淺析行政處罰決定公開的限度

王亞利，王春梅

（太原科技大學(xué) 法學(xué)院，太原 030024）

近年來，行政處罰決定公開實踐對完善行政機關(guān)自律機制、打造透明政府發(fā)揮了重要作用，但有些方面還不盡如人意，如在一定程度上侵犯了行政相對人的隱私利益、聲譽利益等。這就涉及一個一般性法學(xué)命題，即行政處罰決定公開是否應(yīng)有限度？如果有，限度是什么？其實現(xiàn)行立法對此已有所回應(yīng)。《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第20條規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開其“認為具有一定社會影響的行政處罰決定”，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第48條亦沿用此規(guī)定?？梢?，立法者對于行政處罰決定公開采取了審慎的態(tài)度，表明行政處罰決定公開是有限度的。但公開標(biāo)準(zhǔn)的抽象性表述無法對實踐形成充分的指引，行政處罰決定公開的功能、范圍依然是不清晰的，學(xué)界對此也存在不少爭議。因此，有必要對行政處罰決定公開的限度予以探討，以規(guī)范并指引行政處罰決定公開的具體實踐。

一、行政處罰決定公開的實踐檢視

2019年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求行政機關(guān)主動向社會公開行政處罰決定。在此背景下，各級行政機關(guān)受《意見》指引大量公開行政處罰決定。《行政處罰法》的修訂，為行政處罰決定公開提供了規(guī)范基礎(chǔ)，但不容忽視的是，實踐中行政處罰決定公開面臨一些困難和挑戰(zhàn)，人們在享受該制度帶來的實踐紅利的同時，也要警惕普遍性公開帶來的風(fēng)險。

（一）公開實踐不夠規(guī)范

在《意見》指引下，行政機關(guān)推行行政處罰決定的普遍性公開，實踐中有各種各樣的做法。關(guān)于公開方式，有些行政機關(guān)采取直接公布行政處罰決定書或?qū)π姓幜P案件定期公告的方式，有些還建立了專門的行政處罰信息公示平臺〔1〕。關(guān)于公開范圍，有些地方執(zhí)法部門為治理交通違法現(xiàn)象，曝光行人闖紅燈不文明違法行為，并附有姓名、抓拍照片等。需要指出的是，雖然對于涉及公眾人物隱私信息的行政處罰決定的公開，不能完全否認其合理性，但對于普通人的賣淫嫖娼行為，實踐中有些執(zhí)法部門也推行普遍性公開。如2020年5月Z省通過其政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公布了一批關(guān)于賣淫嫖娼違法人員的行政處罰決定，這些違法者均為普通百姓，公開時并未采取去標(biāo)識化處理，而是直接呈現(xiàn)完整信息，這樣做在一定程度上會降低對違法者的社會評價。《行政處罰法》修訂之后，即使立法者意識到行政處罰決定公開是有限度的，但行政機關(guān)對于行政處罰決定是否“具有一定社會影響”的判斷并不統(tǒng)一，因此仍存在行政處罰決定公開實踐不夠規(guī)范的現(xiàn)象。

（二）隱私信息保護不足

實踐中，行政機關(guān)往往會以公布行政處罰決定書全文的方式公開行政處罰決定，而行政處罰決定書中包含有行政相對人的大量隱私信息和個人信息，如姓名、年齡、住址、行蹤軌跡以及其他不愿為他人知曉的信息等。隱私權(quán)保護的是自然人的私人生活安寧、隱私信息不為他人所知等權(quán)利〔2〕。行政相對人的隱私信息一旦被不合理公開，在信息時代傳播門檻較低的前提下，就會在極短時間內(nèi)迅速傳播，給隱私權(quán)保護帶來較大挑戰(zhàn)。

對于行政處罰決定公開中的隱私權(quán)保護，《行政處罰法》并未明確規(guī)定，但行政處罰決定針對特定主體，必然涉及行政相對人的隱私信息和個人信息，這兩者均受法律保護。《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國個人信息保護法》均有對隱私權(quán)和個人信息權(quán)益保護的相關(guān)規(guī)定，據(jù)此，行政處罰決定公開所涉及的權(quán)益可能被數(shù)個法條所規(guī)范，進而這一系列法條構(gòu)成一個規(guī)范體系。故行政機關(guān)依據(jù)《政府信息公開條例》第15條之規(guī)定，裁量是否公開含有個人信息的行政處罰決定時，在法律適用上需進行體系解釋。但實踐中，有些行政機關(guān)并不具備法律適用的能力，對于行政相對人的隱私信息和個人信息的區(qū)分也缺乏準(zhǔn)確認知，有時為實現(xiàn)良好規(guī)制效果，并不進行利益權(quán)衡，而是將行政相對人的隱私信息和個人信息完全裸露〔3〕。

（三）造成聲譽制裁

聲譽制裁是在法律執(zhí)行系統(tǒng)中引入社會評價機制，增加違法行為的“圍觀者”和糾正違法行為的“參與者”，從而強化執(zhí)法威懾力和對違法行為的矯正力。行政處罰決定包含行政機關(guān)對違法者的消極評價，一旦公開，此消極評價大量傳播，對違法者的聲譽或商譽均會造成不良影響，例如引發(fā)社會對違法者的疏遠、造成違法者就業(yè)困難或交易機會減少等不利后果〔4〕。有些公眾人物的聲譽附隨經(jīng)濟價值，其違法事實被公布之后，便被貼上“劣跡藝人”的標(biāo)簽，演出行業(yè)會將其作為行業(yè)抵制的對象。“尤其在當(dāng)今信息流通迅速的網(wǎng)絡(luò)時代，負面信息的傳播速度和范圍均不受控，可擴展到一切陌生人可查的程度，甚至累及家人，其社會生存空間和市場生存空間嚴(yán)重被壓縮。”〔5〕由此可見，行政相對人基于違法行為已經(jīng)受到行政處罰，隨后面向社會的行政處罰決定公開又會給行政相對人帶來心理上的痛苦，實質(zhì)上造成法律上行政處罰的效果，本質(zhì)上與《行政處罰法》中“警告”“通報批評”一樣，都屬于聲譽制裁。也就是說，行政處罰決定公開必然會產(chǎn)生“二次處罰”的客觀效果。

（四）與信用懲戒不當(dāng)聯(lián)結(jié)

行政處罰決定公開旨在提升行政權(quán)力運行的透明度，信用懲戒的目的在于塑造社會誠信，失信主體的信息公開屬于社會信用體系建設(shè)的內(nèi)容。行政處罰決定公開與信用懲戒存在根本區(qū)別，但實踐中行政機關(guān)常常將二者混為一體，將行政處罰決定公開與信用懲戒予以不當(dāng)聯(lián)結(jié)。

首先，行政處罰決定公開所針對的行政違法行為與信用懲戒所針對的失信行為存在高度重合〔6〕。目前，在社會信用體系建設(shè)過程中，失信范圍出現(xiàn)擴大趨勢，主要表現(xiàn)為將違法違紀(jì)、違反道德的行為均納入失信范疇，失信行為基本可以涵蓋絕大多數(shù)行政違法行為，行政處罰決定信息變?yōu)槭判畔⒑髸M入公共信用檔案或記錄。如此一來，基于行政違法行為的處罰決定都可能構(gòu)成失信信息而予以公示〔7〕。

其次，行政處罰決定公開依托于信用系統(tǒng)。實踐中，行政機關(guān)常常在公共信用信息服務(wù)平臺公開行政處罰決定〔8〕。但是，從原理來講，行政處罰決定信息不必然構(gòu)成失信信息，公開的行政處罰決定也不必然構(gòu)成需要公示的失信信息，二者并非一一對應(yīng)關(guān)系。實踐中的做法抹殺了行政處罰決定公開與信用懲戒之間的界限，進一步導(dǎo)致行政處罰決定公開范圍過大。

二、行政處罰決定公開困境之原因剖析

（一）行政處罰決定公開功能定位不明

從實踐來看，行政機關(guān)對于行政處罰決定公開的功能認知不清，更多的是以公開行政處罰決定為手段，迫使行政相對人不要再犯，并警告公眾以此為戒，達到預(yù)防違法的目的。行政機關(guān)存在將公開行政處罰決定作為威懾型規(guī)制工具的傾向，主要原因在于：公布行政處罰決定成本小、收效大，依靠信息傳播給行政相對人的聲譽帶來不利影響，有利于彌補行政處罰威懾力的不足。并且，行政機關(guān)有權(quán)決定是否公開行政處罰決定，為追求良好的治理效果，其可以著重公開有利于實現(xiàn)威懾效果的行政處罰決定〔9〕，而在選擇公開行政處罰決定內(nèi)容時，則著重公開行政相對人的個人信息和違法事實。需要注意的是，此種選擇可能會導(dǎo)致行政處罰決定公開的范圍過大或損害行政相對人的權(quán)益，所引發(fā)的一系列后果又會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣杀?，增加行政機關(guān)和行政相對人的負擔(dān)，偏離制度運行的初衷〔10〕。

公開行政處罰決定，有助于提升行政執(zhí)法效能，因而備受行政機關(guān)青睞，這也是行政機關(guān)熱衷于推行普遍性的行政處罰決定公開的重要原因，但這種做法需要接受學(xué)理的檢視和立法旨意的規(guī)范?！缎姓幜P法》第48條將行政處罰決定公開的范圍限定為“具有一定社會影響”的行政處罰，其規(guī)范旨意需要進一步的解釋與澄清，否則不僅損害行政相對人的合法權(quán)益，對行政機關(guān)公信力也會產(chǎn)生不利影響。

（二）行政處罰決定公開標(biāo)準(zhǔn)抽象

“具有一定社會影響”是行政處罰決定公開的標(biāo)準(zhǔn)，但這一標(biāo)準(zhǔn)相對抽象，法律并未給出統(tǒng)一的認定，而是將“具有一定社會影響”的判斷權(quán)交由行政機關(guān)自行裁量〔11〕。首先，受傳統(tǒng)法律觀念的影響，行政機關(guān)難免偏重公共利益，導(dǎo)致行政處罰決定公開的范圍過大。其次，行政權(quán)的行使是一個以行政機關(guān)工作人員為主體，運用理性進行判斷、價值平衡和法律適用的過程，而行政處罰決定公開所涉利益復(fù)雜多樣，行政機關(guān)工作人員本身存在有限理性，所以在利益權(quán)衡方面難免會發(fā)生偏差，可能出現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)公開反而公開的現(xiàn)象。再次，在建設(shè)透明政府、陽光政府等宣示性原則的指引下，抽象籠統(tǒng)的公開標(biāo)準(zhǔn)不足以對行政處罰決定公開的限度形成有效約束。

三、行政處罰決定公開限度的法治回應(yīng)

行政處罰決定公開帶來的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，“催生出公開標(biāo)準(zhǔn)到底如何界定、公開什么以及怎樣公開等一系列法律問題的追問”〔12〕，因此有必要厘清行政處罰決定公開的限度，實現(xiàn)該制度設(shè)立時所預(yù)期的規(guī)范目的。

（一）行政處罰決定公開應(yīng)有限度

行政處罰決定公開的限度，應(yīng)立足于行政處罰決定公開的制度功能。聲譽制裁并非《行政處罰法》第48條的規(guī)范旨意，聲譽制裁取決于社會反應(yīng)，具有諸多不可控因素，在實施行政處罰的基礎(chǔ)上施加聲譽制裁，會導(dǎo)致更多的法治風(fēng)險。那么，行政處罰決定公開的功能如何定位，應(yīng)進一步澄清，以糾正實踐中不適當(dāng)?shù)男姓幜P決定公開行為。

首先，行政處罰決定公開的首要功能是監(jiān)督而非制裁?！兑庖姟分该鳌靶姓?zhí)法公示是保障行政相對人和社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要措施”，可見強化行政執(zhí)法監(jiān)督是行政處罰決定公開的首要目的。將行政處罰決定公之于眾，有助于督促行政機關(guān)提升行政執(zhí)法的公信力和規(guī)范化水平。但是，由于公眾的信息接受能力有限，過度公開會導(dǎo)致信息過載，進而消耗社會關(guān)注度〔9〕，使真正需要被關(guān)注的行政處罰決定被信息海洋所淹沒，所以行政處罰決定的公開應(yīng)秉持適度原則，僅在具備“一定社會影響”的例外條件下才可公開。

其次，行政處罰決定公開的附帶功能在于風(fēng)險提示。我們生活在風(fēng)險社會中〔13〕，在此背景下，損害是否發(fā)生、何時發(fā)生是未知的，國家應(yīng)預(yù)先采取一定手段規(guī)制潛在風(fēng)險，其中行政機關(guān)身負重任〔14〕，行政處罰決定公開則是重要預(yù)防舉措之一。公眾要增強應(yīng)對風(fēng)險的能力，需要充分而有效的信息，但是個人獲取信息的渠道狹窄，加之作為風(fēng)險源頭的一方缺乏自我披露風(fēng)險的動力，僅憑公眾自身力量難以獲取充分的信息〔8〕，需要掌握大量權(quán)威信息的行政機關(guān)填補風(fēng)險信息的缺失。行政處罰決定是行政機關(guān)對行政相對人行為合法與否的正式判斷，公開行政處罰決定不僅能針對違法性模糊的行為，為公眾提供權(quán)威判斷，提高公眾識別風(fēng)險的水平，還能針對反復(fù)性強的違法行為，增強公眾的防范意識，并警示潛在的效尤者。

但是，并非所有的行政處罰決定都是公共事務(wù)。如吸毒、賣淫嫖娼、交通違法、賭博等違法行為，并不存在很強的公共性，其違法性也人盡皆知，無需向社會進行風(fēng)險提示，自然也無需向社會公開行政處罰決定。另外，行政處罰決定相較于刑事制裁，違法行為的社會危害性較低，違法者的人身危險性也較小，所以基于對違法者人身危險性的風(fēng)險警示而公開的動力相對較弱〔15〕。綜上所述，行政處罰決定公開只能適度，而非全部。

再次，行政處罰決定信息是特殊性質(zhì)的政府信息，是對行政相對人的否定性評價，涉及隱私權(quán)、個人信息利益和名譽權(quán)等私人利益，如果不加限制地以公開為原則，顯然會影響行政相對人的隱私和聲譽利益〔16〕。公權(quán)力的行使以公共利益為出發(fā)點和目的，但個人利益也有其自身價值，在法律并未規(guī)定權(quán)利位階的前提下，即便是代表多數(shù)人利益的公共利益，也無法自動獲得優(yōu)先于私人利益的地位〔15〕，不能以公共利益之名而無限制地犧牲個人利益。法律層面對行政處罰決定公開設(shè)置的“具有一定社會影響的”限定，充分體現(xiàn)了手段和目的相匹配的精神。因此，行政機關(guān)在決定是否公開行政處罰決定時，應(yīng)遵循比例原則，公正權(quán)衡所涉利益，檢視公開行政處罰決定的行為能否實現(xiàn)所預(yù)設(shè)的目的，即使需要公開，也要選擇對行政相對人權(quán)益損害最小的方式。

（二）行政處罰決定公開的限度規(guī)則

首先，要明確“具有一定社會影響”的適用標(biāo)準(zhǔn)。法律未對“具有一定社會影響”作出細化解釋，行政機關(guān)擁有裁量權(quán)，導(dǎo)致在實踐中做法不一。對于“具有一定社會影響”，應(yīng)通過立法目的的解釋方法來予以認識。一項旨在監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的制度，不應(yīng)誤傷行政相對人的合法權(quán)益，更不應(yīng)淪為合法傷害行政相對人權(quán)益的手段〔10〕?！墩畔⒐_條例》第 19條規(guī)定，“對涉及公眾利益調(diào)整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開”，第20條則是對第19條的具體列舉?；诖?，“具有一定社會影響”應(yīng)當(dāng)指的是關(guān)乎公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉的涉及公共利益的行政處罰決定〔8〕。一般來說，指的是與公共健康、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定等有關(guān)聯(lián)的行為，如食品藥品、生態(tài)環(huán)境等與公眾生命財產(chǎn)安全息息相關(guān)的領(lǐng)域。這些領(lǐng)域受害人往往不特定，通過行政處罰決定公開，可有效發(fā)揮社會監(jiān)督和風(fēng)險提示的功能。

其次，要區(qū)分不同主體公開行政處罰決定。行政處罰對象不同，公開行政處罰決定所帶來的價值以及對行政相對人權(quán)益的影響程度也有所不同。一般來說，被施與行政處罰的自然人違反的是一般的社會管理規(guī)范，不具有很強的社會性風(fēng)險和教育提醒價值〔8〕。故以自然人為處罰對象的行政處罰決定只有在涉及公共利益、需要公眾廣泛知曉時才可公開，且公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)側(cè)重違法行為與責(zé)任的承擔(dān)，達到監(jiān)督目的即可。如對于普通公眾的道德類行政違法行為的公開，會產(chǎn)生罰責(zé)不適應(yīng)的問題，公開該類處罰決定可能給行政相對人帶來隱私、名譽等方面的不利影響，公開的懲戒效果大于處罰本身，因此，對于普通公眾賣淫嫖娼行為的行政處罰決定不應(yīng)向社會公開。但對于公眾人物來講，由于其社會影響力較大，其隱私保護的力度也相對減弱，對其有較高的道德要求無可厚非，尤其是明星的行為會對青少年產(chǎn)生引導(dǎo)作用，為營造良好社會風(fēng)氣，有關(guān)明星等公眾人物的此類行政處罰決定應(yīng)予公開。同時也要注意，有關(guān)公眾人物的違法行為，不能因其社會關(guān)注度高就認為其具備一定社會影響，社會關(guān)注度并非社會影響的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)，公眾人物有時的行政違法行為并不直接涉及公共利益，因此不宜當(dāng)然地落入公開的范圍〔10〕，比如對于公眾人物交通違法行為的行政處罰決定不宜向社會公開。

對有關(guān)企業(yè)的行政處罰決定公開存在監(jiān)督和警示兩種功能，其中警示功能更為突出，公開違法企業(yè)的名稱有利于消費者準(zhǔn)確識別和判斷行為風(fēng)險〔8〕。作為被處罰者的企業(yè)，與自然人一樣，行政處罰決定公開可能會對其商業(yè)秘密和商譽造成不利影響，但不同的是，其聲譽影響、負面價值更為可控，可通過后期改正與金錢補償?shù)姆绞竭M行修復(fù)。此外，企業(yè)商譽是在交易活動中形成的評價集合，更具公共性和交互性，應(yīng)具有更強的開放性。并且在食品藥品、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，企業(yè)經(jīng)營活動與公眾緊密相聯(lián)，有關(guān)此領(lǐng)域的違法行為具有很強的公共性，需公眾廣泛知曉，因此有關(guān)企業(yè)的行政處罰決定應(yīng)當(dāng)遵循以公開為原則，不公開為例外〔11〕。

（三）禁止行政處罰決定公開與信用懲戒的不當(dāng)聯(lián)結(jié)

明確區(qū)分行政違法行為與失信行為是解決實踐中行政處罰決定公開與信用懲戒不當(dāng)聯(lián)結(jié)問題的關(guān)鍵。首先，社會信用體系建設(shè)所針對的失信行為不應(yīng)作擴大化解釋和界定，并非所有基于行政違法行為的處罰決定都構(gòu)成需要公示的失信信息〔17〕，否則會損害信用懲戒的整體正當(dāng)性。其次，行政處罰決定應(yīng)區(qū)別于信用系統(tǒng)進行公示，行政處罰決定是否進入信用系統(tǒng)公示，應(yīng)依照信用懲戒的標(biāo)準(zhǔn)進行獨立判斷〔8〕。

（四）踐行政府信息公開中的區(qū)分處理方法

公開行政處罰決定，應(yīng)踐行政府信息公開的區(qū)分處理方法。如果政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，且該部分內(nèi)容不構(gòu)成行政處罰決定的核心內(nèi)容，刪除后不影響公開的功能實現(xiàn)，則該部分內(nèi)容應(yīng)作區(qū)分處理，具體可以采取刪除、遮蓋等方式。原則上下列信息不應(yīng)當(dāng)予以公開：一是自然人的住所地詳址、工作單位、聯(lián)系方式、公民身份號碼、機動車牌號等。二是法人或其他組織涉及具體財產(chǎn)的信息。三是涉及公民個人隱私和商業(yè)秘密的信息。四是案件中有傷風(fēng)化的內(nèi)容，如描述血腥暴力和恐怖事實的信息。五是基于對行政執(zhí)法的保障，行政執(zhí)法的具體偵查方法和措施一般不宜公開。

還需指出的是，特定案件中不同主體對于知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的需求并非等量，受被處罰行為影響最大的人無疑比一般公眾有更為強烈的知情和監(jiān)督的需求，若完全隱去上述信息，則不足以保障受影響者權(quán)利的實現(xiàn)。從目前來看，“剔除部分識別符號的方式可實現(xiàn)不同主體不同梯度的權(quán)利保障”，即去標(biāo)識化〔8〕。如此一來，通過技術(shù)處理，僅憑剩余的信息，如王某或李*的表述方式，普通公眾無法識別個人信息主體〔18〕，而“與案件相關(guān)的特定主體結(jié)合所保留的部分識別符號和其所掌握的‘額外信息’可以實現(xiàn)對特定主體的再識別”〔8〕。