行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化的研究

夏 穎 朝陽市龍城區(qū)財政局

預(yù)算是國家戰(zhàn)略及政策的主要體現(xiàn)方式，同時是政府行為方向有效揭示的路徑。自我國政府會計(jì)制度改革創(chuàng)新以來，財政部門基于預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)，建立了系統(tǒng)化預(yù)算管理思維，并提出了利用信息技術(shù)手段為預(yù)算管理制度改革產(chǎn)生驅(qū)動的工作思路，通過打造一體化的財政預(yù)算系統(tǒng)，圍繞預(yù)算系統(tǒng)這一核心，做到其他財政業(yè)務(wù)系統(tǒng)與預(yù)算系統(tǒng)的有效對接，進(jìn)而構(gòu)建預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)。利用統(tǒng)一的管理規(guī)則，在多元化系統(tǒng)功能支持下，基于預(yù)算系統(tǒng)應(yīng)用為業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行提供保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對財政預(yù)算管理各流程的有效控制與全面反映。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)意義

(一)加強(qiáng)信息互聯(lián)、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

以往行政事業(yè)單位的財務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)并未整合，均是獨(dú)立運(yùn)行，并且一直未建立相對統(tǒng)一的系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，因而財政部門的國庫支付系統(tǒng)、國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)以及預(yù)算編制系統(tǒng)之間無法有效兼容，未能實(shí)現(xiàn)信息的有效對接與數(shù)據(jù)共享。在財政部門出臺統(tǒng)一化的預(yù)算管理規(guī)范及預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)之后，為預(yù)算管理一體化的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了促進(jìn)作用，可在此基礎(chǔ)上完成預(yù)算管理一體化規(guī)范的制定，并建立預(yù)算管理一體化系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而為數(shù)據(jù)的生成及傳送提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。既可優(yōu)化現(xiàn)有信息系統(tǒng)，也可整合與集中財務(wù)數(shù)據(jù)，可為行政事業(yè)單位的信息共享及數(shù)據(jù)互聯(lián)提供支持，利于消除信息孤島問題。

(二)降低財務(wù)管理工作量、強(qiáng)化財務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量

目前，我國財政信息化建設(shè)進(jìn)程逐步推進(jìn)，各個地區(qū)的行政事業(yè)單位均紛紛建立了系統(tǒng)操作平臺，然而這些系統(tǒng)的類型不一，工作重點(diǎn)也有所差異，數(shù)據(jù)精細(xì)化程度各不一致。因而，存在財務(wù)數(shù)據(jù)錄入重復(fù)、數(shù)據(jù)計(jì)量口徑不一致等問題。與此同時，一些行政事業(yè)單位因存在財務(wù)人員編制少、財務(wù)管理人員嚴(yán)重不足的問題。在財務(wù)及業(yè)務(wù)系統(tǒng)各自獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，財務(wù)管理工作量大增，并且數(shù)據(jù)信息質(zhì)量也參差不齊。實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化后，則可在預(yù)算管理流程中合理嵌入各個層級與類別的財務(wù)及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，可做到業(yè)務(wù)系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)的有效對接，通過系統(tǒng)優(yōu)勢互補(bǔ)及結(jié)合應(yīng)用，降低財務(wù)管理工作量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)信息質(zhì)量的整體性提升。

(三)轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念、優(yōu)化預(yù)算管理方式

預(yù)算管理一體化屬于制度與技術(shù)為一體的創(chuàng)新性管理機(jī)制。業(yè)務(wù)流程改革與創(chuàng)新的過程中，在業(yè)務(wù)流程信息系統(tǒng)中結(jié)合應(yīng)用了預(yù)算管理理念及內(nèi)控管理思想，可彌補(bǔ)以往的信息化建設(shè)的不足之處，利于預(yù)算剛性約束的增強(qiáng)，并提升制度執(zhí)行效率。在管理方式改革方面，應(yīng)用了預(yù)算支出項(xiàng)目庫管理方式，只有入庫項(xiàng)目可實(shí)施預(yù)算規(guī)劃，并且需在項(xiàng)目庫中完成預(yù)算調(diào)節(jié)，可使預(yù)算項(xiàng)目及預(yù)算管理工作更加合理、順暢的銜接，有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理方式的合理優(yōu)化。

(四)動態(tài)監(jiān)管財政支出、增強(qiáng)財政管理規(guī)范性

預(yù)算管理一體化的建設(shè)目的在于在全國范圍內(nèi)打造一體化預(yù)算管理系統(tǒng)，進(jìn)而構(gòu)建一個業(yè)務(wù)互連、覆蓋范圍更廣的財政系統(tǒng)，可將預(yù)算管理整個流程的所有環(huán)節(jié)均囊括于信息系統(tǒng)之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各筆財政資金運(yùn)行狀態(tài)的實(shí)時監(jiān)督與記錄。不僅能夠動態(tài)化監(jiān)測預(yù)算編制與調(diào)節(jié)過程，還可對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面化監(jiān)督，并可追蹤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)展，可建立起具有長效性的財政資金監(jiān)督管理機(jī)制，增強(qiáng)財政資金管理的公開性與透明性，實(shí)現(xiàn)更具實(shí)效的財政資金管理，進(jìn)而確保行政權(quán)力的規(guī)范化與高效化行使，為資金的合理配置與科學(xué)利用提供有力支持，實(shí)現(xiàn)財政資金管理工作規(guī)范開展的目標(biāo)。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算一體化建設(shè)面臨的問題

(一)審核流程復(fù)雜

由于業(yè)務(wù)性質(zhì)存在差異，審核流程過于繁瑣會面臨較大的工作壓力。一些單位的資金管理需要經(jīng)過多個流程，通常是在月底申報下月用款規(guī)劃，單位經(jīng)辦處審核后再提交給單位、主管部門或財政業(yè)務(wù)處進(jìn)行分別審核，最后還要經(jīng)由財政國庫進(jìn)行終審，終審之后方可支付資金。由于主管及財政部門對各單位項(xiàng)目性質(zhì)了解不足，難以全面監(jiān)控資金實(shí)施進(jìn)度，因而難以根據(jù)金額對資金劃撥與用款要求是否一致做出準(zhǔn)確判定。由于用款計(jì)劃審核工作的開展，財政資金支付業(yè)務(wù)更為復(fù)雜，若是下月存在臨時性支付業(yè)務(wù)，還需要臨時變更用款計(jì)劃。財政部門雖能把控支出環(huán)節(jié)，但并不能夠確保所有用款均精準(zhǔn)與科學(xué)，也難以保證財政工作高效開展。

(二)預(yù)算管理一體化軟件系統(tǒng)自動化與信息化程度不足

預(yù)算管理一體化實(shí)施中，仍然存在大量需要手工錄入的信息，需要手工錄入信息方可查詢或下載消費(fèi)明細(xì)。同時，入賬通知書上收款人信息體現(xiàn)得不夠直觀。例如批量支付時，支付明細(xì)主要是對批量支付的總數(shù)進(jìn)行體現(xiàn)，需要通過進(jìn)一步操作方可完成支付信息的查詢及打印。再者，預(yù)算管理一體化軟件還存在數(shù)據(jù)信息提取精準(zhǔn)度不足現(xiàn)象，可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真問題，并且軟件系統(tǒng)功能還有待完善，目前系統(tǒng)默認(rèn)一年發(fā)放12個月份的工資，無法統(tǒng)計(jì)發(fā)放第13個月工資。此外，此系統(tǒng)無法對已完成編制的預(yù)算進(jìn)行審核，存在工作環(huán)節(jié)不完善的問題。

(三)政府采購支出手續(xù)繁瑣

政府采購支出時，需要先在預(yù)算管理一體化平臺上設(shè)置相應(yīng)支出費(fèi)用指標(biāo)，需要在預(yù)算指標(biāo)審批通過后，需結(jié)合采購需求，在預(yù)算管理系統(tǒng)一體化平臺上完成相應(yīng)物資的租賃或采購計(jì)劃的統(tǒng)一編制。之后再登錄政府采購網(wǎng)，以采購計(jì)劃為依據(jù)實(shí)施立項(xiàng)分包，并要做到內(nèi)網(wǎng)預(yù)算系統(tǒng)的規(guī)劃與項(xiàng)目分包情況的逐一對應(yīng)。需要在網(wǎng)上商城系統(tǒng)中導(dǎo)入立項(xiàng)分包信息，而后再經(jīng)過相應(yīng)流程，在完成合同簽訂后方可在系統(tǒng)中進(jìn)行資金支付。并且需要在三個系統(tǒng)中進(jìn)行同一筆合同的切換操作，因而政府采購流程相對繁瑣，需要進(jìn)一步簡化調(diào)整。

(四)運(yùn)轉(zhuǎn)類公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出管理嚴(yán)格度較高

針對運(yùn)轉(zhuǎn)類公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目編制預(yù)算或下達(dá)指標(biāo)時，需要按照項(xiàng)目入庫內(nèi)容，在支出經(jīng)濟(jì)分類科目項(xiàng)集細(xì)化各個項(xiàng)目。資金支付過程中，需要以預(yù)算編制完成的支出經(jīng)濟(jì)分類科目作為支付依據(jù)，且調(diào)劑申請需要在預(yù)算批復(fù)、調(diào)整調(diào)劑兩個模塊進(jìn)行。然而運(yùn)轉(zhuǎn)類公用費(fèi)用常會臨時性支出，或是存在突發(fā)性事件，且涉及多次費(fèi)用調(diào)整情況，并且調(diào)整過程需進(jìn)行繁瑣的手續(xù)辦理。因而亟需立足整體統(tǒng)籌規(guī)劃支出運(yùn)轉(zhuǎn)類公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目。

(五)內(nèi)部監(jiān)控不到位、存在安全隱患

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實(shí)施，需要遵循不相容崗位分離設(shè)置的要求，通過獨(dú)立數(shù)字證書的發(fā)放，剝離不相容崗位，從而強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管控效果。然而實(shí)際運(yùn)行中，預(yù)算管理一體系統(tǒng)應(yīng)用時，仍然存在同一人掌控多個賬號的問題，未能有效執(zhí)行不相容崗位分離要求，角色權(quán)限未得到有效分離，可能會對行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督管理效果產(chǎn)生不利影響，進(jìn)而帶來一定的風(fēng)險隱患。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化建設(shè)的可行性路徑

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)涵蓋多個運(yùn)行模塊，除了預(yù)算模塊之外，還有政府采購、資產(chǎn)管理等其他模塊，由于財務(wù)管理涉及多方面內(nèi)容，覆蓋范圍較為廣泛，因而預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的實(shí)現(xiàn)，需要圍繞預(yù)算管理這一核心構(gòu)建閉環(huán)管理體系，并實(shí)現(xiàn)內(nèi)部及外部的有效聯(lián)動。

(一)加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部模塊優(yōu)化、強(qiáng)化信息管理功能

為提升資金管理成效，需要注重于資金審核流程的優(yōu)化。需要在審核流程簡化的同時，以季度為單位進(jìn)行用款計(jì)劃的申報。與此同時，還需要做好系統(tǒng)內(nèi)部模塊的優(yōu)化，需要增加預(yù)算支出績效評價功能，嚴(yán)格考核項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況，并審查年度績效指標(biāo)的完成度，以便于促進(jìn)財政資金及資源的合理配置與利用。通過績效評價模塊的添加，構(gòu)建基于項(xiàng)目庫的全鏈條管理機(jī)制，扭轉(zhuǎn)以往線下收集整理報送紙質(zhì)材料的流程，減少審核流程，并增強(qiáng)審核工作連續(xù)性。與此同時，還要做到統(tǒng)一部署，加強(qiáng)與各部門的溝通交流，針對預(yù)算單位給予充足的業(yè)務(wù)指導(dǎo)及技術(shù)支持，構(gòu)建財政、銀行、預(yù)算單位及代理銀行四方面聯(lián)動配合的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)環(huán)境準(zhǔn)備，做好數(shù)據(jù)收集，重新梳理業(yè)務(wù)流程，采取聯(lián)調(diào)測試方式，強(qiáng)化系統(tǒng)操作培訓(xùn)效果，增強(qiáng)業(yè)務(wù)銜接度，提升技術(shù)對接順暢性。構(gòu)建支付模塊、預(yù)算編制模塊、工資模塊等，在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)內(nèi)部模塊優(yōu)化的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)系統(tǒng)的信息化程度。

(二)做好內(nèi)外部控制系統(tǒng)對接、完善系統(tǒng)功能

預(yù)算管理一體化系統(tǒng)運(yùn)行中，可采取調(diào)查問卷方式，或是由部門實(shí)施統(tǒng)計(jì)，對財務(wù)人員工作所需數(shù)據(jù)進(jìn)行明確，進(jìn)而對系統(tǒng)的查詢功能進(jìn)行完善，做到查詢報表的合理設(shè)計(jì)。行政事業(yè)單位需要完善內(nèi)部控制制度，對財務(wù)管理工作加以規(guī)范，并提升內(nèi)部管理水平。同時，需要做到內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效銜接，在管理平臺中納入內(nèi)部預(yù)算、收支、資產(chǎn)、合同等多個管理模塊，確保行政事業(yè)單位可實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)時掌控，確保業(yè)務(wù)人員能夠隨時把握業(yè)務(wù)實(shí)施進(jìn)展，從而強(qiáng)化部門間的信息共享及互換。與此同時，行政事業(yè)單位應(yīng)組建專業(yè)化的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，由其負(fù)責(zé)系統(tǒng)開發(fā)及運(yùn)行維護(hù)，通過技術(shù)攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)功能的合理優(yōu)化，促進(jìn)系統(tǒng)反應(yīng)速度提升并增強(qiáng)系統(tǒng)性能的穩(wěn)定性。同時，還要設(shè)置QQ、微信等多種在線系統(tǒng)維護(hù)答疑形式，面對困難問題時，若無法即時化解需做好記錄并對處理進(jìn)展進(jìn)行追蹤，在固定時限內(nèi)給予回復(fù)。通過技術(shù)支撐服務(wù)水平提升，為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行提供保障。

(三)在管理平臺中納入決算系統(tǒng)及政府財務(wù)報告、構(gòu)建閉環(huán)管理模式

為保障政府采購工作科學(xué)規(guī)范開展，需要通過簡化政府采購流程，實(shí)現(xiàn)管理程序的合理優(yōu)化，同時，需要做好預(yù)算管理一體化平臺中政府采購系統(tǒng)的合理對接，通過構(gòu)建閉環(huán)管理模式，為政府采購工作順暢開展提供支持。目前所應(yīng)用的決算及財務(wù)報告系統(tǒng)相對成熟，應(yīng)用時限較長，可在預(yù)算管理一體化系統(tǒng)之中納入決算系統(tǒng)、政府財務(wù)報告系統(tǒng)，化解需要財務(wù)人員采取手動方式計(jì)算預(yù)算數(shù)據(jù)的問題，確保預(yù)算系統(tǒng)與這兩個系統(tǒng)進(jìn)行有效銜接，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的直接轉(zhuǎn)換，通過數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)，減輕年底報表編制壓力，實(shí)現(xiàn)政府工作的高效開展。

(四)引入復(fù)式會計(jì)記賬法、自動分類記錄核算及預(yù)算指標(biāo)

在財務(wù)管理當(dāng)中，會計(jì)核算屬于基礎(chǔ)性工作，可對行政事業(yè)單位所有業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行真實(shí)記錄，且是資產(chǎn)負(fù)債表、收入支出表的編制依據(jù)，同時也可為預(yù)決算及財務(wù)報表的編制提供數(shù)據(jù)支持?，F(xiàn)階段，許多單位已引入了會計(jì)核算軟件，會計(jì)核算逐漸實(shí)現(xiàn)了電算化，但也有一些單位采取手工記賬方式，因而，需要在預(yù)算一體化系統(tǒng)中融合會計(jì)核算模塊，通過復(fù)式會計(jì)記賬法應(yīng)用，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的銜接效果，通過財務(wù)會計(jì)、預(yù)算會計(jì)賬務(wù)處理兩個環(huán)節(jié)的自動化實(shí)現(xiàn)，確保預(yù)算單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)記錄管理工作需求得到有效滿足。此外，上級主管部門可依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行各單位會計(jì)核算情況的統(tǒng)計(jì)，不必再制作年底紙質(zhì)報表，也可簡化費(fèi)用收繳及存放流程，能夠更為清晰地體現(xiàn)預(yù)算審批、分解、調(diào)整以及執(zhí)行等各個預(yù)算變化與執(zhí)行情況，利于增強(qiáng)預(yù)算指標(biāo)分類功能，并實(shí)現(xiàn)預(yù)算記錄、控制及反映等功能的全面提升。

(五)加強(qiáng)預(yù)算管理人員能力建設(shè)、提高預(yù)算一體化系統(tǒng)應(yīng)用水平

預(yù)算一體化系統(tǒng)運(yùn)行中，需要結(jié)合工作需求針對性培訓(xùn)財務(wù)管理人員，并需做好系統(tǒng)維護(hù)人員及業(yè)務(wù)人員的能力強(qiáng)化。要求財務(wù)管理人員要對預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)組成有充分了解，掌握系統(tǒng)的管理模式，了解各業(yè)務(wù)操作模塊的具體功能，并對業(yè)務(wù)操作流程了如指掌。同時，系統(tǒng)維護(hù)人員要了解系統(tǒng)常見問題，能對系統(tǒng)進(jìn)行日常檢查與維護(hù)，可及時完成數(shù)據(jù)備份及系統(tǒng)恢復(fù)等技術(shù)操作。確保各個部門及各崗位人員的預(yù)算一體化系統(tǒng)應(yīng)用水平得到整體性提升。

四、結(jié)語

預(yù)算管理一體化是行政事業(yè)單位財政預(yù)算管理的重要舉措，利于預(yù)算管理制度的深化改革，能夠突破傳統(tǒng)財務(wù)會計(jì)工作的桎梏，可為資金管理力度的強(qiáng)化、經(jīng)費(fèi)管控力度提升提供支持，利于彰顯財務(wù)管理的價值效能。預(yù)算管理一體化實(shí)施中，需要加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部模塊優(yōu)化、強(qiáng)化信息管理功能，做好內(nèi)外部控制系統(tǒng)對接、完善系統(tǒng)功能，加強(qiáng)預(yù)算管理人員能力建設(shè)、提高預(yù)算一體化系統(tǒng)應(yīng)用水平，通過多項(xiàng)舉措實(shí)施確保預(yù)算管理一體化系統(tǒng)功能價值的有效展現(xiàn)。■