PPP模式下農(nóng)村互助養(yǎng)老服務有效供給路徑研究

李 喜 榮

(洛陽理工學院 人文與社會科學學院， 河南 洛陽 471023)

2020年我國第七次人口普查數(shù)據(jù)表明，中國農(nóng)村60周歲及以上老年人的數(shù)量已經(jīng)占到農(nóng)村總人口的23.8%，比城市高出8個百分點。到2035年，中國農(nóng)村60周歲以上老年人口比率將提升至37.7%，老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象將進一步加劇。當前家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老都很難應對農(nóng)村老齡化的挑戰(zhàn)。農(nóng)村互助養(yǎng)老相對而言是一種成本較低、質量較高的養(yǎng)老模式，能有效解決農(nóng)村養(yǎng)老服務供給不足的問題，為中國應對老齡化提供了戰(zhàn)略選擇。如何更好地建設和發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老，實現(xiàn)其應有的養(yǎng)老價值，成為政府和學界關心的問題。2011年，互助式社區(qū)養(yǎng)老服務首次在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中出現(xiàn)。隨后各級政府陸續(xù)發(fā)文明確表示支持和鼓勵農(nóng)村發(fā)展互助養(yǎng)老服務。學界對互助養(yǎng)老這一問題的研究從2006年開始。辛寶英、楊真認為，互助養(yǎng)老基本的理念為由低齡健康老人照顧體弱的高齡老人，通過養(yǎng)老資源代際接力的方式解決養(yǎng)老問題，是一種超越家庭，從老年群體內部尋求可持續(xù)發(fā)展動力的新型養(yǎng)老模式[1]。中國農(nóng)村發(fā)展互助養(yǎng)老具有獨特的優(yōu)勢。農(nóng)村是一個熟人社會，相比城市更為重視人與人之間的相互幫扶與慰藉，農(nóng)村老年人可以用來互幫互助的閑暇時間比較多，與機構養(yǎng)老相比，農(nóng)村互助養(yǎng)老成本能大幅降低。賀雪峰認為，隨著農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，應重視農(nóng)村傳統(tǒng)鄰里間的互助精神，開展多種形式的集體互助養(yǎng)老[2]。國外農(nóng)村互助養(yǎng)老的模式較多，如美國的村莊模式、時間銀行模式、德國的多代屋模式等對我國發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老具有借鑒意義。

雖然政學兩界對農(nóng)村互助養(yǎng)老寄予較高的期望，但總體上互助養(yǎng)老服務在農(nóng)村的發(fā)展仍處于探索階段，在各地的實際運行過程中面臨一些困境，如缺乏制度保障和資金保障、有效服務供給嚴重不足等[3]。PPP模式(Public Private Partnership，下文簡稱PPP)是由政府和社會資本通過簽訂協(xié)議，建立利益共享、風險共擔的合作關系，共同提供公共服務和公共產(chǎn)品[4]。探索PPP模式與農(nóng)村互助養(yǎng)老服務對接，對提升互助養(yǎng)老服務的有效供給具有重要的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)村互助養(yǎng)老服務供給問題

在農(nóng)村人口老齡化程度日益加劇的背景下，農(nóng)村老年人群對互助養(yǎng)老服務的需求快速增長。當前農(nóng)村互助養(yǎng)老服務的發(fā)展仍處于探索階段，存在不少問題。

(一)資金來源較為單一

要實現(xiàn)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務的可持續(xù)性發(fā)展，足夠的資金是前提條件。中華人民共和國財政部、民政部2013出臺的《中央專項彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項目管理辦法》(下文簡稱《辦法》)規(guī)定，2013年至2015年由財政部安排中央專項彩票公益金，支持開展農(nóng)村幸福院設施修繕和設備用品配備等工作?！掇k法》所稱的農(nóng)村幸福院，是指由村民委員會進行管理，為農(nóng)村老年人提供就餐、文化娛樂等照料服務的公益性活動場所。包括農(nóng)村老年人日間照料中心、托老所、老年灶、老年人活動中心等。給每個農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老項目發(fā)放3萬元的經(jīng)費補助，每年年初由政府劃定農(nóng)村幸福院的補助數(shù)量指標。社區(qū)互助養(yǎng)老服務的資金除政府有限的財政補貼外，還有村集體和社會捐助。村集體投資和社會捐助有明顯的地域差異和不穩(wěn)定性，難以長久維持和發(fā)展互助養(yǎng)老模式。如在全國發(fā)展較好的河北肥鄉(xiāng)互助幸福院，其運行補貼按人頭計算，滿20人每年補貼5 000元，加上縣財政每年資助2.5萬元，每年一個農(nóng)村幸福院的運營費用僅有3萬元，運營費用明顯不足。農(nóng)村幸福院運營的主要困難是資金嚴重短缺。

(二)服務領域狹窄

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，生態(tài)環(huán)境、食品安全等對健康的影響逐步顯現(xiàn)，慢性病發(fā)病、患病人數(shù)不斷增多。農(nóng)村老年人是慢性病多發(fā)的群體之一。現(xiàn)有的農(nóng)村幸福院等養(yǎng)老組織在護理、醫(yī)療等領域提供的服務有限。目前，農(nóng)村幸福院的互助服務主要集中于院內，由低齡老人照顧高齡老人，身體好的老人照顧身體差的老人。農(nóng)村幸福院基本靠老人們的自我服務和管理，沒有專門的服務和管理人員，院內老人缺乏護理知識和經(jīng)驗，互助缺乏規(guī)范的指導。雖然這樣在很大程度上降低了成本，但服務的專業(yè)性及科學性大大降低，增加了出現(xiàn)意外的風險。各級政府對于農(nóng)村幸福院的醫(yī)療、服務、管理等相關制度存在缺失，難以為農(nóng)村幸福院老人提供疾病預防、康復護理、慢性病治療等方面的服務，更不用說娛樂、休閑、知識學習等服務。農(nóng)村幸福院互助服務局限于日常的生活照料，其服務質量、服務內容和服務水平受到限制。只有供給符合老年人需求，并提供安全、全面、科學、高效的服務，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務業(yè)才能得到持續(xù)發(fā)展。

(三)互助資源零散化

由于長久以來受制于多種因素的影響，農(nóng)村互助養(yǎng)老的資源呈分散化狀態(tài)。一是外部資源呈分散化狀態(tài)。各種養(yǎng)老資源持續(xù)不斷的提供是農(nóng)村互助養(yǎng)老服務有效運轉的重要支撐。農(nóng)村社會的養(yǎng)老資源需要外部資源的介入，因為農(nóng)村對其難以做到供給充足。當前，農(nóng)村互助養(yǎng)老實行“自助+互助”的形式，除政府提供一些有限的資金支持外，外部資源基本沒有。農(nóng)村互助養(yǎng)老需要的外部資源分散在不同的主體中，像醫(yī)療資源、教育資源分別由醫(yī)療部門和教育機構掌握，外部資源主體力量呈現(xiàn)“孤立”的狀態(tài)。二是內部資源零星化。內部資源指的是村中老人自身擁有的養(yǎng)老資源。有些農(nóng)村的老年人所能提供的養(yǎng)老資源極為有限，有些農(nóng)村老年人的資源則比較豐富。而且農(nóng)村老人缺乏技術型等形態(tài)的資源，多以伙食等基礎性的物質資源為主，難以實現(xiàn)跨主體的資源整合與共享。養(yǎng)老資源零散化的狀態(tài)，使得互助養(yǎng)老服務難以實現(xiàn)高質量的供給。

(四)監(jiān)管評估力度不足

公眾和第三方對農(nóng)村互助幸福院的評估監(jiān)督處于缺失狀態(tài)。目前只有農(nóng)村幸福院的運營主體對自身所提供服務的內容及質量等情況進行自我監(jiān)督和評估。由于缺乏相應的制度約束，監(jiān)督評估工作往往流于形式，監(jiān)督評價的真實性難以保證。沒有獨立的監(jiān)督評估機構，就難以實現(xiàn)預期的評估效果。當前，由于缺乏監(jiān)督，農(nóng)村幸福院的服務內容、人員管理、規(guī)章制度等規(guī)定沒有延伸到互助服務，使老人的主體作用沒有更好地發(fā)揮。所以，要對互助養(yǎng)老服務的監(jiān)督評估機制進行調整，不能局限于農(nóng)村幸福院自身的監(jiān)督和評估。

二、PPP模式下創(chuàng)新農(nóng)村互助養(yǎng)老服務分析

當前，我國已經(jīng)從健康老齡化戰(zhàn)略轉向積極老齡化戰(zhàn)略，推進互助養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展是體現(xiàn)老年人社會參與的重要途徑。PPP模式在我國養(yǎng)老服務行業(yè)的發(fā)展勢頭良好?；ブB(yǎng)老服務供給采取PPP模式，政府和社會資本以特許權協(xié)議為基礎，整合雙方優(yōu)勢，將政府目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步、內在動力結合起來，為農(nóng)村老年人群體提供日常生活照料、醫(yī)療護理、精神慰藉等服務內容[5]。具體又分為BOT(Build Operate Transfer，即建設—運營—移交，是政府和社會組織在達成協(xié)議的前提下，政府向社會組織頒發(fā)許可證，允許其在一定時間內籌集資金來建設特定的基礎設施，并管理和運營設施及其相應的產(chǎn)品和服務)、BOO(Build Own Operate，即建設—擁有—經(jīng)營，是社會組織按照政府授予的特許權，建設并經(jīng)營某項基礎設施)等形式。農(nóng)村互助養(yǎng)老服務可通過對接PPP模式解決發(fā)展中的問題和困境。PPP模式對接養(yǎng)老服務的實踐在很多國家獲得成功。美國依據(jù)老年人的養(yǎng)老需求和身體狀況劃分不同的養(yǎng)老社區(qū)，社區(qū)社會資本經(jīng)過州政府的特許授權后，可對養(yǎng)老社區(qū)進行建設運營，屬于特許經(jīng)營類PPP模式。在澳大利亞，非政府部門運營大部分的養(yǎng)老機構，政府作為主要的服務購買方，不僅要承擔30%的運營費用，還會通過多種籌資渠道對養(yǎng)老機構進行各種形式的補貼。日本的養(yǎng)老機構多由政府出資建設，采用委托運營的公私合作形式，以提高養(yǎng)老機構的運營效率。PPP模式不是簡單的融資行為，而是從契約合作的視角，探究私人部門和公共部門之間的合作關系，最終建立互利共贏、風險共擔、相互監(jiān)管的良好合作關系。通過社會資本參與互助養(yǎng)老服務建設，使互助養(yǎng)老服務的有效供給能力得以提升。

(一)互助養(yǎng)老服務融資模式分析

在農(nóng)村幸福院模式的推廣過程中，國家通過《辦法》在2013年到2015年對新建、改擴建或租賃改建農(nóng)村幸福院提供了資金支持，沒有對其日常運行經(jīng)費提供相關保障。全國大多數(shù)農(nóng)村幸福院的日常運行經(jīng)費主要由村集體提供，一些地方政府對農(nóng)村互助幸福院每年按人頭劃撥350到500元的經(jīng)費補貼。補貼的經(jīng)費對于農(nóng)村幸福院的運行來說是杯水車薪。運行經(jīng)費的不足嚴重影響農(nóng)村幸福院的可持續(xù)運行。由于養(yǎng)老服務業(yè)回報緩慢、投資時間比較長，社會資本對養(yǎng)老服務業(yè)進行投資的積極性不高?；ブB(yǎng)老服務如果和PPP模式結合起來，則能有效解決這一問題。政府和社會資本共同對互助養(yǎng)老項目進行投資建設和運營管理。針對養(yǎng)老項目中的日常護理、用餐服務、醫(yī)療康復、精神慰藉等特殊服務要求，可采取向使用者收取相應費用的方式獲得一定的經(jīng)濟收入。為了農(nóng)村幸福院能順利運轉，政府還要提供相應的優(yōu)惠政策和補貼。PPP模式可以提升社會資本參與養(yǎng)老服務的積極性，可以實現(xiàn)政府和社會資本的深度融合，減輕政府的財政負擔，形成政府和社會資本合作共贏的局面。

(二)互助養(yǎng)老服務信息創(chuàng)新分析

當今時代是信息化的時代，要利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術搭建信息化、智能化服務平臺，為老年人提供不同層次的、多樣化的養(yǎng)老服務，豐富服務內容，提升服務質量。農(nóng)村幸福院要掌握老人的實際情況，為他們建立健康檔案。入住農(nóng)村幸福院的老人所需的日常體檢和保健咨詢等服務可由村衛(wèi)生室提供。農(nóng)村幸福院提供養(yǎng)老服務時可依據(jù)老年人身體的健康狀況分類進行，政府對養(yǎng)老服務項目進行購買或補貼時，可依據(jù)養(yǎng)老服務的內容進行區(qū)分：長期失能的老人，可到養(yǎng)老服務中心入住，由專業(yè)的護理人員進行照護；日常生活中需要護理又不愿意離開家的老人可通過智能化、信息化平臺獲得上門服務；身體健康的空巢老人可以居住在互助幸福院，便于相互照顧。PPP模式能夠最大限度地整合各種社會資源，利用專業(yè)技術團隊對互助幸福院進行綜合性的管理運營，搭建智慧平臺使其正常運轉。農(nóng)村智慧養(yǎng)老平臺的建立，使互助養(yǎng)老服務更加貼合農(nóng)村老人的實際需求，服務過程更為完善，服務質量更加優(yōu)質，服務管理的效率也得以提升。

(三)互助養(yǎng)老服務監(jiān)督評估有效性分析

PPP模式下政府和社會資本聯(lián)合建立農(nóng)村幸福院。在運營過程中，政府可利用合作者與監(jiān)督者的身份對農(nóng)村幸福院所提供的服務進行監(jiān)督，監(jiān)督結果面向社會公布，這樣能充分保障公眾的知情權，對互助幸福院的運作進行有效管理和制約。同時，由于社會資本具有逐利性，為促進管理規(guī)范化，互助幸福院內部也要設置相應的部門進行自我評估監(jiān)督，以便對服務和管理過程中出現(xiàn)的問題及時修正，更好地滿足農(nóng)村老年人的互助養(yǎng)老服務需求。為了增加監(jiān)督評估的有效性，還可以引入第三方評估機構對農(nóng)村幸福院進行評估監(jiān)督。引入PPP模式，可以充分調動各方主體在建設、管理、服務過程中的積極性，實現(xiàn)多元化的監(jiān)督管理，提高互助養(yǎng)老服務的質量和效率。

三、提升農(nóng)村互助養(yǎng)老服務的有效供給

PPP模式下，通過政府和社會組織等多主體進行相互協(xié)作，整合利用現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老服務資源，推進農(nóng)村互助養(yǎng)老服務的有效供給。

(一)經(jīng)營方式的多樣性

PPP模式下，政府和社會資本投資主體成為農(nóng)村互助養(yǎng)老服務有效供給的關鍵利益相關者。社會資本投資主體可以由政府通過公開招標的方式進行選擇，選定的社會資本投資主體應該是既有能力提供資金又具有相應運營管理能力者。發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老服務面臨的重要問題是資金匱乏，吸納社會資本能彌補政府的資金不足。農(nóng)村互助幸福院可以采取公辦私營的經(jīng)營方式，由政府進行興建，經(jīng)營權則委托給相關的社會組織，實行互助養(yǎng)老的市場化運作，激發(fā)農(nóng)村互助幸福院的發(fā)展活力；也可以采用“公私合建+委托運營”方式，由政府和社會資本合作建立農(nóng)村互助幸福院，把運營管理權委托給有相應實力的養(yǎng)老機構，以便提供更為專業(yè)化的養(yǎng)老服務；也可以通過政府購買服務的方式，增加服務內容和服務的受益面。政府和社會資本在互助養(yǎng)老服務方面實現(xiàn)深度合作，并利用市場化方式進行管理，既能有效提升農(nóng)村養(yǎng)老資源的利用效率，也能提高農(nóng)村互助幸福院的運營效率。

(二) 經(jīng)營目標的一致性

社會組織和政府通過PPP模式實現(xiàn)合作和發(fā)展。作為關鍵的利益相關者，社會組織的目標是獲得相應的投資收益。政府的目的是更好地促進農(nóng)村養(yǎng)老服務的有效供給，提升農(nóng)村老年人的生活質量。雖然二者存在風險分擔關系，但他們的最終目標是一致的，都是為了促進農(nóng)村養(yǎng)老服務的良性運行和協(xié)調發(fā)展。PPP模式下，政府和社會組織之間的界限不再涇渭分明，二者的比較優(yōu)勢得以整合，在很大程度上提升了公共服務的供給能力與供給效率。政府在這一過程中的角色是引導者、監(jiān)督者。社會組織承擔農(nóng)村互助幸福院具體運營管理、設施維護等工作，政府為社會組織提供建設用地、水電費、租金、稅收等方面的優(yōu)惠政策，使養(yǎng)老服務業(yè)不偏離正確的方向，政府和社會資本在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務上形成分工協(xié)作的局面。在籌集經(jīng)費時，要拓寬融資渠道，建立多元化的籌集機制，完善資金保障機制。依據(jù)“老年人出一點、集體給一點、社會捐一點、政府補一點”的原則，政府要廣泛引導各種社會力量投入資金。養(yǎng)老屬于福利性事業(yè)，社會組織不能過分追求投資收益，要嚴格遵守職業(yè)道德。社會資本投資主體和政府要維持良好的合作關系，可以借助政府公信力來提升公眾認可度。

(三)養(yǎng)老服務的專業(yè)性

在PPP模式下，政府與社會資本投資主體之間的職責界限要有明確的規(guī)定。政府部門是社會資本投資主體的合作者及農(nóng)村幸福院建設和運營的監(jiān)管者。對于具體的專業(yè)方面的事務，如農(nóng)村互助幸福院的運營管理、人員配置、服務供給等工作，政府要敢于放手讓社會資本主體去做，政府負責從宏觀層面上把握好農(nóng)村互助養(yǎng)老服務的供給方向，做好服務監(jiān)管、發(fā)展規(guī)劃等工作。加強服務人員的教育培訓，開展多層次的養(yǎng)老護理教育活動，提升專業(yè)化服務水平。有條件的地方可以嘗試建立時間銀行積分制度，建立愛心積分和勞動積分制，通過服務積分制激勵低齡老人照料高齡老人。要激發(fā)護理員的榮譽感，增強服務他人的積極性和主動性，吸引更多的群體投入互助養(yǎng)老服務，增強農(nóng)村互助養(yǎng)老服務模式的社會性和可持續(xù)性。政府要善于從宏觀上統(tǒng)籌農(nóng)村互助養(yǎng)老服務的布局，使簡單粗放的養(yǎng)老服務供給向專業(yè)化的方向發(fā)展，做好頂層設計。具體的實踐路徑如下：統(tǒng)籌多層次的互助養(yǎng)老服務格局，除提供基本的遞衣送食、文化娛樂服務，還要為老人提供生活照護和康護保健等專業(yè)性的服務；政府要加強相關的規(guī)范和指導，不斷推動互助養(yǎng)老服務向規(guī)范化、專業(yè)化、標準化方向發(fā)展。

四、結 語

我國是在“未富先老、未備先老、未康先老”的情況下進入老齡化社會的。在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展互助養(yǎng)老，合理有效地利用老年人的人力資源，能夠在很大程度上提高養(yǎng)老服務效率，降低養(yǎng)老服務成本。但農(nóng)村互助養(yǎng)老服務在實際的發(fā)展過程中，面臨資金欠缺、專業(yè)服務層次較低、監(jiān)督評估缺乏有效性等困境。引入PPP模式是農(nóng)村互助養(yǎng)老服務有效供給的突破口，有利于解決政府資金不足的難題，創(chuàng)新管理機制，提升運作效率；有利于引進專業(yè)服務人員，使互助養(yǎng)老服務進一步規(guī)范化；有利于動員社會力量參與監(jiān)督，提高服務水平和質量。在農(nóng)村互助養(yǎng)老服務中引入PPP模式既能增加互助養(yǎng)老服務的有效供給，又能提升農(nóng)村老年群體生活質量和實現(xiàn)積極老齡化的戰(zhàn)略目標。