統(tǒng)籌發(fā)展和安全視域下的城市生態(tài)治理效能研究

方世南 于梓航

（蘇州大學(xué) 中國特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇 蘇州 215021;蘇州大學(xué) 東吳智庫，江蘇 蘇州 215006）

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》提出了“堅(jiān)持人與自然和諧共生，統(tǒng)籌發(fā)展和安全”[1]的重大歷史任務(wù)。在中國大部分人口都進(jìn)入城市工作和生活的情況下，中國式現(xiàn)代化新道路和人類文明新形態(tài)的一個(gè)鮮明亮點(diǎn)是城市生態(tài)文明。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰?！盵2]186城市文明離不開生態(tài)文明，城市發(fā)展離不開高效能的生態(tài)治理。新時(shí)代推進(jìn)城市生態(tài)治理并促使其效能提升，是將習(xí)近平生態(tài)文明思想、綠色發(fā)展理念和中國特色社會主義生態(tài)文明制度體現(xiàn)和落實(shí)到城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)等活動中去的務(wù)實(shí)舉措，也是從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化高度謀劃城市生態(tài)文明建設(shè)，全方位立體化提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的迫切需要。新時(shí)代推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市建設(shè)，加強(qiáng)城市治理工作，必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在城市生態(tài)治理效能提升上多下功夫，在解決城市生態(tài)問題中體現(xiàn)和提升治理效能，在城市治理過程中融入并強(qiáng)化生態(tài)文明理念，在城市空間和生態(tài)環(huán)境的交匯處打造現(xiàn)代化城市新亮點(diǎn)，為人民群眾建設(shè)人與自然和諧共生的新時(shí)代美麗城市，創(chuàng)造優(yōu)美綠色的生產(chǎn)生活空間。

一、統(tǒng)籌發(fā)展和安全視域下城市生態(tài)治理效能提升的重大價(jià)值

習(xí)近平總書記提出了“加快推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3]10的重大戰(zhàn)略任務(wù)。城市生態(tài)治理是城市治理體系的有機(jī)組成部分，城市生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是城市治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我們要從統(tǒng)籌發(fā)展和安全視域下推進(jìn)城市綠色發(fā)展、推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，深刻認(rèn)識提升城市生態(tài)治理效能的重大價(jià)值。

（一）提升城市生態(tài)治理效能是從治理高度解決城市生態(tài)治理突出問題的現(xiàn)實(shí)之需

努力協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，厲行資源節(jié)約，重視環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)宜業(yè)宜居，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政興國、造福于民的重要目標(biāo)和長期行動。受制于科學(xué)技術(shù)短板、發(fā)展理念局限等歷史性原因，在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐探索過程中，我國在自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域積累了許多想解決而沒能解決的問題，這些問題又在一定程度上演變?yōu)樽璧K我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展的突出矛盾。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足中華民族千年永續(xù)發(fā)展的宏大視野，著眼于滿足人民群眾對良好生活空間和工作環(huán)境的殷切期待，為了拓展和深化生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和“美麗中國”重大戰(zhàn)略目標(biāo)，提出了“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”[4]12這一重大治理理念，為我國全面踐行新發(fā)展理念，高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)提供了科學(xué)的戰(zhàn)略指向，也意味著生態(tài)治理將作為我國國家治理的重要組成部分而得到進(jìn)一步完善和發(fā)展。

國家各項(xiàng)治理活動都是在一定時(shí)空范圍內(nèi)開展的治國理政實(shí)踐活動。為了提高治理水平，需要圍繞治理目標(biāo)，根據(jù)一定時(shí)空劃設(shè)國家治理單元作為治理活動的基本單位和工具，以便于圍繞治理目標(biāo)有序進(jìn)行治理活動并極大地提升治理效能。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，推動生態(tài)治理，要認(rèn)識到治理單元與治理效果之間存在著的緊密聯(lián)系，這不僅要求在特定區(qū)域明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理單元，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，也要高度重視優(yōu)化國家基本結(jié)構(gòu)。公民、企業(yè)和各類組織都是其制度框架內(nèi)行事的行政治理單元，在各級行政區(qū)推進(jìn)生態(tài)治理活動。不同層級行政治理單元功能、權(quán)利和邊界不同，現(xiàn)實(shí)條件和特點(diǎn)各異，因而在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)治理中的地位和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用也不盡相同。城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會活動的中心。我國城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥械谋戎匾呀?jīng)從1978年的17.92%攀升至2021年的64.72%。①根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)換算得出。據(jù)預(yù)測，我國“十四五”期間城鎮(zhèn)化率將大大超過65%，每年進(jìn)城人口達(dá)到上千萬。城市化的蓬勃發(fā)展使城市日趨成為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要引擎，這就要求明確城市作為治理單元的作用，全面提高城市治理能力。城市空間內(nèi)人與自然關(guān)系的惡化現(xiàn)象暴露了城市生態(tài)治理能力不足的危機(jī)，城市生態(tài)環(huán)境痼疾是人民實(shí)現(xiàn)美好生活的重大障礙，解決城市生態(tài)環(huán)境問題日益成為我國生態(tài)文明建設(shè)的重大關(guān)切。因此，要重視在市域?qū)用骈_展的生態(tài)治理活動，恢復(fù)和發(fā)展城市治理單元的生態(tài)治理功能，將生態(tài)文明理念貫徹于城市各項(xiàng)治理活動之中。

（二）提升城市生態(tài)治理效能是強(qiáng)化城市治理體系與治理能力以模塑城市品質(zhì)的時(shí)代之呼

黨的十九大報(bào)告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾狀況及其變化是社會發(fā)展階段性劃分的重要依據(jù)，為未來一個(gè)時(shí)期有的放矢地解決我國發(fā)展問題提供了依據(jù)。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生深刻變化，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要成為這一主要矛盾的重要方面。習(xí)近平指出：“城市發(fā)展不僅要追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還要追求生態(tài)目標(biāo)、人與自然和諧的目標(biāo)，樹立‘綠水青山也是金山銀山’的意識，強(qiáng)化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念。”[5]32因此，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下加強(qiáng)城市治理工作，就要認(rèn)識到在新時(shí)代解決城市生態(tài)環(huán)境問題的重要性和緊迫性，把生態(tài)治理作為城市治理全局中十分重要的工作。

提升城市生態(tài)治理效能是在生態(tài)文明建設(shè)層面對從“城市管理”邁向“城市治理”的響應(yīng)，體現(xiàn)了由“簡單機(jī)械的環(huán)境建設(shè)與維護(hù)”到“系統(tǒng)綜合的生態(tài)治理”的目標(biāo)變革。治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。城市生態(tài)治理不是簡單依靠政府職能部門開展綠化、垃圾分類、污染防控，而是要將生態(tài)文明理念體現(xiàn)在城市發(fā)展的各個(gè)方面，融入城市運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。只有根據(jù)城市自然生態(tài)空間的系統(tǒng)性特征探索生態(tài)治理的方法和規(guī)律，用法治理念保護(hù)和優(yōu)化人與自然的關(guān)系，完善公眾參與機(jī)制，將綠色發(fā)展理念熔鑄于城市精神之中，才能真正實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)文明建設(shè)走進(jìn)“治理時(shí)代”并促使效能提升。

提升城市生態(tài)治理效能也體現(xiàn)了對培育城市內(nèi)在實(shí)力和競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略考量。面對在新常態(tài)下追求發(fā)展速度不斷讓位于增強(qiáng)發(fā)展質(zhì)量的時(shí)代要求，良好的生態(tài)治理對現(xiàn)代城市發(fā)展具有不可替代的作用。新時(shí)代的城市治理者應(yīng)當(dāng)學(xué)會在城市發(fā)展中算好綠色賬，打好生態(tài)算盤，理解“綠水青山就是金山銀山”對于城市發(fā)展的深刻意義，認(rèn)識到生態(tài)安全是城市發(fā)展的基礎(chǔ)和底線，用現(xiàn)代生態(tài)美學(xué)提高城市設(shè)計(jì)的品味和品位，著力形成生態(tài)特色，避免淪為“千城一面”的“樣板城”，打造獨(dú)樹一幟的城市生態(tài)名片，鍛鑄城市經(jīng)受風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)的韌性，在日益激烈的城市綜合實(shí)力競爭中以獨(dú)特的品質(zhì)優(yōu)勢為自己獲得制勝砝碼。

（三）提升城市生態(tài)治理效能是總結(jié)城市化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、尋求療愈生態(tài)痼疾的破局之策

城市是由人口、經(jīng)濟(jì)、社會、自然等子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)合巨系統(tǒng)，子系統(tǒng)的相互耦合、協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)自如是城市和諧發(fā)展的明顯標(biāo)志所在。在城市巨系統(tǒng)中，自然系統(tǒng)是重要前提和堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對資源的節(jié)約和永續(xù)利用，促進(jìn)城市生態(tài)系統(tǒng)的自然化和可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明是城市文明的重要組成部分，培育生態(tài)文明是推進(jìn)城市發(fā)展的重要目標(biāo)。人與自然的關(guān)系是人類社會最基本的關(guān)系，人類始終是在與自然和諧共生共榮的關(guān)系中生產(chǎn)、生活、發(fā)展的。在推進(jìn)城市化的過程中，城市的規(guī)劃和建設(shè)不僅要體現(xiàn)人的意志，更要從人與自然生命共同體的共存共生共榮的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)清人在自然界中的地位，以生態(tài)環(huán)境容量和自然資源承載力為前提，合理安排城市的生產(chǎn)生活，科學(xué)規(guī)劃城市空間和產(chǎn)業(yè)布局，體現(xiàn)對自然和對歷史負(fù)責(zé)的科學(xué)態(tài)度。

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境的變化直接影響人類文明的興衰演替。縱觀千年人類城市文明變遷史，不難發(fā)現(xiàn)，人類發(fā)展活動必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，否則就會遭到大自然的報(bào)復(fù)。自然條件優(yōu)越的古代巴比倫孕育了人類早期的城市文明，但其無節(jié)制的毀林開荒行為無異于自掘墳?zāi)梗罱K使其成為一片廢墟而走向了文明沒落。工業(yè)革命推動倫敦走上了城市發(fā)展的快速路，但工業(yè)生產(chǎn)排放的有害粉塵送走了藍(lán)天，居民日常傾倒的生活污水取代了綠水，屠戶隨意丟棄的牲畜內(nèi)臟污染了凈土，愈演愈烈的環(huán)境污染加給倫敦“霧都”稱號，帶來了長久而深遠(yuǎn)的負(fù)面影響?？梢哉f，現(xiàn)代城市因資本而興盛，也因資本的生產(chǎn)力以追求剩余價(jià)值為目的濫用和破壞自然力而染上“生態(tài)痼疾”。

我國自改革開放而始的高速城市化取得了舉世矚目的巨大成就，城市的發(fā)展極大改善了人民物質(zhì)生活、精神文化生活，但是我們并沒有很好地總結(jié)既有的城市化“病史”，走了一些發(fā)展彎路，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的短板“成為國土之傷、民生之痛”。[1]亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)未晚。今天，中國仍有近四成人口居住在鄉(xiāng)村，城市化的發(fā)展方向仍然可以把握，未來的城市生態(tài)環(huán)境未成定局。因此，在自然這個(gè)“生命之母”被傷害到斷絕城市發(fā)展生路前，人們必須痛定思痛，痛而思變，全面把握城市發(fā)展規(guī)律，尋找城市生態(tài)文明建設(shè)的良方，提升城市高質(zhì)量生態(tài)治理能力水平，為城市發(fā)展的困局解圍。

二、影響城市生態(tài)治理效能提升的突出問題和瓶頸限制

問題是時(shí)代的聲音，認(rèn)識問題是解決問題的重要前提。認(rèn)真檢視影響城市生態(tài)治理效能提升的突出問題和瓶頸限制，有助于有針對性地解決問題，推動城市在高質(zhì)量生態(tài)治理中獲得品質(zhì)提升。

（一）政府單一主體的城市生態(tài)治理模式活力不強(qiáng)、協(xié)同不力問題

政府是黨執(zhí)政理念的實(shí)施主體，政府的發(fā)展理念和目標(biāo)，在相當(dāng)程度上對生態(tài)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否產(chǎn)生重大影響，政府的治理模式與城市生態(tài)治理效能具有密切聯(lián)系。城市治理主體過度集中的一元治理模式在決策上具有效率優(yōu)勢，但也阻礙了城市生態(tài)治理體系的完善，造成了城市生態(tài)赤字的不斷擴(kuò)大。行政主導(dǎo)的一元治理模式下的部門壟斷和歸口隔絕也限制了生態(tài)治理的統(tǒng)籌協(xié)作。市政部門由于過分注重守土有責(zé)和各司其職，因而難以做到在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中充分整合資源，無法實(shí)現(xiàn)治理效果積累，甚至?xí)a(chǎn)生職能抵消而導(dǎo)致治理效能下降的后果。另外，見“市長”不見“市場”的城市治理模式高度依賴政府財(cái)政，限制了社會資本與技術(shù)活力，一些需要較大資金投入和具有較高技術(shù)壁壘的生態(tài)治理工程項(xiàng)目一旦與地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)發(fā)生沖突，就會有可能被政府削減和裁撤。

在城市化進(jìn)程中，公民個(gè)人的非生態(tài)化生活方式和日常行為對城市生態(tài)治理的影響日益明顯。城市是重要的人居環(huán)境，城市生態(tài)和人民生活密切相關(guān)，生態(tài)治理進(jìn)入民生領(lǐng)域就需要同社會治理同頻共振。生態(tài)治理的過程就是善治的過程，即多元主體積極介入和密切配合予以合作共治的動態(tài)發(fā)展過程，[6]政府獨(dú)自開展生態(tài)治理的主要弊端在于會極大削弱來自城市居民的積極性，使生態(tài)治理喪失重要的活力源泉。淡化民眾訴求的城市生態(tài)規(guī)劃有了格調(diào)但不接地氣，需要民眾配合執(zhí)行的舉措難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。共建共治缺位使共享成果的目標(biāo)難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，無法給居民的生態(tài)意識以有效的正面激勵(lì)，甚至?xí)?dǎo)致進(jìn)一步破壞城市生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)。

著眼于更宏觀的空間尺度，環(huán)境污染的跨區(qū)域自然屬性決定了城市生態(tài)問題不會僅憑單個(gè)市域政府的力量而實(shí)現(xiàn)永久性解決?！氨硐笤邳S河，根子在流域?！绷?xí)近平關(guān)于黃河生態(tài)問題的重大判斷同樣適用于分析城市生態(tài)治理存在的問題。對于協(xié)同開展生態(tài)治理，由于相鄰城市自然地理環(huán)境有著相似性，勢必會出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展利益沖突，出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)府際聯(lián)動失效，這是制約城市生態(tài)治理發(fā)展的明顯障礙。特別是當(dāng)城市之間實(shí)力不同而對資源的掌控能力具有明顯差異時(shí)，較弱一方處于生態(tài)治理的不利地位，同大城市產(chǎn)生了“依附關(guān)系”，會更加凸顯頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下的平等的府際合作對解決本域生態(tài)環(huán)境問題的重要性，也會更加凸顯以利益共同體、發(fā)展共同體、命運(yùn)共同體、共享共同體心態(tài)真心誠意地推進(jìn)區(qū)域內(nèi)府際聯(lián)動，對于提升城市生態(tài)治理效能的重大價(jià)值。

（二）固守傳統(tǒng)的城市生態(tài)治理活動效率不高、效果不佳問題

城市生態(tài)系統(tǒng)是人類生態(tài)系統(tǒng)不可缺少的重要組成部分，是自然生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)發(fā)展到一定階段的結(jié)果。以“生態(tài)”這一起點(diǎn)解析生態(tài)治理內(nèi)涵表明，生態(tài)治理是與生態(tài)系統(tǒng)相對應(yīng)和相聯(lián)系的范疇。開展城市生態(tài)治理，必須抓住生態(tài)系統(tǒng)這一自然科學(xué)基礎(chǔ)，重視城市生態(tài)作為一種系統(tǒng)的存在方式，從其特征、結(jié)構(gòu)和功能出發(fā)研究治理方法、開展治理活動。在城市生態(tài)系統(tǒng)中，水體大氣、動物植物、土地景觀等諸要素是相互聯(lián)系、相互影響和相互制約的，若以“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動應(yīng)付的治理方式，僅停留在觀察城市生態(tài)問題的表面現(xiàn)象，必然無法推動城市生態(tài)問題獲得根本性解決；不注重分析城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，背離城市生態(tài)各要素間穩(wěn)定的必然的本質(zhì)的聯(lián)系，勢必為城市生態(tài)空間的整體優(yōu)化埋下諸多隱患。

在當(dāng)前生態(tài)治理上我們不僅缺乏對生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)律性認(rèn)識，而且沒有從人與自然的對立統(tǒng)一中運(yùn)用和評估治理方法。城市生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)以人為中心的復(fù)合人工生態(tài)系統(tǒng)，其環(huán)境主要部分變?yōu)榱巳斯さ沫h(huán)境，這是城市作為人類生產(chǎn)生活空間所必然具有的特點(diǎn)，但是以人為中心并不意味著完全以人的權(quán)威對自然發(fā)號施令，不代表在城市生態(tài)規(guī)劃中要強(qiáng)調(diào)變革自然原貌以突出所謂的“設(shè)計(jì)感”，不意味著在城市生態(tài)治理中人的“蠻力”一定會勝過自然界的復(fù)原力。那種過分重視人為因素而忽視自然因素，過分強(qiáng)調(diào)人工干預(yù)而擱置自然恢復(fù)的生態(tài)治理方法無異于飲鴆止渴。

能夠著眼于自然環(huán)境動態(tài)性，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，對關(guān)鍵生態(tài)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)監(jiān)控，準(zhǔn)確評價(jià)城市生態(tài)環(huán)境的變化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的精細(xì)化和智能化，是實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志。傳統(tǒng)意義上的生態(tài)治理方法缺乏常態(tài)化的生態(tài)環(huán)境關(guān)鍵指標(biāo)監(jiān)控，理解城市生態(tài)系統(tǒng)變化的能力不足，無法實(shí)現(xiàn)對城市生態(tài)健康的精確診斷，把精力和資源更多集中在了“先污染，后治理”的老路上，落后的治理方法在面對生態(tài)環(huán)境問題上降低了資源的利用效率，在解決資源環(huán)境問題上的時(shí)間跨度更長，效果不佳。

（三）城市生態(tài)治理效能評價(jià)體系不完善、監(jiān)督不足問題

生態(tài)治理作為一項(xiàng)需要長期開展的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的治理活動，其深入展開離不開一系列設(shè)計(jì)科學(xué)、操作性強(qiáng)的量化指標(biāo)和透明、開放的評價(jià)與反饋機(jī)制。我國地大物博、幅員遼闊，在變革“唯GDP論”的政績評價(jià)體系的過程中，過于普遍化的生態(tài)治理考核機(jī)制并未充分考慮不同發(fā)展模式，不同經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會與生態(tài)基礎(chǔ)的城市之間的差異性，不利于保護(hù)和激發(fā)官員提升生態(tài)治理效能的積極性。從評價(jià)和考核主體方面看，在我國當(dāng)前的城市生態(tài)治理活動中，政府部門不僅是領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，也扮演了監(jiān)督者和裁判者角色，導(dǎo)致評價(jià)和反饋缺乏獨(dú)立性、客觀性和公正性。

生態(tài)環(huán)境是直接關(guān)系黨的使命宗旨踐行的重大政治問題，也是直接關(guān)系民生的重大社會問題，必須將生態(tài)治理效果的監(jiān)督反饋納入黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度之中。當(dāng)前，雖然“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明理念已深入人心，但是一些城市仍然沒有真正把環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)工作作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)來抓；還有一些黨政干部政治站位不高，對于城市生態(tài)文明和生態(tài)治理效能提升工作的重要價(jià)值認(rèn)識不到位，更有甚者憑借自然環(huán)境監(jiān)管權(quán)限大搞權(quán)錢交易，導(dǎo)致一些重大生態(tài)環(huán)境問題長期無法解決，造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響，極大地?fù)p害了政府的公信力。我國要實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)，前提條件是各級黨委和政府要嚴(yán)格履行生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任，以雷霆之勢重拳治理“環(huán)保腐敗”。

解決生態(tài)危機(jī)的根本出路，也在于要大力進(jìn)行文化價(jià)值觀革命，在全黨和全國人民中大力提升生態(tài)文明思想認(rèn)識的新境界，牢固地確立社會主義生態(tài)文明觀。[7]實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理過程的良性循環(huán)，必須建設(shè)以良好的生態(tài)治理文化為支撐的評價(jià)機(jī)制，解決當(dāng)前城市社區(qū)和居民群體在生態(tài)評價(jià)過程中參與渠道窄，發(fā)聲難度大，無法在享有自身生態(tài)環(huán)境權(quán)益和履行維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境義務(wù)的雙重實(shí)踐中培育“城市空間人人共享、環(huán)境問題人人關(guān)注、監(jiān)督評價(jià)人人參與”的良好社會文化氛圍等問題。

三、推動城市生態(tài)治理在興利除弊中提升效能的發(fā)力點(diǎn)

我國的現(xiàn)代化、城市化是在風(fēng)險(xiǎn)社會的時(shí)代態(tài)勢下進(jìn)行的，韌性城市的品質(zhì)是在不斷提升生態(tài)治理能力水平中模塑出來的。今后在推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化過程中，必須推動城市生態(tài)治理在興利除弊中提升效能，促進(jìn)城市永續(xù)發(fā)展。

（一）倡導(dǎo)多元共治模式，增強(qiáng)區(qū)域府際合作

城市治理是政府治理、市場治理和社會治理的交叉點(diǎn)，創(chuàng)新城市發(fā)展、提升城市治理能力離不開兼顧多方利益訴求的治理體系，因此城市治理也要突出全主體特征，擺脫以單向度的行政管理模式開展城市生態(tài)治理的方式。政府不僅要通過機(jī)構(gòu)職能整合、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等方式，解決其作為主導(dǎo)性治理主體的內(nèi)在缺陷，優(yōu)化生態(tài)治理能力，還要著眼于治理過程中的突出問題加強(qiáng)共建共治，實(shí)現(xiàn)政府的有所為和有所不為，讓市場的職能回歸市場、社會的職能回歸社會，推動形成政府、社會、市場以及政府間互惠共生的現(xiàn)代化生態(tài)治理模式。[8]

城市居民是城市發(fā)展的活力源泉和城市治理的核心要素，高密度的人口覆蓋是城市生態(tài)空間在同其他生態(tài)系統(tǒng)相比較時(shí)所呈現(xiàn)出的突出特征，城市生態(tài)治理的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)是保護(hù)生活在城市中的人的生態(tài)環(huán)境權(quán)益，因此必須突出公眾的治理主體地位，保障公眾在生態(tài)治理效能提升中行使好知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。理念是行為的先導(dǎo)。要加強(qiáng)環(huán)境文化教育，促進(jìn)公民在生產(chǎn)生活中始終意識到城市空間也是一種生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境破壞行為不會隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自行解決，人要承擔(dān)突破城市生態(tài)承載力的一切后果。在厚植生態(tài)意識、形成生態(tài)思維的基礎(chǔ)上，也需要為公民主體提供治理機(jī)會，加強(qiáng)城市生態(tài)信息公開平臺建設(shè)，暢通民眾與政府之間的對話渠道。

加強(qiáng)城市間的協(xié)調(diào)和銜接，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部生態(tài)治理府際合作，是在當(dāng)前城市群一體化發(fā)展背景下，從自然空間的整體性特征出發(fā)，解決城市生態(tài)環(huán)境問題的務(wù)實(shí)之舉。為此，要推進(jìn)重大污染災(zāi)害事件聯(lián)合響應(yīng)、關(guān)鍵生態(tài)治理指標(biāo)數(shù)據(jù)信息共享，實(shí)現(xiàn)在關(guān)鍵生態(tài)治理環(huán)節(jié)上異地的“同城化”合作。引導(dǎo)和鼓勵(lì)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)通過自愿協(xié)商建立補(bǔ)償關(guān)系，采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培養(yǎng)、共建園區(qū)等方式開展生態(tài)補(bǔ)償。[9]70既要強(qiáng)調(diào)不同規(guī)模城市之間在生態(tài)治理合作上的分工，也要促進(jìn)城市之間在自然資源環(huán)境問題上形成平等關(guān)系，建設(shè)高級別協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，保障跨行政邊界生態(tài)治理問題得到依法公平解決。

（二）遵循城市生態(tài)規(guī)律，優(yōu)化生態(tài)治理方法

城市決策者必須按照城市生態(tài)環(huán)境的性質(zhì)、特征和發(fā)展規(guī)律開展治理活動，在優(yōu)化治理方法中不斷提高治理能力?！俺鞘幸?guī)劃建設(shè)的每個(gè)細(xì)節(jié)都要考慮對自然的影響，更不要打破自然系統(tǒng)?！盵10]603城市生態(tài)空間是一個(gè)系統(tǒng)性特征突出的生命有機(jī)體，要從城市內(nèi)各生態(tài)要素的整體性和關(guān)聯(lián)性的視角出發(fā)，保護(hù)城市生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的能量流動、物質(zhì)循環(huán)和信息傳遞，以系統(tǒng)性治理取代分割式管理的單一要素保護(hù)修復(fù)，防止城市生態(tài)出現(xiàn)系統(tǒng)性破壞。

新時(shí)代的城市建設(shè)要以自然為美，把生態(tài)環(huán)境的湖光山色融于城市景觀的五光十色。要重視城市生態(tài)系統(tǒng)自身的自然屬性，用自然方法讓綠水青山回歸城市。城市生態(tài)修復(fù)要摒棄過于強(qiáng)調(diào)人為干預(yù)的做法，不能違背自然規(guī)律搞吸引眼球的所謂“景觀工程”，而要以保護(hù)和營造良好的動植物生存環(huán)境和生態(tài)景觀為前提，因城施策開展城市生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？傊?，解決城市生態(tài)問題的關(guān)鍵在于改善人與自然的關(guān)系，在路徑選擇上要重視生態(tài)功能提升的實(shí)際效果，采取生態(tài)化技術(shù)，構(gòu)建人與自然和諧共生的格局。

城市生態(tài)文明建設(shè)要融入城市信息化建設(shè)進(jìn)程中。一方面，要用先進(jìn)的科技手段保障社會公眾能夠參與到生態(tài)治理過程中，及時(shí)向公眾反饋環(huán)境問題，保障和增強(qiáng)城市居民對于環(huán)境信息和重要生態(tài)指標(biāo)的知情權(quán)。另一方面，也要用現(xiàn)代技術(shù)更好地營造美麗城市環(huán)境。建設(shè)美麗城市需要科技文明的支撐，合理運(yùn)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，有利于調(diào)和城市發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾。環(huán)境信息傳感器、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)成果和科學(xué)成果的運(yùn)用為獲取關(guān)鍵自然要素指標(biāo)，對動態(tài)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)測提供了可能，應(yīng)當(dāng)成為推動城市生態(tài)治理在精細(xì)化和實(shí)效性水平上進(jìn)一步提高的發(fā)展方向。

（三）強(qiáng)化考核、重視反饋，實(shí)現(xiàn)治理良性循環(huán)

良好的生態(tài)治理依賴良好的治理生態(tài)，形成良好的治理生態(tài)離不開日臻完善的評價(jià)和反饋體系。指標(biāo)完善、體系清晰、可行性強(qiáng)的生態(tài)治理效能評價(jià)體系是推進(jìn)我國城市生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要抓手，是優(yōu)化城市生態(tài)空間的各項(xiàng)治理的導(dǎo)向和決策依據(jù)。實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)治理的良性循環(huán)，必須建立開放的評價(jià)機(jī)制和信息公開制度，定期向民眾和社會公益組織反饋生態(tài)治理進(jìn)展和生態(tài)違法事件的處理進(jìn)程。同時(shí)，還要加強(qiáng)對生態(tài)治理資金使用情況的監(jiān)督和反饋，在預(yù)防貪腐、增強(qiáng)政府公信力的同時(shí)，把財(cái)政資源更好地用在城市生態(tài)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中。

開展城市生態(tài)治理效能提升工作是以新發(fā)展理念推進(jìn)新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展的一項(xiàng)重要政治任務(wù)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的根本政治保證。要以強(qiáng)有力的政治監(jiān)督推動各項(xiàng)治理舉措落實(shí)到位。改革開放以來我國發(fā)生的最大變化之一，就是不斷告別傳統(tǒng)的人治而走向依靠制度來治理的現(xiàn)代治理道路。[11]要將反饋和評價(jià)成果以制度的形式作出規(guī)范，構(gòu)建包含資源和環(huán)境保護(hù)績效的新型政績考核評價(jià)體系，落實(shí)環(huán)保督察機(jī)制，同時(shí)將生態(tài)政績評估的權(quán)力更多賦予城市發(fā)展的主體即人民群眾，真正實(shí)現(xiàn)由全體人民群眾共建共享的綠色發(fā)展。

在治理評價(jià)和反饋中形成全社會共同認(rèn)可的生態(tài)文化是提升城市生態(tài)治理效能的重要目標(biāo)，也是持續(xù)深入開展城市生態(tài)治理的必要民意基礎(chǔ)和社會意識氛圍。我們要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，以生態(tài)文化打造人與自然和諧共處的生態(tài)社區(qū)，培育將人與自然和諧共生作為核心理念、關(guān)注自身生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域權(quán)利與義務(wù)的生態(tài)公民，積極爭取公眾的理解、支持和參與，從而在統(tǒng)籌發(fā)展和安全中，以廣泛參與的城市生態(tài)治理主體隊(duì)伍、強(qiáng)有力的制度體系和技術(shù)體系、科學(xué)的治理模式等形成的強(qiáng)大保障力量促進(jìn)城市生態(tài)治理效能不斷提升。