黨的十八大以來“放管服”改革的五重邏輯

張 強，林英梅，李朋遠

（1.中共中央黨校/國家行政學院 公共管理教研部，北京 100091；2.哈爾濱工業(yè)大學（威海）馬克思主義學院，山東 威海 264209）

黨的二十大報告指出，要“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”〔1〕?！胺殴芊保春喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革，是黨中央、國務(wù)院在黨的十八大之后作出的一項重大決策部署，是一場致力于深化行政體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的政府自我革命。2013年黨中央、國務(wù)院把簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為推進行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的“先手棋”，自此拉開了“放管服”改革的序幕〔2〕，至今實施已近10年。在這近10年時間里，黨中央、國務(wù)院圍繞加快轉(zhuǎn)變政府職能，一以貫之并不斷深化“放管服”改革，在激發(fā)市場活力、優(yōu)化營商環(huán)境和增進人民福祉等方面均取得顯著成效，助推國家治理效能不斷提升，改革取得重大成就。任何一項改革的成功，都有其內(nèi)在的實踐邏輯?！胺殴芊备母锍删偷娜〉?，是在黨的全面領(lǐng)導和黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導下的必然結(jié)果，改革實踐內(nèi)在蘊含著價值、主體、戰(zhàn)略、工具、考核等五重邏輯。

一、價值邏輯：堅持以人民為中心的發(fā)展思想

理念是行動的先導，決定著改革的方向，是改革效能實現(xiàn)的價值基礎(chǔ)。以人民為中心的發(fā)展思想是“放管服”改革的價值動力來源，已嵌入改革的各領(lǐng)域和全過程。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，面對新的發(fā)展環(huán)境和社會矛盾變化，在堅持立黨為公、執(zhí)政為民和踐行全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性提出“以人民為中心的發(fā)展思想”，反復強調(diào)“把人民對美好生活的向往作為奮斗目標”〔3〕，把堅持以人民為中心、增進人民福祉確立為轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革的根本價值取向。李克強總理也明確指出，轉(zhuǎn)變政府職能要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點〔4〕，其關(guān)系到“放管服”改革成敗?；仡櫋胺殴芊备母餁v程，市場主體和人民群眾的滿意度、獲得感是首要邏輯和核心價值取向。

從實踐看，“放管服”改革處處彰顯了以人民為中心的發(fā)展思想。黨的十八大以來，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已經(jīng)成為社會發(fā)展的主要矛盾，表現(xiàn)之一是政府有效供給與公眾需求不相匹配?！胺殴芊备母镒鳛檎说墓┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其本質(zhì)就是不斷縮小政府有效供給與公眾需求之間的差距，并使之趨向均衡發(fā)展。在改革進程中，從中央到地方各級政府都始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)，把不斷滿足人民日益增長的美好生活需要作為改革的核心價值追求，變政府部門“端菜”為公眾“點菜”。通過深化行政審批制度改革、大力推進簡政放權(quán)、持續(xù)推進流程再造和服務(wù)模式創(chuàng)新等系列改革舉措，不斷提高政府有效供給能力和水平，推動政府服務(wù)效能的不斷提升，有效破除發(fā)展不平衡不充分的體制機制障礙，群眾辦事更加便捷高效，滿意度和獲得感持續(xù)提升。

二、主體邏輯：央地協(xié)調(diào)配合確保改革持續(xù)縱深開展

（一）改革成效得益于中央層面的頂層設(shè)計和自上而下的強力推動

黨的十八大以來，黨中央始終把“放管服”改革作為加快轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵舉措和必由之路。黨的十九大報告明確指出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”〔3〕。黨的十九屆四中全會、五中全會等多次對深化“放管服”改革作出部署。同時，李克強總理親自主抓也是“放管服”改革的一大特點。自2013年以來，李克強總理連續(xù)十年專題主持召開“放管服”改革全國電視電話會議〔5〕，對改革實施作出全面部署、提出具體要求，國務(wù)院常務(wù)會議也多次就改革具體領(lǐng)域和內(nèi)容事項作出明確部署和重點安排。在中央層面的頂層設(shè)計、統(tǒng)一部署和強力推動下，“放管服”改革持續(xù)推進并不斷深化。

（二）改革成效得益于地方政府的創(chuàng)新實踐

“放管服”改革進程中，各級地方政府在貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方發(fā)展實際和群眾需求，充分發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，進行了多方面的有益探索，涌現(xiàn)出大量的典型經(jīng)驗和創(chuàng)新做法。如浙江“最多跑一次”、江蘇“不見面審批”、上?！耙痪W(wǎng)通辦”、廣東“粵省事”等。這些源自地方政府的先行探索，通過從服務(wù)理念、體制機制到服務(wù)模式的創(chuàng)新實踐，不斷提升政務(wù)服務(wù)便利化水平，企業(yè)和群眾的辦事效率與滿意度不斷提升，為在全國范圍內(nèi)深化“放管服”改革提供了寶貴經(jīng)驗。李克強總理指出，“放管服”改革取得重大成效的關(guān)鍵之一就是尊重基層首創(chuàng)精神〔6〕。中央層面對各地典型案例和先進做法及時發(fā)現(xiàn)和總結(jié)，并在全國推廣擴散，促進了我國政務(wù)服務(wù)整體水平的不斷提升，有效推動了“放管服”改革整體效能的持續(xù)顯現(xiàn)。

三、戰(zhàn)略邏輯：以減權(quán)放權(quán)為突破口推動改革系統(tǒng)協(xié)同開展

（一）以深化行政審批制度改革為主要手段，著力推進減權(quán)放權(quán)

在2013年首次“放管服”改革電視電話會議上，李克強總理承諾要在當屆政府任期內(nèi)把國務(wù)院部門實施的行政審批事項減少1/3以上。數(shù)據(jù)顯示，至2015年國務(wù)院部門就已取消或下放行政審批事項537項，承諾減少1/3的目標提前兩年多完成。之后，在歷次政府工作報告和“放管服”改革電視電話會議上，李克強總理均對當年或階段時期內(nèi)的減權(quán)放權(quán)提出量化要求和改善目標，且目標均按期或提前實現(xiàn)。黨的十八大以來，國務(wù)院部門已經(jīng)分16批取消或下放各類行政審批事項1 094項，法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可事項清單僅保留996項，非行政許可審批徹底清除，中央層面核準的企業(yè)投資項目已壓減超90%，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可得到大幅整合壓減，行政審批中介服務(wù)事項得到進一步清理規(guī)范，職業(yè)資格許可和認定大幅減少。通過一系列減權(quán)放權(quán)舉措，市場機制在經(jīng)濟活動中的作用不斷增強，為加強監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的實施奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）全面實行清單管理，以剛性制度鞏固改革成效

清單管理是鞏固簡政放權(quán)成效的重要制度安排，也是深化“放管服”改革的重要舉措。通過實行政府權(quán)責清單管理制度，全面推行行政許可事項權(quán)力清單、責任清單和市場準入負面清單管理，明晰許可權(quán)力邊界和監(jiān)管責任，將政府不該管的事項交給市場自主調(diào)節(jié)，把政府該管的事務(wù)管住管好，做到針對政府的“清單之外無審批”“法無授權(quán)不可為”“法定職責必須為”和面向市場主體的“法無禁止即可為”，使政府與市場在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展中的地位更加準確，邊界更加清晰，有為政府和有效市場更好結(jié)合。

作為一個系統(tǒng)的有機整體，在限制政府權(quán)力的同時，協(xié)同推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)，是“放管服”改革的整體實踐戰(zhàn)略。習近平總書記強調(diào)，注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革的內(nèi)在要求，也是推進改革的重要方法〔7〕。在“放管服”改革進程中也呈現(xiàn)出改革越深入、協(xié)同性越強的特點?？v觀“放管服”改革近10年的歷程，改革的各項措施越來越趨向于整體化和協(xié)同化，市場活力不斷釋放、營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化及群眾滿意度不斷提高等已不是哪一項政策舉措的結(jié)果，而是改革協(xié)同整體推進的綜合效能顯現(xiàn)。

四、工具邏輯：堅持制度變革和技術(shù)創(chuàng)新雙輪驅(qū)動

（一）以制度體系建設(shè)奠定改革效能實現(xiàn)基礎(chǔ)

制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢。黨的十八大以來，我們始終堅持把加強制度建設(shè)作為推進“放管服”改革不斷深入的根本動力和重要手段，通過廢、改、立、釋等系列舉措，強化制度供給，逐步建立起一整套緊密相聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的有效制度體系。

一是持續(xù)深化已有制度改革。通過對已有制度的調(diào)整廢除，有效破除束縛市場活力的體制機制障礙，其中以行政審批制度改革和商事制度改革為主要代表。與之前相比，黨的十八大以來行政審批制度改革的力度更大、含金量更高，成效也更明顯。改革過程中，通過相關(guān)法律法規(guī)的廢、改、立，以法治化手段保障改革效能實現(xiàn)。商事制度改革則從實行注冊資本認繳制入手，不斷調(diào)整規(guī)范市場主體相關(guān)法律法規(guī)，全面推行“先照后證”“證照分離”“多證合一”“一業(yè)一證”“照后減證”等系列政策舉措，對調(diào)整后的相關(guān)法律法規(guī)做好宣傳貫徹解釋工作，推動制度改革紅利得到盡快釋放，商事制度體系更加完善合理。

二是以制度創(chuàng)新推動改革取得實效。通過查詢中國政府網(wǎng)“放管服”改革政策文件庫可知，截至2022年6月，各級各部門已出臺相關(guān)政策文件906項，其中中央文件52項、國務(wù)院文件244項、部門文件451項、地方文件159項，內(nèi)容涵蓋了改革的多領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)。通過制度建設(shè)的不斷加強和完善，制度優(yōu)勢不斷轉(zhuǎn)化為改革效能，并通過制度形式對改革成效進行了固化。如《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以政府立法形式為各類市場主體投資興業(yè)提供了制度保障，填補了我國在優(yōu)化營商環(huán)境方面的立法空白；《中華人民共和國市場主體登記管理條例》把商事制度改革的成果以法律形式固定下來，為培育壯大市場主體和促進公平競爭提供了法治保障，直接在更大程度上激發(fā)了市場活力。

（二）以技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用驅(qū)動服務(wù)水平不斷提高

技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用驅(qū)動行政體制改革深入推進和政府治理效能提升，是黨的十八大以來政府職能轉(zhuǎn)變的重要特征。有別于十八大之前的其他改革，技術(shù)驅(qū)動“放管服”改革不斷取得實效，是改革效能實現(xiàn)不可或缺的重要動力，主要通過供給側(cè)的技術(shù)賦能和需求側(cè)的技術(shù)賦權(quán)來發(fā)揮作用。

從供給側(cè)來講，信息技術(shù)通過賦能政府，為“放管服”改革提供技術(shù)支撐。通過大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新一代信息技術(shù)的不斷應(yīng)用，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，建成了全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺，智慧政務(wù)和智慧監(jiān)管能力不斷提升?！白疃嗯芤淮巍薄安灰娒鎸徟薄耙痪W(wǎng)通辦”等服務(wù)創(chuàng)新典型不斷涌現(xiàn)，政務(wù)服務(wù)移動端也加快建設(shè)，“掌上辦”“指尖辦”成為政務(wù)服務(wù)標配，其內(nèi)涵就是通過現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用來提高政務(wù)服務(wù)水平，推動政府服務(wù)理念、體制機制和組織結(jié)構(gòu)的不斷變革，使政府治理現(xiàn)代化水平不斷提升。

從需求側(cè)來講，信息技術(shù)通過賦權(quán)公眾，為公眾更好參與政府治理和接受政務(wù)服務(wù)提供技術(shù)支持。信息技術(shù)通過平臺建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)等途徑賦能政府后，在供給側(cè)上提高了政府治理能力，但能力需要轉(zhuǎn)化為服務(wù)并被公眾接受后，才能轉(zhuǎn)化為服務(wù)效能。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展和普及，公眾可以隨時隨地根據(jù)自身需要通過各種平臺、終端進行事項的申請和辦理。技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用為公眾接受政務(wù)服務(wù)提供了技術(shù)支撐和便利條件，有效降低了公民接受政務(wù)服務(wù)時所面臨的學習成本、心理成本等行政負擔。同時，信息技術(shù)的應(yīng)用也極大促進了政府信息公開，提高了公眾治理參與的可及性。

五、考核邏輯：堅持政府主動檢視與公眾廣泛參與評價相結(jié)合

治理評價是對治理目標實現(xiàn)程度及治理參與者對治理活動滿意度的考量，科學實施考核評價是推動改革效能實現(xiàn)且持續(xù)提升的重要保障。隨著“放管服”改革的不斷深入，在供給和需求兩側(cè)形成了以國務(wù)院大督查和政務(wù)服務(wù)“好差評”制度為主的考核評價體系，有效保障了“放管服”改革效能的持續(xù)提升。

從供給側(cè)來看，各級政府是政務(wù)服務(wù)的提供者，政府的治理能力和水平高低直接決定著“放管服”改革效能的實現(xiàn)。國務(wù)院大督查是中央對我國政府治理水平和現(xiàn)狀的主動檢視，是確保改革成效的重要手段。自2014年開始，國務(wù)院已連續(xù)九年圍繞落實中央和政府工作報告的部署要求，對地方開展實地督查，“放管服”改革是歷次大督查的重點內(nèi)容。作為中央對地方的考核評價，國務(wù)院大督查本身就具備層級上的震懾力和權(quán)威性，督查的形式本身就促進了各級政府部門對于各項改革措施的貫徹執(zhí)行。同時，督查采取明察暗訪、直插基層等方式，深入了解和掌握各地“放管服”改革的實際情況，發(fā)現(xiàn)和推廣地方創(chuàng)新改革實踐，發(fā)現(xiàn)通報改革中存在的問題并跟蹤解決，通過真督實查，有效保障“放管服”改革效能的持續(xù)提升，為優(yōu)化營商環(huán)境提供堅實后盾。

從需求側(cè)來看，“放管服”改革成效如何，公眾和企業(yè)最有權(quán)評價。多元主體協(xié)作是治理有別于管理的最大特點?！胺殴芊备母镏?，除了政府的積極推動和實踐，市場主體與社會公眾的廣泛參與評價是改革效能持續(xù)提升的重要保障。2019年為全面及時準確了解公眾、企業(yè)對政務(wù)服務(wù)的感受和訴求，提升政府工作效能，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見》，通過建立完善政務(wù)服務(wù)“好差評”制度體系和全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺“好差評”管理體系，把評價的權(quán)力交到群眾手中，讓群眾充分掌握評判權(quán)，倒逼政府不斷提高服務(wù)質(zhì)量?！昂貌钤u”制度實施以來，通過“一次一評”“一事一評”“綜合點評”等方式的全面開展，各級政府及辦事人員服務(wù)意識明顯增強，工作作風顯著改善，企業(yè)和群眾辦事便利度和獲得感明顯提高，目前政務(wù)服務(wù)“好差評”已經(jīng)成為評價政務(wù)服務(wù)效能最直接、最簡便也是最有效的方式之一，極大推動了改革效能的持續(xù)提升。