎(chǔ)上，明確家庭養(yǎng)老服務(wù)供給主體的職責(zé)界限，使家庭養(yǎng)老機構(gòu)職能互補、職能協(xié)作的優(yōu)勢得以發(fā)揮。政府部門還應(yīng)當在居家養(yǎng)老業(yè)務(wù)中，針對不同類別老人特征開展差異化業(yè)務(wù)，并由第三方機構(gòu)進行。此外，在實時監(jiān)督第三方機構(gòu)進行居家養(yǎng)老業(yè)務(wù)有效性的同時，政府還負有實時監(jiān)督家庭贍養(yǎng)功能等職能。家庭功能是指贍養(yǎng)服務(wù)中老年人的情感與精神需要，而解決這種需求最基本的就是依附于家庭成員，因此在居家贍養(yǎng)服務(wù)供給上，政府應(yīng)當以給予家庭護理人員政策津貼為主要形式，以促進家庭功能的合理發(fā)展。社區(qū)組織應(yīng)結(jié)合社區(qū)老人群體的詳細特征進行匯總分類，在提供服務(wù)組織上，不單要供應(yīng)適合老人需求的服務(wù)，而且提供的時間和質(zhì)量也要符合基本的服務(wù)要求。深化養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，提升針對不同層次、不同需求、不同支付能力的服務(wù)供給能力，明確各供給主體的責(zé)任，發(fā)揮其協(xié)同作用，促進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供應(yīng)。

3.3 優(yōu)化供應(yīng)服務(wù)內(nèi)容

應(yīng)不斷探索創(chuàng)新服務(wù)模式，為老年人提供價格合理、內(nèi)涵豐富的居家養(yǎng)老服務(wù)，而且在提供的內(nèi)容上應(yīng)該滿足老人群體的需要。推動其他養(yǎng)老計劃的聯(lián)合實施，服務(wù)業(yè)態(tài)多元化，促進養(yǎng)老綜合體、老年宜居社區(qū)的發(fā)展。服務(wù)內(nèi)容多樣化，注重不同領(lǐng)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，服務(wù)方式要更加智能化，不斷豐富老齡化場景，加強老齡化服務(wù)技術(shù)在老年人中的推廣和運用。社區(qū)要構(gòu)建及豐富老人精神衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)，通過開展文化休閑活動和社會義工服務(wù)活動，倡導(dǎo)健康積極的老齡化價值觀，吸引老年人群體積極參加娛樂項目和活動，擴大社會文化服務(wù)設(shè)施總供給，進而滿足老年群體多層次多元化的精神需要，提高老年群體的獲得感、幸福感和滿足感。