實質(zhì)性解決行政爭議視角下檢察機關(guān)的角色定位

李 康

（上海財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433）

近年來，實質(zhì)性解決行政爭議備受關(guān)注。法院和行政機關(guān)積極開展實質(zhì)性解決行政爭議工作，已取得一定成效。然而，受多種因素影響，部分行政爭議尚未得到實質(zhì)性解決。在此前提下，檢察機關(guān)作為公力救濟的第一行為主體，參與到實質(zhì)性解決行政爭議中?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》也明確指出，實質(zhì)性解決行政爭議是一項行政檢察目標(biāo)。不過，由于行政爭議中檢察機關(guān)存在一些角色定位模糊問題，其促成實質(zhì)性解決行政爭議的效果欠佳。為此，筆者將結(jié)合法律文本和實踐案例，以實質(zhì)性解決行政爭議為視角，探究檢察機關(guān)的角色定位問題。

一、實質(zhì)性解決行政爭議的邏輯解析

（一）實質(zhì)性解決行政爭議的由來

解決行政爭議的理想范式是“行政相對人—法院—行政機關(guān)”，即行政相對人向法院提交訴求，法院審查行政行為并作出正確裁判，行政機關(guān)完全履行生效裁判，行政爭議得到解決。然而，現(xiàn)實與理想存在一定差距。部分行政爭議受時效、訴求等因素的限制，無法進入訴訟程序。即使行政爭議進入訴訟程序，法院審查的標(biāo)準(zhǔn)是行政行為的合法性，難以關(guān)涉行政行為的合理性。因此，行政爭議往往只得到法律上的終結(jié)，即形式性解決〔1〕。形式性解決并不意味著行政爭議的實質(zhì)終結(jié)?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）具有雙重價值，包括監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的客觀價值，以及保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的主觀價值〔2〕。形式性解決偏重前者，常常忽視后者。為彌補形式性解決的不足，實質(zhì)性解決應(yīng)運而生。

（二）實質(zhì)性解決行政爭議的目的

實質(zhì)性解決是行政爭議解決的實體結(jié)果，表現(xiàn)為徹底性解決、雙向性解決和整體性解決三個方面。徹底性解決意味著行政機關(guān)和行政相對人就行政爭議達(dá)成一致意見，并且雙方不會再啟動其他解決程序來干擾爭議的結(jié)果。雙向性解決表明行政機關(guān)需要完成對其行政行為的補救，確保行政相對人的利益得到保護；行政相對人同意行政機關(guān)的補救，不再啟動新的爭議解決程序。整體性解決是行政爭議及其背后的其他潛在爭議得到一并解決。

（三）實質(zhì)性解決行政爭議的方法

行政爭議中，行政相對人受自身能力限制，難以正確啟動爭議解決程序；行政機關(guān)為維護行政權(quán)而不愿妥協(xié)；法院審查的重點往往是行政行為的合法性。多元化解決作為行政訴訟的彌補手段和分擔(dān)方式，既從外部彌補行政相對人能力不足等缺陷，又促使行政機關(guān)主動解決行政爭議，還融入價值等因素進行合理性判斷。從效果來看，多元化解決可以匹配行政爭議需求的多樣性，降低解決行政爭議的社會成本和代價〔3〕。多元化解決方式中，行政檢察是公力救濟的第一選擇。實質(zhì)性解決行政爭議，也為檢察機關(guān)實現(xiàn)自身權(quán)力的優(yōu)化配置提供了具體路徑。

二、行政爭議中檢察機關(guān)的現(xiàn)實角色

行政爭議中，檢察機關(guān)的現(xiàn)實角色是法律監(jiān)督者。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）規(guī)定：檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，以國家名義行使法律監(jiān)督權(quán)。在職權(quán)性質(zhì)上，檢察機關(guān)獨立行使法律監(jiān)督權(quán)，不受其他主體干涉。在身份關(guān)系上，檢察機關(guān)與行政機關(guān)、審判機關(guān)的監(jiān)督者與被監(jiān)督者身份，形成了一種單向監(jiān)督關(guān)系〔4〕4-5。在職能定位上，檢察機關(guān)是“法律”的監(jiān)督機關(guān)，具體表現(xiàn)為：

（一）檢察機關(guān)對公權(quán)力機關(guān)遵守法律的行為進行監(jiān)督

法律被遵守，是法律效力的來源?！稇椃ā返?條規(guī)定，一切國家權(quán)力機關(guān)都必須遵守憲法和法律?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）第5條規(guī)定了檢察機關(guān)的職權(quán)內(nèi)容，即不允許任何組織和個人有超越法律的特權(quán)。在行政爭議中，檢察機關(guān)主要監(jiān)督行政機關(guān)和司法機關(guān)遵守法律的情況?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確檢察機關(guān)的監(jiān)督原則是“以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。因此，檢察機關(guān)的審查方式是合法性審查，即審查審判機關(guān)和行政機關(guān)是否在法律框架內(nèi)行使職權(quán)；審查內(nèi)容是《行政訴訟法》規(guī)定的審判監(jiān)督的啟動情形，即違反法律的行為。

（二）檢察機關(guān)對行政機關(guān)執(zhí)行法律的行為進行監(jiān)督

一方面，檢察機關(guān)間接監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)行法律的行為。依據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第111條之規(guī)定，法院未對拒絕履行行政判決、裁定、調(diào)解書的行政機關(guān)采取執(zhí)行措施的情形，檢察機關(guān)可以向同級人民法院發(fā)送檢察建議，督促法院執(zhí)行工作，因而間接監(jiān)督行政機關(guān)依法履行行政判決、裁定、調(diào)解書。另一方面，檢察機關(guān)直接監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)行法律的行為?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》明確檢察機關(guān)可以向行政機關(guān)直接發(fā)送糾正違法檢察建議和社會治理檢察建議等，從而讓檢察機關(guān)直接督促行政機關(guān)解決行政爭議。

（三）檢察機關(guān)對審判機關(guān)適用法律的行為進行監(jiān)督

審判監(jiān)督程序為行政相對人針對不當(dāng)審判行為提供了救濟途徑。相比法院，檢察機關(guān)啟動審判監(jiān)督程序，具備外部性、中立性、獨立性以及與法院相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。因而，在解決行政爭議時，檢察機關(guān)更容易貼合行政相對人的主觀意愿。并且，檢察機關(guān)還可以監(jiān)督生效裁判的執(zhí)行。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確規(guī)定，檢察機關(guān)依申請或者依職權(quán)監(jiān)督行政爭議生效裁判的執(zhí)行。檢察機關(guān)通過監(jiān)督生效裁判的執(zhí)行，來監(jiān)督審判機關(guān)適用法律的行為。

三、行政爭議中檢察機關(guān)的參與形式及其不足

行政爭議中，檢察機關(guān)的現(xiàn)實角色可以發(fā)揮重要作用。然而，實踐中，檢察機關(guān)促成行政爭議實質(zhì)性解決的效果并不理想，原因在于行政爭議中檢察機關(guān)的參與形式存在不足。

（一）檢察機關(guān)的法律性參與及其不足

檢察機關(guān)按照法條或者通過邏輯操作從法律中衍生出來的規(guī)則來參與行政爭議的解決〔5〕，其具體路徑為合法性監(jiān)督?！耙苑蔀闇?zhǔn)繩”作為司法行為標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)檢察機關(guān)對審判行為和執(zhí)法行為的合法性進行監(jiān)督。并且，司法謙抑性要求檢察機關(guān)必須尊重合法的行政裁量行為和獨立審判行為。然而，合法并不等同于合理，部分行政爭議正是由于合理性問題而得不到實質(zhì)性解決。按照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第4條確定的全面審查原則，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)全面審查行政訴訟的合法性問題和合理性問題，但其法律性參與尚未足夠重視合理性問題。

（二）檢察機關(guān)的依附性參與及其不足

在行政訴訟中，法院是解決行政爭議的主要角色，檢察機關(guān)是法院審判的監(jiān)督者。檢察機關(guān)對行政訴訟行使監(jiān)督權(quán)，旨在保障法院依法獨立行使審判權(quán)，排除其他主體對行政訴訟的干擾。法律監(jiān)督權(quán)的作用體現(xiàn)在監(jiān)督而非決定。雖然檢察機關(guān)具備獨立地位，但僅表明檢察權(quán)在行使過程中不受外界干擾〔6〕。因此，行政爭議中，檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督，依附于法院的審判行為。這種依附性參與，使得檢察機關(guān)在行政爭議中難以完全發(fā)揮監(jiān)督效能。

（三）檢察機關(guān)的過程性參與及其不足

檢察機關(guān)以行使法律監(jiān)督權(quán)的方式參與行政爭議的解決，著眼于法院的行政審判過程。按照《人民檢察院組織法》第20條之規(guī)定，檢察機關(guān)對訴訟活動和生效裁判執(zhí)行活動進行監(jiān)督，即檢察機關(guān)對訴訟的過程和結(jié)果進行雙重監(jiān)督，此結(jié)果僅是法院對生效裁判的執(zhí)行行為，并不是行政爭議的結(jié)果。檢察機關(guān)對生效裁判的執(zhí)行監(jiān)督依舊屬于訴訟活動監(jiān)督的延伸部分。然而，行政爭議的最終解決需要依托行政機關(guān)和行政相對人的雙向決定。因此，檢察機關(guān)以過程取向的監(jiān)督來作用于行政爭議的解決，難以直接觸及行政爭議的最終結(jié)果。

（四）檢察機關(guān)的公益性參與及其不足

實際上，行政爭議產(chǎn)生于公共利益與私人利益的沖突。行政機關(guān)作為公共利益的維護者，與代表私人利益的行政相對人發(fā)生沖突，并要求私人利益服從公共利益。檢察機關(guān)也是公共利益的代言人〔7〕。在解決行政爭議時，檢察機關(guān)將維護公共利益奉為圭臬，也可能侵蝕私人利益。依據(jù)《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定的檢察目的，檢察機關(guān)不僅要成為公共利益的代言人，還要做私人利益的維護者。也就是說，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)定位于平衡公共利益與私人利益的沖突，而非現(xiàn)有的公益性參與。

四、實質(zhì)性解決行政爭議視角下檢察機關(guān)的角色定位

行政爭議中，檢察機關(guān)的參與形式及其不足反映了其角色定位的模糊。在實質(zhì)性解決行政爭議視角下，檢察機關(guān)應(yīng)找準(zhǔn)自己的角色定位。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是一種防錯、糾錯的程序性機制與制度性安排，并不具備解決行政爭議的終局性決定權(quán)力〔8〕。準(zhǔn)確定位檢察機關(guān)角色的邏輯出發(fā)點只能是檢察機關(guān)的法律性質(zhì)——法律監(jiān)督機關(guān)，最終落腳點是實質(zhì)性解決行政爭議。

（一）檢察機關(guān)的固有角色：行政爭議解決的監(jiān)督者

檢察機關(guān)需要固守法律監(jiān)督者角色，監(jiān)督行政爭議的解決過程，主要涉及行政爭議的受理、審判和生效裁判的執(zhí)行。

1.檢察機關(guān)是行政爭議受理的監(jiān)督者。從“立案審查制”到“立案登記制”，法院不再對起訴進行實質(zhì)審查，而對起訴的形式條件進行甄別審查。起訴的形式條件包括法定起訴條件、法定起訴期限、起訴狀要求等〔9〕。但是，大量的行政爭議由于各種客觀因素，未能滿足形式條件的要求，無法進入實體審理過程。這些行政爭議往往由行政相對人采用申訴、控告、信訪等方式解決，其成效最終由產(chǎn)生行政爭議的原行政機關(guān)決定。

檢察機關(guān)對行政爭議受理進行監(jiān)督，可以彌補法院立案審查的不足。行政相對人針對法院的不予立案裁定可以向檢察機關(guān)申請立案監(jiān)督，檢察機關(guān)依申請對法院受理的形式性條件和實質(zhì)性條件進行審查。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》也以全面審查原則肯定了檢察機關(guān)的實質(zhì)審查職能。例如，在胡某與T市國土資源和房屋管理局撤銷不動產(chǎn)權(quán)證書行政抗訴案中，檢察機關(guān)厘清了行政爭議背后的民事爭議，否認(rèn)法院關(guān)于原告資格的形式認(rèn)定，并采取抗訴將行政爭議導(dǎo)入實體審理環(huán)節(jié)，最終案涉矛盾得以解決〔10〕。

2.檢察機關(guān)是行政訴訟活動的監(jiān)督者。《人民檢察院組織法》第20條明確檢察機關(guān)有權(quán)對訴訟活動和生效裁判執(zhí)行行為實行監(jiān)督。生效裁判作為法院作出的裁判結(jié)果，直接反映法院訴訟活動的合法性和合理性，檢察機關(guān)通過對違反法定情形的生效裁判提起抗訴或者提出檢察建議來監(jiān)督法院的訴訟活動。需要區(qū)分的是，生效裁判監(jiān)督與生效裁判執(zhí)行監(jiān)督并不屬于同一范疇。生效裁判執(zhí)行是法院對裁判結(jié)果的執(zhí)行工作，檢察機關(guān)通過對其監(jiān)督來確保裁判文書上的結(jié)果最終落實為相應(yīng)的行為。

檢察機關(guān)可以依申請或者依職權(quán)對生效裁判進行審查，審查內(nèi)容包括兩方面：一是《行政訴訟法》第91條規(guī)定的情形。檢察機關(guān)既要審查裁判的程序性問題，也要審查裁判的實體性問題，如證據(jù)、事實認(rèn)定、法律適用等，還要關(guān)注其中的刑事犯罪問題，以實現(xiàn)對訴訟活動的全面監(jiān)督。二是行政爭議調(diào)解書的內(nèi)容。《行政訴訟法》第93條賦予檢察機關(guān)對行政爭議調(diào)解書的抗訴權(quán)，但是該條款僅將行政爭議調(diào)解書不符合國家利益和社會利益的情形納入抗訴范圍，難以滿足現(xiàn)實訴求。實質(zhì)性解決行政爭議，不僅要求檢察機關(guān)審查行政爭議調(diào)解書的利益相符問題，還要求檢察機關(guān)對行政爭議調(diào)解書的內(nèi)容作出實質(zhì)性審查和形式性審查。因此，有必要將《行政訴訟法》第91條的情形類比適用于行政爭議調(diào)解書。

3.檢察機關(guān)是行政生效裁判執(zhí)行的監(jiān)督者。檢察機關(guān)通過兩條途徑監(jiān)督生效裁判的執(zhí)行：一是檢察機關(guān)監(jiān)督法院對生效裁判的執(zhí)行。生效裁判的執(zhí)行主體是法院，法院依申請執(zhí)行生效裁判?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)監(jiān)督法院對生效裁判的執(zhí)行。一旦行政爭議在執(zhí)行階段遭遇法院阻力，檢察機關(guān)可以監(jiān)督法院執(zhí)行以推動行政爭議的解決。二是檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)對生效裁判的履行。生效裁判的履行主體是行政機關(guān)和行政相對人。由于《行政訴訟法》中有關(guān)履行主體的條款被安置在執(zhí)行章節(jié)，且行政機關(guān)享有強制執(zhí)行的權(quán)力，故而筆者將履行納入廣義的執(zhí)行范圍?！缎姓V訟法》第95條規(guī)定，行政機關(guān)享有申請執(zhí)行權(quán)和強制執(zhí)行權(quán)，弱化了行政相對人的申請強制執(zhí)行權(quán)利。在執(zhí)行階段，行政爭議得不到實質(zhì)性解決的癥結(jié)往往是行政機關(guān)不愿履行生效裁判。行政相對人不愿履行生效裁判時，行政機關(guān)卻可以強制執(zhí)行。因此，檢察機關(guān)需要在生效裁判的執(zhí)行階段，督促行政機關(guān)的履行行為，保障行政相對人的合法權(quán)益。

（二）檢察機關(guān)的衍生角色：行政爭議解決的助力者

檢察機關(guān)的衍生角色，以調(diào)查核實權(quán)、引導(dǎo)和解的機制和司法救助職能等法律監(jiān)督權(quán)的衍生內(nèi)容為基礎(chǔ)，服務(wù)于檢察機關(guān)的固有角色。具體表現(xiàn)為以下三個方面：

1.檢察機關(guān)是行政爭議事實的調(diào)查者。行政爭議事實的明晰，是實質(zhì)性解決行政爭議的前提。法院通過雙方當(dāng)事人提供的事實和證據(jù)認(rèn)定行政爭議的事實。若雙方提供的事實和證據(jù)出現(xiàn)模糊，法院的事實認(rèn)定就容易產(chǎn)生問題。行政相對人囿于專業(yè)知識和調(diào)查能力，難以提供準(zhǔn)確的事實和證據(jù)。行政機關(guān)雖負(fù)有舉證責(zé)任，但由于權(quán)力和機制方面的優(yōu)勢，其提供的證據(jù)并非可靠，甚至可以迷惑行政相對人和法院。檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)可以彌補法院事實認(rèn)定的不足，為實質(zhì)性解決行政爭議提供及時的助力。

《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定：檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)時，可以進行調(diào)查核實。調(diào)查核實權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)衍生的一種輔助性權(quán)力，是檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督的重要手段〔11〕。例如，在糜某訴Z省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案中，檢察機關(guān)在調(diào)查核實過程中查明有利于行政相對人的有關(guān)文書送達(dá)事實，并以此為基礎(chǔ)開展類案監(jiān)督，有效保障了行政相對人的利益〔12〕。

2.檢察機關(guān)是行政爭議和解的促成者。檢察機關(guān)在促成行政爭議和解方面擁有天然的正當(dāng)性和公信力〔13〕。促成和解并非檢察機關(guān)的法定職權(quán)，卻是由檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)衍生而來的一項專業(yè)優(yōu)勢服務(wù)機制〔14〕。在行政爭議和解過程中，檢察機關(guān)既引導(dǎo)行政機關(guān)和行政相對人達(dá)成和解，又督促行政機關(guān)積極履行和解協(xié)議。

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》雖未對檢察機關(guān)的促成和解機制作出規(guī)定，但依據(jù)其第135條之規(guī)定，行政檢察可以參照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》關(guān)于檢察機關(guān)引導(dǎo)和解的規(guī)定。具言之，檢察機關(guān)促成行政爭議和解貫穿整個行政爭議解決的過程，包括訴前、訴中和訴后，促成和解的方式包括公開聽證、釋法說理、心理疏導(dǎo)等〔15〕。并且，檢察機關(guān)需要關(guān)注行政爭議背后的利益訴求，對行政爭議作出合理性審查。例如，在祝某訴H省某市人力資源和社會保障局工傷認(rèn)定行政檢察監(jiān)督案中，祝某申請工傷認(rèn)定已超過法定期限，但檢察機關(guān)考慮到祝某訴求的合理性，通過公開聽證引導(dǎo)祝某與人力資源和社會保障局達(dá)成一致意見〔16〕。

3.檢察機關(guān)是行政相對人的救助者?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第134條規(guī)定，檢察機關(guān)在行政訴訟監(jiān)督案件中具有司法救助職能。司法救助是法律監(jiān)督權(quán)的一項輔助性職能，也是行政爭議實質(zhì)性解決的優(yōu)質(zhì)助力。實質(zhì)性解決行政爭議，意在化解行政相對人與行政機關(guān)之間的利益沖突。行政相對人訴求的利益包括行為利益和結(jié)果利益。行為利益往往表現(xiàn)為行政行為的作出或撤回，但最終牽涉行政相對人的結(jié)果利益。檢察機關(guān)對行政相對人進行司法救助，可以直接切入行政爭議的利益訴求問題。

依據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》及《人民檢察院國家司法救助工作細(xì)則（試行）》的相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)開展司法救助的途徑共有兩種：其一，檢察機關(guān)直接對行政相對人進行救助。救助的形式包括救助金支付、思想疏導(dǎo)、宣傳教育等。救助的對象是訴求具有合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活有困難的行政相對人。其二，未能納入司法救助的范圍，或者檢察機關(guān)已經(jīng)救助后，仍未能解決行政相對人的生活困難問題，檢察機關(guān)向其他部門建議救助或者引導(dǎo)行政相對人申請救助。

（三）檢察機關(guān)的突破角色：行政爭議的預(yù)防者

訴源治理是檢察機關(guān)開展社會治理的重要內(nèi)容，檢察機關(guān)可以監(jiān)督行政行為和行政規(guī)范性文件的制定與實施，以及行使司法解釋權(quán)、司法指導(dǎo)權(quán)和司法通報權(quán)，預(yù)防行政爭議產(chǎn)生，促成行政爭議實質(zhì)性解決。

1.檢察機關(guān)是行政行為的監(jiān)督者。檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督的對象是法律的遵守、執(zhí)行、適用〔4〕38-42。近年來，司法活動的單一監(jiān)督難以滿足檢察機關(guān)的實踐需求，社會活動的監(jiān)督逐步被納入檢察機關(guān)的職權(quán)范圍。在實質(zhì)性解決行政爭議視角下，檢察機關(guān)既要發(fā)揮在司法活動中的監(jiān)督作用，督促審判機關(guān)保護行政相對人的合法權(quán)益，也要發(fā)揮在社會活動中的監(jiān)督作用，促使行政機關(guān)依法行政，預(yù)防行政爭議的產(chǎn)生。

檢察機關(guān)預(yù)防行政爭議產(chǎn)生主要通過建議和訴訟兩條路徑：建議路徑是指檢察機關(guān)針對可能產(chǎn)生行政爭議的行為提出社會治理檢察建議，督促行政機關(guān)作出自我修正，彌補行政活動的管理漏洞。訴訟路徑是指檢察機關(guān)針對行政機關(guān)在社會公益方面的不作為等情形提起行政公益訴訟，要求行政機關(guān)積極維護公共利益。公共利益可能是個人利益的集合，或者公共利益受損可能導(dǎo)致個人利益受損，因此，即使兩條路徑均直接面向公共利益，但實際上可以實現(xiàn)維護私人利益的目的。并且，預(yù)防行政爭議產(chǎn)生旨在消除社會矛盾和促進社會和諧發(fā)展，本質(zhì)上也屬于公共利益的范疇。因此，檢察機關(guān)監(jiān)督行政行為，直接祛除行政行為的違法性、不合理性等，有利于間接消弭可能產(chǎn)生的行政爭議。

2.檢察機關(guān)是行政規(guī)范性文件制定與實施的監(jiān)督者。制定與實施行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)行使行政權(quán)的重要方式，對于社會治理具有重要作用。然而，現(xiàn)實中有些行政規(guī)范性文件欠缺規(guī)范性，以此為依據(jù)作出的行政行為，往往引發(fā)行政爭議。受到此類行政行為的侵害，行政相對人可以在提起行政訴訟時，請求附帶審查行政規(guī)范性文件。不過，法院對行政規(guī)范性文件制定與實施的監(jiān)督是有限的〔17〕。《行政訴訟法》第64條規(guī)定，法院審查行政規(guī)范性文件，認(rèn)為其不合法，可向制定機關(guān)提出處理建議。提出處理建議，僅是法院與制定機關(guān)的一次交涉行為，難以觸及制定機關(guān)的處理結(jié)果。而檢察機關(guān)監(jiān)督行政規(guī)范性文件的制定和實施，更加具有針對性〔18〕。

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第97條明晰了行政規(guī)范性文件的檢察監(jiān)督路徑，即檢察機關(guān)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)、規(guī)章、行政決定、行政命令等有違法情況，可以層報最高檢，由最高檢向國務(wù)院提出審查建議。除此之外，檢察機關(guān)還可以通過提出糾正違法意見書、社會治理檢察建議以及公益訴訟檢察建議來監(jiān)督行政規(guī)范性文件的制定與實施。例如，X省某市金澤置業(yè)有限公司等欠繳土地出讓金公益訴訟案中，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)市住建局制定的《某市市直建設(shè)工程前期施工監(jiān)管制度（試行）》違反了《行政許可法》，因而向市政府法制辦發(fā)送了社會治理檢察建議，市政府法制辦采納建議并向市住建局發(fā)送處理建議函，市住建局廢止了該文件〔19〕。

3.檢察機關(guān)是解決行政爭議的指導(dǎo)者和引導(dǎo)者。檢察機關(guān)可以通過行使司法解釋權(quán)和司法指導(dǎo)權(quán)指導(dǎo)下級檢察機關(guān)參與解決行政爭議，也可以通過行使司法通報權(quán)引導(dǎo)法院和行政機關(guān)解決行政爭議。這兩種途徑均著眼于行政爭議產(chǎn)生的普遍問題、典型問題，其作用在于預(yù)防行政爭議的產(chǎn)生，并促成實質(zhì)性解決普遍的和典型的行政爭議。

第一，最高檢享有司法解釋權(quán)，即對在檢察工作中具體運用法律的問題進行解釋的權(quán)力。最高檢發(fā)布的司法解釋，對檢察機關(guān)具有普遍的約束力。最高檢就實質(zhì)性解決行政爭議發(fā)布的相關(guān)司法解釋，可以指導(dǎo)檢察機關(guān)對行政爭議的參與、介入與監(jiān)督。同時，最高檢和最高院可以就實質(zhì)性解決行政爭議共同發(fā)布司法解釋，指導(dǎo)法院和檢察機關(guān)正確應(yīng)用相關(guān)法律，促成行政爭議的實質(zhì)性解決。

第二，檢察機關(guān)享有司法指導(dǎo)權(quán)。一方面，最高檢可以發(fā)布指導(dǎo)性案例?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第51條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)全面檢索相關(guān)指導(dǎo)性案例、典型案例和關(guān)聯(lián)案例，并在審查終結(jié)報告中作出說明?！边@一規(guī)定為指導(dǎo)性案例的“指導(dǎo)性”增加了一定的強制性。檢察機關(guān)必須參考指導(dǎo)性案例的監(jiān)督規(guī)則、監(jiān)督方式、監(jiān)督結(jié)果等內(nèi)容，有效地解決行政爭議。另一方面，檢察機關(guān)可以就行政爭議的一般問題制定司法指導(dǎo)性文件，指導(dǎo)下級檢察機關(guān)促成行政爭議的實質(zhì)性解決。

第三，檢察機關(guān)享有司法通報權(quán)。《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第121條規(guī)定，“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，可以對行政訴訟監(jiān)督情況進行年度或者專題分析，向人民法院、行政機關(guān)通報”。檢察機關(guān)可以就實質(zhì)性解決行政爭議的問題作出專題分析，向法院和行政機關(guān)通報，以此來促使法院作出合法合理的行政裁判、督促行政機關(guān)依法行政，達(dá)到預(yù)防行政爭議產(chǎn)生的目的。