區(qū)域隨遷子女融合教育政策共性、差異與啟示
——基于8個區(qū)（縣）政策文本比較

■ 國家教育行政學院 熊 淦

武漢市教育科學研究院 王一凡

隨遷子女融合教育是通過各種教育途徑和教育活動以促使進城務(wù)工人員隨遷子女在行為、心理、文化、身份方面與流入地相適應(yīng)、相融合的教育。隨遷子女融合教育是一個具有綜合性、復(fù)雜性和長期性的社會問題，隨時代變化，隨遷子女的特點及針對其的融合教育呈多樣化演替，全國各地針對隨遷子女的融合教育既有普適的統(tǒng)一性，又因地域不同存在諸多差異與多樣性。

經(jīng)過二十多年的探索實踐，全國多地已探索構(gòu)建市、區(qū)（縣）、校等多層次協(xié)同的隨遷子女融合教育體系，積累了豐富的經(jīng)驗。在這一過程中，各區(qū)（縣）級政府及相關(guān)行政部門發(fā)揮了重要的聯(lián)結(jié)作用，并發(fā)布實施一系列隨遷子女融合教育相關(guān)的政策文本，一方面貫徹落實地市層面教育政策，另一方面因區(qū)制宜開展探索，為學校提供制度保障。本文嘗試梳理我國不同區(qū)（縣）實施的隨遷子女融合教育政策文本，系統(tǒng)分析當前區(qū)域隨遷子女融合教育政策的共性與差異，提出對區(qū)域隨遷子女融合教育政策特征和發(fā)展方向的思考。

一、區(qū)域隨遷子女融合教育政策文本的基本特征

我們以北京、上海、廣州、深圳、成都、杭州、長沙、武漢等8個城市為樣本，每所城市選取一個代表區(qū)（縣），全面搜集區(qū)（縣）政府與教育局官網(wǎng)公開發(fā)布并正在實施的隨遷子女融合教育相關(guān)政策文本。主要采取三種方法檢索文本資料：一是在區(qū)政府、區(qū)教育局官網(wǎng)檢索政策文本標題中包含隨遷子女及其近義詞（進城務(wù)工人員子女、進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女、流動人口子女等）的政策文本；二是檢索對應(yīng)市級層面的隨遷子女教育政策文本；三是檢索政策文本內(nèi)容包含隨遷子女及其近義詞（進城務(wù)工人員子女、進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女、流動人口子女等）的政策文本。設(shè)定時間跨度為2011年3月至2021年12月，最終檢索收集相關(guān)政策文本共19份。我們將相關(guān)數(shù)據(jù)錄入?yún)R總，用EXCEL、SPSS統(tǒng)計軟件進行處理和分析。

首先運用傳統(tǒng)定量分析方式對區(qū)（縣）隨遷子女融合教育政策文本的基本特征進行梳理，輔之以歸納總結(jié)與定性描述，客觀呈現(xiàn)文本中的規(guī)律性現(xiàn)象與特點。分析政策文本基本特征時需設(shè)置多個具體的研究變量，以結(jié)構(gòu)化的方式整體反映政策中最基本的要素或幾個主要方面。我們設(shè)置的基本特征變量有三個方面：政策發(fā)布地區(qū)與年份、政策覆蓋學段范圍、政策主題內(nèi)容。

（一）發(fā)布地區(qū)與年份

搜集的政策文本涉及北京市海淀區(qū)、上海市黃浦區(qū)、廣州市天河區(qū)、深圳市寶安區(qū)、成都市高新區(qū)、杭州市西湖區(qū)、長沙市岳麓區(qū)、武漢市漢陽區(qū)等8個區(qū)（縣）。其中，武漢市漢陽區(qū)隨遷子女融合教育相關(guān)政策文本總量最多，有5項。上海市黃浦區(qū)4項，北京市海淀區(qū)、廣州市天河區(qū)、深圳市寶安區(qū)、杭州市西湖區(qū)均為2項，成都市高新區(qū)、長沙市岳麓區(qū)各1項。檢索到的隨遷子女融合教育相關(guān)政策文本最早可以追溯到2011年，為《漢陽區(qū)教育局關(guān)于評選2010—2011學年度市區(qū)優(yōu)秀學生、優(yōu)秀學生干部和先進班集體的通知》；2018年的政策文本最多，高達5項。

（二）覆蓋學段范圍

根據(jù)收集的政策文本名稱與內(nèi)容，筆者將所有政策文本覆蓋的學段范圍分為學前教育段、義務(wù)教育段、中等職業(yè)學校、中高考等四種類型，其中，有的政策文件對幼兒園、中小學等多個學段都有所涉及，因此一份政策文本可能同時覆蓋多個學段。涉及義務(wù)教育段政策文本最多，占所有政策文本總數(shù)的74%，涉及學前教育段、中等職業(yè)學校、中高考等政策文本分別占比16%。

（三）主題內(nèi)容

可以將所有政策文本主題內(nèi)容歸納為招生入學、升學考試、區(qū)域教育規(guī)劃、文件清理、學籍管理、學生評選先進、專項資金使用管理等七種類型，一份政策文本可能涵蓋多個主題。絕大部分區(qū)（縣）政策都圍繞招生入學與升學考試兩個方面制發(fā)，占各地區(qū)政策文本總數(shù)的69%，其中，招生入學占53%、升學考試占16%。區(qū)域教育規(guī)劃、文件清理主題均占比11%，學籍管理、學生評選先進、專項資金使用管理各占5%。

二、不同區(qū)域隨遷子女融合教育政策共性與差異

（一）各區(qū)域隨遷子女融合教育政策共性特征

1.決策主體：重心由地市層面逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)（縣）層面

地市級政府與教育行政部門主要根據(jù)上級政策與地域教育實際，統(tǒng)籌制定隨遷子女教育方案或提出相關(guān)指導(dǎo)意見，而具體實施層面的實踐措施、方案細則、管理制度等都需要區(qū)（縣）級政府與教育行政部門結(jié)合實際情況研究擬定。因此，區(qū)（縣）發(fā)揮著承上啟下聯(lián)結(jié)市、校的關(guān)鍵作用，既要貫徹落實地市層面教育政策，保障區(qū)域隨遷子女“有學上”“上好學”，也須結(jié)合區(qū)屬學校實際，因區(qū)制宜探索隨遷子女教育制度融合與措施融合的新形式。如《深圳市人民政府關(guān)于印發(fā)非深戶籍人員子女接受義務(wù)教育管理辦法的通知》明確規(guī)定“市教育行政部門制定全市非深戶籍人員子女申請入讀義務(wù)教育學校積分入學指導(dǎo)意見，各區(qū)教育行政部門制定本區(qū)積分入學實施細則”。

區(qū)域隨遷子女融合教育不僅是教育事件，也是社會民生關(guān)注熱點，單一教育行政部門作用有限，需要地方政府、公安、社保、財政等各部門傾力配合，共同保障政策實施。在政策實施過程中，各區(qū)（縣）逐漸形成“人民政府主導(dǎo)、教育行政部門牽頭、多部門參與”的協(xié)同治理模式，如廣州市天河區(qū)發(fā)布的《來穗人員隨遷子女積分制入學工作實施辦法》提出“區(qū)教育局和區(qū)來穗人員服務(wù)管理局負責統(tǒng)籌指導(dǎo)開展來穗人員隨遷子女積分制入學工作，區(qū)有關(guān)職能部門明確職責、加強溝通、密切配合、齊抓共管”，并且進一步明確了區(qū)發(fā)展和改革局、區(qū)人力資源和社會保障局、區(qū)住房和建設(shè)水務(wù)局等12個職能部門在保障隨遷子女申請公辦學位方面的保障工作。

2.政策內(nèi)容：關(guān)注入學、升學等機會公平

在“兩為主”政策出臺之前，我國隨遷子女融合教育政策目標集中在為義務(wù)教育階段群體提供必要入學機會，2004年左右開始出現(xiàn)隨遷子女群體“異地中考”“異地高考”等義務(wù)教育后的教育政策。以國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《教育部等部門關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》《教育部等部門關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作意見的通知》為導(dǎo)向，各地市、區(qū)（縣）制定的政策以隨遷子女義務(wù)教育段入學與義務(wù)教育后的中高考升學考試為主，如成都市各區(qū)《關(guān)于做好來蓉就業(yè)人員和本市戶籍跨行政區(qū)域居住就業(yè)人員隨遷子女接受義務(wù)教育工作的通知》、武漢市各區(qū)《關(guān)于做好義務(wù)教育階段新生入學招生工作的通知》等。

進一步分析隨遷子女入學政策內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，近年來各區(qū)（縣）普遍探索實施積分入學方式，即根據(jù)流動人口參加積分管理累積的分值和當年度公辦學校起始年級（小學一年級和初中一年級）的可供學位數(shù)，分學?；騾^(qū)域按積分由高到低的順序安排適齡兒童進入義務(wù)教育階段公辦學校就讀。如《杭州市區(qū)流動人口隨遷子女積分入學實施辦法》、深圳市寶安區(qū)《義務(wù)教育階段學校積分入學辦法（修訂稿）》、廣州市天河區(qū)《來穗人員隨遷子女積分制入學工作實施辦法》等，分別從個人素質(zhì)、參保情況、居住情況、納稅情況、實際貢獻、誠信記錄等多個方面精細化設(shè)計積分指標與評分細則，通過各項指標的積分累計及高低排序獲得隨遷子女入學機會。

3.經(jīng)費保障：統(tǒng)籌提供專項經(jīng)費支持

相應(yīng)建立和完善隨遷子女融合教育經(jīng)費保障機制，統(tǒng)籌義務(wù)教育和學前教育就學（入園）經(jīng)費投入以及民辦教育財政扶持各項政策。如上海市專項發(fā)布了《關(guān)于加強進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育中央補助資金使用管理的通知》，武漢市漢陽區(qū)《關(guān)于印發(fā)漢陽區(qū)加強困境兒童保障工作實施方案的通知》提出“將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及符合條件的居住證持有人隨遷子女義務(wù)教育納入?yún)^(qū)教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇……為符合條件的隨遷子女落實中等職業(yè)教育免學費政策”。廣州市天河區(qū)《來穗人員隨遷子女積分制入學工作實施辦法》明確隨遷子女就讀民辦學校經(jīng)費補助金額，“對有接收教育行政部門統(tǒng)籌安排來穗人員隨遷子女入讀任務(wù)的民辦學校，按照小學每生每學年5000元、初中每生每學年6000元的標準給予經(jīng)費補助”。

（二）不同區(qū)域隨遷子女融合教育政策差異

1.多樣化制定與發(fā)布政策制度

綜合已檢索的政策文本，各區(qū)（縣）隨遷子女融合教育政策制定與發(fā)布主要采取了四種形式：（1）根據(jù)上級政策指導(dǎo)，基于區(qū)（縣）隨遷子女地域特征制定專項政策，如上海市黃浦區(qū)發(fā)布了3項隨遷子女專項文件，還有深圳市寶安區(qū)《義務(wù)教育階段學校積分入學辦法（修訂稿）》、廣州市天河區(qū)《來穗人員隨遷子女積分制入學工作實施辦法》等。（2）直接轉(zhuǎn)發(fā)并貫徹落實上級政策文件，如成都市《關(guān)于做好來蓉就業(yè)人員和本市戶籍跨行政區(qū)域居住就業(yè)人員隨遷子女接受義務(wù)教育工作的通知》、杭州市《杭州市區(qū)流動人口隨遷子女積分入學實施辦法》、上海市《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教委等四部門關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級各類學校實施意見的通知》。（3）將隨遷子女入學、升學等相關(guān)要求融入其他教育政策中統(tǒng)籌規(guī)劃，武漢市漢陽區(qū)的5份政策即均為部分內(nèi)容強調(diào)隨遷子女入學、升學問題，如歷年《武漢市教育局關(guān)于做好義務(wù)教育階段新生入學招生工作的通知》提到“非本市戶籍人員隨遷子女由學生父母或者其他法定監(jiān)護人持我市居住證、勞動合同（或者經(jīng)營許可證）等能表明有合法穩(wěn)定就業(yè)的材料，按居住證所在區(qū)的要求登記，由區(qū)教育局統(tǒng)籌安排入學，納入《通知書》發(fā)放范圍”，武漢市漢陽區(qū)為保障隨遷子女在入隊入團、評優(yōu)評先及參與學科競賽、綜合素質(zhì)評價等方面權(quán)利，發(fā)布《關(guān)于評選學年度市區(qū)優(yōu)秀學生、優(yōu)秀學生干部和先進班集體的通知》強調(diào)“面向全體學生，適當向符合條件的進城務(wù)工人員隨遷子女、貧困家庭子女等予以傾斜，做到師生、家長人人知曉”。（4）廢止文件，如長沙2017年廢止清理《進城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育工作措施》、北京2018年廢止清理《關(guān)于進一步做好來京務(wù)工人員隨遷子女在京接受義務(wù)教育工作的意見》，此后兩地均將隨遷子女部分內(nèi)容納入相關(guān)教育政策中一并統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.覆蓋學段范圍呈現(xiàn)鮮明地域特色

各區(qū)（縣）實施的隨遷子女融合教育政策仍以義務(wù)教育段為主，但不同地區(qū)隨遷子女政策覆蓋的學段范圍特色鮮明。主要表現(xiàn)為兩個方面，一是逐漸關(guān)注隨遷子女在市區(qū)接受學前教育問題，如上海市《關(guān)于來滬人員隨遷子女就讀本市各級各類學校實施意見的通知》完善權(quán)責對等、梯度賦權(quán)的隨遷子女公共教育服務(wù)制度，統(tǒng)籌安排適齡隨遷子女接受學前教育，提出“由各區(qū)教育部門結(jié)合實際，制定并公布本區(qū)適齡隨遷子女入園具體規(guī)定”。杭州市各區(qū)實施的《流動人口隨遷子女在杭州市區(qū)接受學前教育和義務(wù)教育管理辦法（試行）》提出“凡年滿3周歲，持有市區(qū)范圍內(nèi)申領(lǐng)的有效IC卡式《浙江省居住證》（以下簡稱有效居住證）的隨遷子女，可以申請在市區(qū)接受學前教育”，并進一步明確適齡隨遷子女學前教育入園手續(xù)。武漢市漢陽區(qū)《關(guān)于印發(fā)漢陽區(qū)第三期學前教育行動計劃（2017—2020年）的通知》強調(diào)“積極創(chuàng)造條件，滿足農(nóng)民工隨遷子女、留守兒童、家庭貧困兒童接受普惠性學前教育的需求”。另一方面，將中等職業(yè)學校入學納入隨遷子女融合教育政策范圍，完善職業(yè)教育政策制度，如上海市近年來重點圍繞中等職業(yè)教育每年發(fā)布《關(guān)于做好上海市全日制普通中等職業(yè)學校自主招收本市初中應(yīng)屆畢業(yè)生中來滬人員隨遷子女工作的通知》，并在《上海市教育委員會關(guān)于2021年本市中等學校高中階段考試招生工作的若干意見》明確“五年一貫制和中高職貫通試點專業(yè)招生計劃中，用于招收來滬人員隨遷子女的招生計劃約占總量的25%”。

三、區(qū)域隨遷子女融合教育政策比較分析啟示與思考

綜合各區(qū)（縣）隨遷子女融合教育政策文本比較分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)區(qū)域?qū)嵤╇S遷子女融合教育具體措施主要表現(xiàn)在因區(qū)制宜規(guī)劃布局、招生入學、升學考試、經(jīng)費保障、管理落實等方面。結(jié)合區(qū)域政策實踐，本文認為區(qū)域隨遷子女融合教育有三個方面發(fā)展方向。

（一）政策制度側(cè)重點由起點公平逐漸轉(zhuǎn)向過程公平

有學者總結(jié)我國隨遷子女教育政策大致經(jīng)歷了以提供有條件的義務(wù)教育機會為核心和以提供均等義務(wù)教育機會為核心兩個階段轉(zhuǎn)變。第一階段，政策實現(xiàn)了由拒絕到有條件接收，隨遷子女教育政策目標重點在盡量保證“有學可上”；第二階段，政策逐步由有條件接收向“同城待遇”轉(zhuǎn)變。雖然目前大部分區(qū)（縣）級層面隨遷子女轉(zhuǎn)向政策仍然主要圍繞學生公平入學、公平參加升學考試等教育起點公平視角制定，但隨著“兩為主”“兩個納入”為主導(dǎo)的隨遷子女教育政策的持續(xù)貫徹落實，“有學可上”問題已基本得到解決，而隨遷子女教育過程中的公平問題，如“上好學”、真正享受與城區(qū)兒童同等教育教學質(zhì)量、公平向上社會流動等，將成為隨遷子女對教育的新訴求。已有區(qū)（縣）在“同城待遇”教育過程公平方面展開實踐探索，如武漢市漢陽區(qū)發(fā)布的《關(guān)于評選學年度市區(qū)優(yōu)秀學生、優(yōu)秀學生干部和先進班集體的通知》，保障隨遷子女在入隊入團、評優(yōu)評先及參與學科競賽、綜合素質(zhì)評價等方面與本地學生同樣對待。

（二）政策形式由隨遷子女教育專項政策逐漸轉(zhuǎn)向普適性教育政策

以上檢索的所有區(qū)（縣）均以不同方式制發(fā)過隨遷子女教育專項政策，體現(xiàn)出區(qū)（縣）政府對隨遷子女教育問題的重視，有效保障了隨遷子女教育公平。武漢市漢陽區(qū)早在2007年也印發(fā)了全國首套農(nóng)民工子女教育手冊、《漢陽區(qū)農(nóng)民工隨遷子女入學辦法》及相應(yīng)的系列考核辦法，但隨著隨遷子女不斷融入與適應(yīng)區(qū)域教育環(huán)境，在最新實施政策中，漢陽區(qū)逐漸將隨遷子女教育專項政策中的措施分解融合到各普適性教育政策文本之中，如《漢陽區(qū)第三期學前教育行動計劃（2017—2020年）》《加強困境兒童保障工作實施方案》等。此外，長沙、北京等地還專門發(fā)文廢止并清理隨遷子女教育專項政策，同時將隨遷子女部分內(nèi)容納入相關(guān)教育政策中整體考慮。將隨遷子女教育措施融合到各普適性教育政策中一方面反映出隨遷子女融合教育情況持續(xù)向好，與城區(qū)兒童享受同等待遇，另一方面也能促進區(qū)域內(nèi)學校營造自然滲融氛圍，避免貼上“標簽”，實現(xiàn)隨遷子女與本地兒童無痕融合。

（三）逐步建立隨遷子女融合教育評價監(jiān)測機制

各區(qū)（縣）政策文本內(nèi)容均提到相關(guān)保障機制與措施，但尚未系統(tǒng)構(gòu)建專項的隨遷子女融合教育評價監(jiān)測機制，隨著融合教育政策的持續(xù)推進，該項機制亟需建立健全。一是建立區(qū)（縣）隨遷子女融合教育評價和監(jiān)測制度。設(shè)立評價專班，研制區(qū)（縣）層面隨遷子女融合教育評價和監(jiān)測指標、工具，定期對區(qū)（縣）內(nèi)接受隨遷子女學校開展融合教育情況開展大規(guī)模監(jiān)測。二是建立日常反饋機制。對區(qū)（縣）內(nèi)接受隨遷子女學校的師生進行常態(tài)化調(diào)查走訪，了解學校適應(yīng)狀況以及收費狀況，及時反饋政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，并作出相應(yīng)調(diào)整。三是建立問責機制。根據(jù)學校實施隨遷子女融合教育的實際情況進行獎懲，對于執(zhí)行過程中弄虛作假的現(xiàn)象堅決打擊，尤其對隨遷子女教育專項經(jīng)費使用情況進行嚴格核實。

隨遷子女的融合教育是一個長期動態(tài)的過程。在這一過程中，區(qū)（縣）政府作為政策推進的中堅力量，要積極建立家庭、學校以及社區(qū)之間的聯(lián)動機制，針對融合教育中城鄉(xiāng)雙方所表現(xiàn)出的多元化、動態(tài)性的復(fù)雜特征，積極引導(dǎo)雙方互動融合。