關(guān)于黑臭水體治理EPC+O項(xiàng)目牽頭單位的實(shí)踐和應(yīng)用問(wèn)題研究

黃景雄

[首創(chuàng)生態(tài)環(huán)境（中山）有限公司，廣東中山 528400]

1 我國(guó)黑臭水體治理現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致城市污水排放量不斷增加，全國(guó)相當(dāng)部分城市河段受到不同程度的污染。同時(shí)，由于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施日漸不足及老城區(qū)改造困難，使得大量污染物未經(jīng)處理直接排放到河道中，加之垃圾入河、底泥污染嚴(yán)重，造成城市水體出現(xiàn)季節(jié)性或終年黑臭現(xiàn)象。黑臭水體不僅破壞了河流生態(tài)系統(tǒng)，也嚴(yán)重影響了城市、城鎮(zhèn)景觀，損害了城市、城鎮(zhèn)人居環(huán)境。因此，城市、城鎮(zhèn)黑臭水體已經(jīng)成為當(dāng)?shù)毓姺从硰?qiáng)烈的環(huán)境 問(wèn)題[1]。

據(jù)相關(guān)報(bào)道，截至2019年年底，全國(guó)295個(gè)地級(jí)及以上城市合計(jì)共有黑臭水體2 899個(gè)。其中，消除數(shù)量2 513個(gè)，消除比例為86.7%。其中，36個(gè)重點(diǎn)城市（包括直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等）黑臭水體1 063個(gè)，實(shí)現(xiàn)1 023個(gè)消除黑臭，消除比例約96%；259個(gè)其他地級(jí)城市中，黑臭水體1 836個(gè)，實(shí)現(xiàn)1 490個(gè)消除黑臭，消除比例約81%。2022年，進(jìn)入到黑臭水體治理最后沖刺階段，為順利完成污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)，我國(guó)多個(gè)城市仍需加大推進(jìn)力度。

未來(lái)幾年內(nèi)，全國(guó)范圍內(nèi)，如江西、山東、湖北等省市仍有大量黑臭水體治理項(xiàng)目需要加快進(jìn)程。而考慮到縣級(jí)市、縣城、建制鎮(zhèn)的黑臭水體整治需求尚未完全釋放出來(lái)，且根據(jù)2019年7月發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村黑臭水體治理工作的指導(dǎo)意見》，要求在2035年前基本消滅農(nóng)村黑臭水體，預(yù)計(jì)未來(lái)黑臭水體治理規(guī)模將進(jìn)一步增長(zhǎng)。

2 EPC+O模式現(xiàn)狀分析

EPC+O模式，即設(shè)計(jì)+采購(gòu)+施工+運(yùn)營(yíng)綜合一體化的總承包模式，是在EPC總承包模式基礎(chǔ)上向后端運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的延伸，即總承包商除承擔(dān)建設(shè)期內(nèi)傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工任務(wù)外，還要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職責(zé)，通過(guò)該種整合方式提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，降低全生命周期內(nèi)的成本。

傳統(tǒng)建設(shè)管理模式，主要通過(guò)前期調(diào)研、地質(zhì)勘察、設(shè)計(jì)、施工以及設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)進(jìn)行平行發(fā)包，該模式主要存在以下缺點(diǎn)：①分專業(yè)發(fā)包，容易導(dǎo)致難以有效監(jiān)督。②而考慮到環(huán)節(jié)分割的發(fā)包方式，其往往不注重項(xiàng)目的系統(tǒng)性，導(dǎo)致推進(jìn)效率較低。 ③而在項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等環(huán)節(jié)，常由于承包內(nèi)容彼此脫節(jié)，致工程建設(shè)過(guò)程中的管理容易產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，從而建設(shè)期增加工程風(fēng)險(xiǎn)。④加上運(yùn)營(yíng)效果不佳，容易出現(xiàn)扯皮、推脫責(zé)任的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目難以順利實(shí)施。⑤工程分專業(yè)發(fā)包易于脫節(jié)，加深工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、投資控制等方面風(fēng)險(xiǎn)。

為充分發(fā)揮工程總承包模式的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)項(xiàng)目建成后的專業(yè)管理，減少項(xiàng)目的投資和風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而達(dá)到降低成本、確保質(zhì)量和工期的要求，在當(dāng)前污水治理過(guò)程中采用EPC+O模式能夠有效地解決上述問(wèn)題。

3 “EPC+O”模式牽頭單位在黑臭水體治理項(xiàng)目中的實(shí)踐及應(yīng)用問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)在黑臭水體治理取得一定成效，而港口項(xiàng)目正是采用新型EPC+O模式實(shí)施城鎮(zhèn)（城村）黑臭水體治理項(xiàng)目。其中，該項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容主要包括：臨河新建污水管網(wǎng)、河涌底泥清淤、活水補(bǔ)水程等系列工程，以改善當(dāng)?shù)厝司迎h(huán)境為目的，為中山市黑臭水體治理項(xiàng)目的實(shí)施提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

3.1 本項(xiàng)目工程概況

港口項(xiàng)目包括新建截污管道約64km，管道檢測(cè)與修復(fù)污水主管約46km，以及河涌底泥清淤工程、岸線修復(fù)工程、水務(wù)信息化建設(shè)工程、水系循環(huán)及補(bǔ)水工程、生態(tài)修復(fù)工程和人工濕地處理系統(tǒng)等內(nèi)容。

3.2 EPC+O 模式的應(yīng)用優(yōu)點(diǎn)

（1）充分體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的作用，業(yè)主方、承包單位和參建單位均把項(xiàng)目作為一個(gè)投資項(xiàng)目來(lái)實(shí)施，最大化實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益。

（2）工程總價(jià)包干，即實(shí)現(xiàn)投資風(fēng)險(xiǎn)可控。合同明確約定質(zhì)量、工期、安全等，責(zé)任主體明晰，有效保障投資和完工日期。

（3）結(jié)合EPC模式下，設(shè)計(jì)和施工由承包商統(tǒng)籌，可將施工經(jīng)驗(yàn)融入設(shè)計(jì)過(guò)程，有效提高工程的落地性。

（4）全過(guò)程負(fù)責(zé)，總承包商從工程前期設(shè)計(jì)至工程竣工合格交付，以及后期運(yùn)營(yíng)期，項(xiàng)目參建單位需對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)度、安全、質(zhì)量、責(zé)任等負(fù)責(zé)。

（5）EPC模式招標(biāo)只需一次，即選擇總承包商，其余分包工作均由總承包商自行組織負(fù)責(zé)完成，節(jié)省招標(biāo)的人力、物力、費(fèi)用等。

（6）以運(yùn)營(yíng)單位作為牽頭單位，將運(yùn)營(yíng)的需求前置到設(shè)計(jì)和施工階段，有效解決設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)脫節(jié)、設(shè)計(jì)和施工脫節(jié)的問(wèn)題。同時(shí)降低成本，節(jié)約投資，縮短工期。

（7）增設(shè)水質(zhì)運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核條款，夯實(shí)參建各方職責(zé)。強(qiáng)化聯(lián)合體各方的主體責(zé)任，調(diào)動(dòng)各個(gè)聯(lián)合體的積極性，使得聯(lián)合體在設(shè)計(jì)和施工階段就必須考慮運(yùn)營(yíng)策劃、運(yùn)營(yíng)收益問(wèn)題，促進(jìn)設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)的有效銜接，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的高效管理。

3.3 EPC+O模式下牽頭單位的重難點(diǎn)及嘗試

難點(diǎn)一：厘清牽頭單位的職責(zé)與其他參建單位的工作職責(zé)。

在項(xiàng)目建設(shè)階段，由于參建各方代表各自利益，建設(shè)單位、項(xiàng)目監(jiān)理單位、項(xiàng)目單位、聯(lián)合體各方、第三方造價(jià)以及相關(guān)職能部門等各起到不同項(xiàng)目管理責(zé)任，但作為代表聯(lián)合體牽頭方的項(xiàng)目公司，其管理責(zé)任范圍廣且難以劃分清晰，與建設(shè)單位、監(jiān)理單位等單位的職責(zé)邊界難以用合同形式界定清楚。

為解決項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中常遇到的溝通、工作邊界等問(wèn)題，經(jīng)2年多的摸索，項(xiàng)目牽頭單位逐漸摸出一套行而有效的溝通管理機(jī)制。

（1）明晰各方分工。參照合同、補(bǔ)充合同等相關(guān)協(xié)議約定，專題會(huì)議確定聯(lián)合體各方職責(zé)及分工；涉及各自職責(zé)由各自執(zhí)行，涉及多方溝通合作，由項(xiàng)目公司牽頭組織，各方配合完成。

（2）確定函件來(lái)往機(jī)制。項(xiàng)目公司作為對(duì)外窗口，所有來(lái)往函件由項(xiàng)目公司收集各方意見擬函后報(bào)送建設(shè)單位。

（3）確定重大事項(xiàng)議事。涉及重大事項(xiàng)由項(xiàng)目公司組織聯(lián)合體內(nèi)部專題會(huì)議商榷，達(dá)成一致意見后，組織核心人員向業(yè)主匯報(bào)。

（4）確定安全、質(zhì)量巡檢等巡查制度。涉及質(zhì)量、安全等現(xiàn)場(chǎng)施工巡查，聯(lián)合監(jiān)理單位，有計(jì)劃有組織地組織聯(lián)合體各方分階段、按季度、按月執(zhí)行。

難點(diǎn)二：有效協(xié)調(diào)聯(lián)合體內(nèi)部矛盾，使聯(lián)合體朝著同一目標(biāo)發(fā)力。

在EPC+O模式下，勘察、設(shè)計(jì)、施工、項(xiàng)目公司各單位地位平等，常常在項(xiàng)目推進(jìn)中會(huì)相互制約，如勘察成果制約設(shè)計(jì)的進(jìn)度、設(shè)計(jì)進(jìn)度影響施工進(jìn)場(chǎng)施工、勘察成果影響施工進(jìn)度等。

為避免出現(xiàn)聯(lián)合體內(nèi)部相互扯皮，引導(dǎo)各方化解彼此間紛爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度、成本和質(zhì)量控制符合建設(shè)工程承包合同約定，作為這個(gè)項(xiàng)目的牽頭單位，項(xiàng)目公司在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中起到了“潤(rùn)滑劑”的作用，特別是以下幾點(diǎn)。

（1）形成聯(lián)合體內(nèi)部工作機(jī)制和議事機(jī)制。項(xiàng)目開展前期，項(xiàng)目聯(lián)合體內(nèi)部組建項(xiàng)目工作小組和領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌項(xiàng)目各項(xiàng)推進(jìn)事宜，并形成議事機(jī)制。

（2）確定會(huì)議機(jī)制。項(xiàng)目工作小組會(huì)議分為不定期工作會(huì)議及定期會(huì)議。通過(guò)定期和不定期的工作會(huì)議，解決項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度及計(jì)劃，并就項(xiàng)目中需討論決策的事項(xiàng)和重難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研討，并確定解決方案；解決項(xiàng)目開展中需共同決策或重難點(diǎn)問(wèn)題。逐漸地聯(lián)合體內(nèi)部形成一起議事、共同決策的局面。

（3）主動(dòng)“找問(wèn)題”。作為牽頭單位，不時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目總結(jié)及問(wèn)題梳理，不定期分析項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中遇到的棘手“問(wèn)題”，敢于指出問(wèn)題所在，分析主要責(zé)任人及利益相關(guān)方，提前做好內(nèi)部溝通，從源頭上解決問(wèn)題。

難點(diǎn)三：運(yùn)營(yíng)單位提前深度參與，確保項(xiàng)目?jī)?nèi)河涌水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

因本項(xiàng)目為水質(zhì)付費(fèi)項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用須待水質(zhì)考核合格方能按季度支付，而項(xiàng)目建成后，仍有一定比例的勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、建安費(fèi)待水質(zhì)考核方能支付。因此，項(xiàng)目的最終目標(biāo)須為確保建設(shè)完成后各河涌水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

為確保聯(lián)合體整體利潤(rùn)，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段，運(yùn)營(yíng)單位已開展技術(shù)切入，從運(yùn)營(yíng)著手考慮，提前布局運(yùn)營(yíng)需求；建設(shè)階段，作為牽頭單位和運(yùn)營(yíng)單位，時(shí)刻關(guān)注河涌水質(zhì)變化，及時(shí)分析河涌水質(zhì)變化治理，研判河涌水質(zhì)影響因素，為后續(xù)補(bǔ)充設(shè)計(jì)、施工提供數(shù)據(jù)支撐。針對(duì)影響河涌的因數(shù)，提出具體可實(shí)施的查缺補(bǔ)漏方案，積極與業(yè)主部門開展運(yùn)營(yíng)交流，確保配套工程措施順利實(shí)施。

3.4 EPC+O模式實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及建議

本項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施兩年來(lái)，聯(lián)合體各方對(duì)“EPC+O”工程承包模式在項(xiàng)目實(shí)踐中存在的主要困難、問(wèn)題及建議如下。

（1）工期問(wèn)題。項(xiàng)目工程施工受到征地拆遷、方案審批、有關(guān)職能部門及鎮(zhèn)區(qū)協(xié)調(diào)延誤、村民阻工等多方面的影響，前期種種原因制約工程進(jìn)場(chǎng)施工，造成了工期延誤，致工程總體進(jìn)度與合同的計(jì)劃工期偏差較大。

建議措施：建議完善合理的工期調(diào)整機(jī)制，確保能夠合理調(diào)整項(xiàng)目的計(jì)劃工期，結(jié)合項(xiàng)目整體建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃和階段性拆遷計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整和匹配，以此作為項(xiàng)目建設(shè)期工期及運(yùn)營(yíng)期的履約依據(jù)。

（2）項(xiàng)目工程包外額外增加了大量實(shí)施內(nèi)容，但同時(shí)也有大量暫緩或未確定實(shí)施的子項(xiàng)內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目合同約定的水質(zhì)達(dá)標(biāo)、工程造價(jià)、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容及邊界、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等已產(chǎn)生重大影響。

因?qū)俚卣⑸鐓^(qū)等要求，以及項(xiàng)目黑臭整治過(guò)程中總體治理思路調(diào)整（如調(diào)整為流域治理思路）等需要，本項(xiàng)目已增加包外支涌治理工程、新增污水管道檢測(cè)與修復(fù)工程、暗渠治理等包外工程，而建設(shè)規(guī)模和子項(xiàng)調(diào)整過(guò)大會(huì)對(duì)后續(xù)運(yùn)營(yíng)造成重大影響，難以達(dá)到合同約定的考核標(biāo)準(zhǔn)。

另外項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模未定，部分子項(xiàng)未能確定是否實(shí)施?，F(xiàn)項(xiàng)目?jī)?nèi)只實(shí)施了管網(wǎng)截污、河涌清淤、岸線治理、綠化景觀等工程內(nèi)容，但確保項(xiàng)目除黑除臭以及水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)目標(biāo)達(dá)成的配套措施沒(méi)有同步，如大江大河的清淤（占整個(gè)項(xiàng)目的70%清淤量）、人工濕地、活水補(bǔ)水、水務(wù)信息化等內(nèi)容，如未實(shí)施，考慮到上述工程措施取消，將難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最初設(shè)定的各項(xiàng)目標(biāo)，部分河涌水質(zhì)難以保證長(zhǎng)期有效穩(wěn)定。另外，子項(xiàng)的不確定亦影響了下階段施工計(jì)劃的安排，并對(duì)項(xiàng)目建設(shè)整體工期造成影響。

建議措施：各職能部門、參建單位加強(qiáng)溝通聯(lián)系，共同論證剩余子項(xiàng)的必要性，重新界定項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容及邊界、考核標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目費(fèi)用等關(guān)鍵核心和事項(xiàng)。以利于聯(lián)合體調(diào)整實(shí)施計(jì)劃和安排，在項(xiàng)目實(shí)施全周期的層面完善和確定最終的項(xiàng)目推進(jìn)及實(shí)施計(jì)劃，以較好地匹配業(yè)主、政府方面的目標(biāo)要求。

（3）水質(zhì)考核指標(biāo)過(guò)于嚴(yán)苛。對(duì)于全國(guó)類似項(xiàng)目情況，本項(xiàng)目水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)苛，根據(jù)現(xiàn)階段實(shí)施的工程措施進(jìn)行模型模擬水質(zhì)情況，對(duì)40條河涌水質(zhì)可達(dá)性分析，分析目前的工程措施完成后水質(zhì)和達(dá)標(biāo)情況，要實(shí)現(xiàn)合同約定的消除黑臭和水功能區(qū)劃水體要求，難度非常大，且要增加配套的工程。

建議措施：建議本項(xiàng)目的水質(zhì)達(dá)標(biāo)指標(biāo)參考其他黑臭水體治理項(xiàng)目，合理調(diào)整河涌水質(zhì)考核指標(biāo)。

（4）付款比例過(guò)低，制約施工積極性。由于項(xiàng)目付款比例過(guò)低，且后續(xù)的付款需等項(xiàng)目工程預(yù)算審定后才能支付。而較低的付款比例，導(dǎo)致施工單位資金壓力過(guò)大，需要進(jìn)行墊資，導(dǎo)致新進(jìn)場(chǎng)的河涌施工推進(jìn)力度不大。

（5）建設(shè)單位、參建單位、鎮(zhèn)街等多方的職責(zé)范圍需進(jìn)一步明確，并加快配套工程的實(shí)施。水體項(xiàng)目屬于流域系統(tǒng)性治理，需要建設(shè)單位、參建單位以及屬地鎮(zhèn)街部門共同參與配合，但部分子項(xiàng)：如涉及小區(qū)、學(xué)校雨水分流摸查及整改、河岸兩側(cè)生活垃圾管理等，因工期或其他客觀原因，多由工程措施或項(xiàng)目參建單位解決，并未體現(xiàn)出屬地管理部門的相關(guān)職責(zé)。

另外，部分配套工程停留在頂層設(shè)計(jì)，遲遲未開展實(shí)際性推進(jìn)。如污水廠擴(kuò)容、雨污分流、立管改造、魚塘退水治理等工程，不同職能部門在推進(jìn)，未形成一個(gè)統(tǒng)一機(jī)制，時(shí)間節(jié)點(diǎn)上難與項(xiàng)目推進(jìn)情況接洽上。

建議措施：項(xiàng)目包外的末端管網(wǎng)雨污分流情況摸排及整改，鎮(zhèn)街部門應(yīng)需加大配合力度落實(shí)，更加徹底從源頭上實(shí)現(xiàn)污水的有效分類和收集處置；項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)工業(yè)污水與魚塘養(yǎng)殖污水的摸排、管理、整治，鎮(zhèn)街部門需加大力度綜合治理；部分河涌客水的調(diào)控，建議職能部門亦應(yīng)與建設(shè)單位、參建單位及時(shí)溝通，合理調(diào)配。

4 結(jié)語(yǔ)

由于黑臭水體治理項(xiàng)目范圍廣、涉及專業(yè)性廣且精、投入規(guī)模大等特點(diǎn)，無(wú)論是前期勘察設(shè)計(jì)階段、施工建設(shè)階段、后期運(yùn)營(yíng)階段，均需要投入大量的專業(yè)技術(shù)人員，而通過(guò)采用EPC+O模式，能夠加強(qiáng)項(xiàng)目建成后的專業(yè)管理，有效保障工程的質(zhì)量、安全，有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，減少業(yè)主單位在管理中由于專業(yè)化程度不足而出現(xiàn)問(wèn)題，并通過(guò)港口項(xiàng)目黑臭水體治理項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出可復(fù)制、具參考性的指導(dǎo)性理論，使該項(xiàng)目在EPC+O模式下全國(guó)其他黑臭水體類似的項(xiàng)目實(shí)操和應(yīng)用具有一定的推廣和指導(dǎo)意義。