我國碳排放權(quán)法律屬性淺議

□文/王芳源

（甘肅省經(jīng)濟研究院 甘肅·蘭州）

［提要］ 碳排放權(quán)在我國法律屬性不是很明確，主要有物權(quán)說、準物權(quán)說、特許權(quán)說等。對于碳排放權(quán)這種新型權(quán)利的模糊界定，可能導致碳排放權(quán)交易制度在實際操作中出現(xiàn)漏洞。在碳市場發(fā)展的初級階段，將其歸為行政特許權(quán)更適合我國實際國情。

我國歷來重視全球氣候變化問題，2020 年向世界宣布了碳達峰、碳中和的目標。碳排放權(quán)市場是一種較為成熟的控制溫室氣體的制度工具，2021 年7 月16 日，我國正式啟動全國碳排放權(quán)交易市場，作為全球最大的碳排放權(quán)交易市場，可以說中國市場的成敗將決定氣候變化的未來。從2011 年分區(qū)域試點模式的地方碳排放市場，經(jīng)過多年探索與實踐，逐步構(gòu)建制度明晰、監(jiān)管有序、減排有效的碳排放權(quán)交易管理體系，形成了全國性與地方性交易市場并存的格局。

目前，全國碳市場的市場活躍度不高，參與行業(yè)和主體單一；交易量波動大，交易品種較少，只有碳排放權(quán)配額現(xiàn)貨交易，尚未形成穩(wěn)定可持續(xù)的成交量。我國法律對碳排放權(quán)是私法調(diào)整范疇還是公法調(diào)整范疇沒有明確，目前主要是部委規(guī)章、地方文件，缺少統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)。碳交易制度不完善、碳排放權(quán)的法律屬性不明在一定程度上影響碳市場的良性發(fā)展。

一、碳排放權(quán)的主體

《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）已公布施行，其第四十二條定義的碳排放權(quán)“是指分配給重點排放單位的規(guī)定時期內(nèi)的碳排放額度”，第二十條指出“全國碳排放權(quán)交易市場的交易產(chǎn)品為碳排放配額”。按照第二十條和第四十二條規(guī)定，我們可以推導出碳排放權(quán)市場交易對象的本質(zhì)不是物，而是一種權(quán)利——向大氣排放溫室氣體的權(quán)益，這種權(quán)益大小可以通過配額的形式被量化，交易的本質(zhì)是將這種權(quán)益作為一種稀缺性的資源，通過市場化行為促使資源合理配置。根據(jù)《辦法》第二十一條可以知道，我國碳排放權(quán)的交易主體是機構(gòu)和個人，在現(xiàn)階段，機構(gòu)主要指的是納入重點排放單位名錄的企業(yè)，即兩千多家火力發(fā)電企業(yè)；個人無法以普通投資者身份直接參與碳排放市場的交易。

二、碳排放權(quán)的客體

物權(quán)的客體是指能被權(quán)利人所支配和控制的特定的物。一般認為物權(quán)的客體主要是有體物，即有形的、可觸覺并可支配的物。關(guān)于碳排放權(quán)的客體看法不盡一致，有人認為碳排放權(quán)的客體是經(jīng)計算認可的特定數(shù)量的溫室氣體，這種看法將碳排放“物”化，因為溫室氣體確實是以氣體分子混合物的形式存在，確實有物理形態(tài)，這為“物權(quán)說”奠定基礎(chǔ)；而大多數(shù)人認為客體是大氣環(huán)境容量，即權(quán)利人對大氣環(huán)境容量以排放溫室氣體的方式進行占用使用，其客體不是傳統(tǒng)意義的有體物“物體”，而是無體物。隨著人類社會發(fā)展，物權(quán)客體被限定在有體物上逐步顯現(xiàn)出其局限性，電力、熱力、光波等沒有特定形體但能解釋為特殊“有體物”。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一百一十五條中“法律規(guī)定權(quán)利作為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定”，第一百二十七條中“法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財產(chǎn)的保護有規(guī)定的，依照其規(guī)定”，說明將物權(quán)的客體擴大到權(quán)利、虛擬物等無體物不是沒有先例或者沒有法律依據(jù)，可見碳排放權(quán)是客體具備“物”的基礎(chǔ)屬性。

三、碳排放權(quán)的物權(quán)屬性

我們判斷是否為物權(quán)，主要看權(quán)利人對物是否享有直接支配和排他的權(quán)利，是否具有我國《民法典》具體規(guī)定的所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)這三種權(quán)利的屬性。

（一）碳排放權(quán)主體有支配權(quán)和排他性。碳市場是一種人為規(guī)定而形成的配額市場，支配權(quán)也是碳市場順利交易的前提，即權(quán)利主體可以自主支配或者在不同主體之間自由買賣其擁有的溫室氣體排放權(quán)，這種支配不是傳統(tǒng)的對物的占有方式，是對屬于自己的權(quán)益進行支配利用。國家生態(tài)環(huán)境部綜合考慮多方因素確定碳排放配額總量以及分配方案。在一級市場上，國家將配額以免費的方式分配給重點排放單位，在已獲得的確定的配額內(nèi)，權(quán)利主體的權(quán)益具有排他性，其他人無法同時享有，這種權(quán)益是用數(shù)量來體現(xiàn)的。在總量確定的二級市場，權(quán)益主體通過節(jié)能減排等措施成功減排可以出售多余的配額，超額排放則要在碳市場上購買配額，碳市場印證了碳排放權(quán)主體的支配權(quán)和排他性。

（二）碳排放權(quán)不是所有權(quán)。根據(jù)《民法典》規(guī)定，森林、草原等自然資源屬于國家所有。由此類比推斷，不管是特定量的溫室氣體或者是有限的大氣環(huán)境容量作為碳排放權(quán)的客體，類似于領(lǐng)空和空域資源，應(yīng)該都屬于國家所有的自然資源，其所有權(quán)歸全民。碳排放權(quán)設(shè)立是為了便于交易，不是為了劃分溫室氣體或者環(huán)境容量的法律歸屬，因此碳排放權(quán)不是所有權(quán)。

（三）碳排放權(quán)的擔保物權(quán)屬性。根據(jù)《民法典》，擔保物權(quán)包括抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)，質(zhì)權(quán)包括動產(chǎn)和權(quán)利質(zhì)押。碳排放權(quán)擔保是為保證債務(wù)的正常履行，以生態(tài)環(huán)境部門核發(fā)的碳排放權(quán)為擔保對象，金融機構(gòu)在綜合碳市場交易價格、企業(yè)自身生產(chǎn)經(jīng)營情況等因素基礎(chǔ)上為企業(yè)發(fā)放貸款。具體來說，是指符合條件的配額所有人將配額出質(zhì)給銀行，并通過交易所辦理登記而設(shè)立質(zhì)權(quán)。雖然目前國家層面沒有統(tǒng)一的碳排放權(quán)質(zhì)押相關(guān)法律和規(guī)定，但各地方、金融機構(gòu)出臺了相關(guān)規(guī)定，碳排放權(quán)質(zhì)押已成為目前國內(nèi)碳金融領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬^多的一種綠色融資模式。由此看來，碳排放權(quán)有質(zhì)押權(quán)屬性。

（四）碳排放權(quán)的用益物權(quán)屬性?！睹穹ǖ洹返谌俣龡l指出：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！痹谖覈?，實際上包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、居住權(quán)、地役權(quán)。碳排放權(quán)表面好像不屬于用益物權(quán)，因為它不屬于不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，看似不在用益物權(quán)關(guān)系范圍，但碳排放所有權(quán)屬于全民，對大氣環(huán)境資源的占用使用和交易收益的權(quán)利是重點排放單位，是一種典型的所有權(quán)和使用權(quán)分離現(xiàn)象，性質(zhì)與建設(shè)用地使用權(quán)等已確定了的用益物權(quán)沒有太大區(qū)別，只是現(xiàn)有確定的用益物權(quán)都是以土地這一不動產(chǎn)為物質(zhì)基礎(chǔ)的。回顧碳排放權(quán)制度設(shè)計初衷，是以特定數(shù)量的溫室氣體的使用價值為目標，從而用市場的手段達到減排的目的，碳排放權(quán)主體通過碳市場可以創(chuàng)造收益，“不為我所有、但為我所用”這一權(quán)利核心和用益物權(quán)是一致的，因此碳排放權(quán)具有用益物權(quán)的法律性質(zhì)。

四、準物權(quán)說

準物權(quán)又被稱“特別物權(quán)”，一般認為具體的準物權(quán)包括海域水域使用權(quán)、探礦采礦權(quán)、取水權(quán)等權(quán)利。我國《民法典》雖然沒有明確提到準物權(quán)，但在“第三分編用益物權(quán) 第十章一般規(guī)定”中有“依法取得的海域使用權(quán)受法律保護。依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護”，也有特別法和其他法條中做了相關(guān)規(guī)定，以上幾種權(quán)利是否可以歸為用益物權(quán)，目前沒有定論，但可以總結(jié)出準物權(quán)調(diào)整的是權(quán)益人與自然資源之間的關(guān)系。碳排放權(quán)與礦業(yè)權(quán)、取水權(quán)等準物權(quán)有相通的地方，權(quán)利取得方式也相同，一級市場均是通過政府干預而獲取。而且碳排放權(quán)交易的落腳點并不是對其的占有，通過交易和生產(chǎn)過程中的消耗使其有了經(jīng)濟財產(chǎn)屬性，重要的是在此基礎(chǔ)上的利用價值，這與準物權(quán)的觀點是一脈相承的，也為碳排放權(quán)的準物權(quán)化提供了有利的法理基礎(chǔ)。但是準物權(quán)這一概念在我國沒有統(tǒng)一的權(quán)利規(guī)則，不是一個完備的法律體系，現(xiàn)有的準物權(quán)都由特別法規(guī)定，針對碳排放權(quán)這一新型權(quán)益，目前沒有特別法而歸于準物權(quán)范圍存在缺陷。

從民法角度來看，碳排放屬性還有其他缺陷，主要表現(xiàn)在：一是盡管碳排放權(quán)顯示了眾多的物權(quán)屬性，但是現(xiàn)階段權(quán)益的初次獲得是在政府的干預下免費發(fā)放配額，后期的配額清繳同樣有濃厚的行政色彩。通過將碳排放權(quán)免費賦予給重點排放單位，并且可以在二級市場進行交易，這樣雖然能最大限度避免“公地悲劇”，以最低成本實現(xiàn)溫室氣體削減的目標，但是會導致公共資源變成了私有化財產(chǎn)。政府免費分配的方式可以被視為征用卻沒有對所有權(quán)人進行補償，這與民法存在矛盾之處。二是道德缺陷，碳排放權(quán)這種能交易的權(quán)利最初分配一定程度上就是財富的最初分配，在一級市場免費獲得碳排放權(quán)的主體得到了一份財富，而且基于歷史排放水準的分配方法會使污染排放量大的主體獲益相對較大，因為他獲得了較多的碳排放權(quán)；相反的，越是清潔環(huán)保的排放主體，越有可能獲得較少的碳排放權(quán)，這在倫理道德上是難以接受的。并且這樣導致在二級市場上的交易主體有了優(yōu)勢弱勢之分，與市場經(jīng)濟主體平等的法律地位和發(fā)展權(quán)利有矛盾。

五、行政特許權(quán)說

正是由于私法體系中從民法角度看碳排放權(quán)有缺陷，換個方式從公法角度看，基于保護公共利益出發(fā)，調(diào)整國家與公民之間的社會關(guān)系，其從誕生發(fā)放到后期交易清繳都有著政府方面的深度干預參與，也可以說是一種行政許可，與排污權(quán)類似。

按照《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政許可法》《行政處罰法》）和《辦法》有關(guān)規(guī)定來看，碳排放權(quán)有著濃厚的行政色彩。首先，權(quán)益主體即重點排放單位是由政府來確定的，各重點排放單位的權(quán)益是通過政府制定的分配方案來免費獲取并被賦予的，這些行為實施主體是行政主體；其次，碳市場價格受政府干預影響較大，在總量一定的情況下，不同的配額就有了不同的價值，政府可以決定權(quán)益價值的大小，在交易過程中如果價格出現(xiàn)較大波動，政府有權(quán)力進行調(diào)整；最后，后期的碳排放核查與清繳、違規(guī)處罰等實施主體是政府生態(tài)環(huán)境主管部門而不是司法機關(guān)，也體現(xiàn)印證了實施主體是行政主體。政府部門可以通過行政許可、行政處罰等方式管理，重點排放單位可以通過復議的方式維護自身權(quán)益，從這個角度來看，碳排放權(quán)完全就是《行政許可法》的調(diào)整范疇，由行政單位許可重點排放單位進行特定的活動——排放溫室氣體，不管是形式特征還是實質(zhì)精神都與行政許可契合。

根據(jù)《排污許可管理條例》第二條規(guī)定，排污權(quán)是一種行政許可。碳排放權(quán)二級市場跟排污權(quán)交易一樣，也是在總量控制的前提下，在各主體之間通過貨幣交易的方式來優(yōu)化各自的配額量，從這個角度來看，碳排放權(quán)交易也可以被視作一種排污權(quán)交易。只是現(xiàn)有的排污權(quán)中涵蓋的大氣污染物雖各地規(guī)定不盡相同，主要為化學需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）、二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）等，但均不包括以二氧化碳為主的溫室氣體。二氧化碳大量排放造成溫室效應(yīng)進而對地球生態(tài)系統(tǒng)造成不利已經(jīng)是人類共識，正因如此才相繼誕生了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》，催生了碳排放交易制度，因此將二氧化碳定義為一種大氣污染物也并無不妥。

至于排污許可是普通許可還是特許，目前沒有定論，一般認為普通許可主要是防止危險、保障安全，特許主要是分配有限的自然資源或其他資源，根據(jù)《行政許可法》第十二條中規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項之一是“（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”。結(jié)合前文環(huán)境容量是自然資源也是公共資源的觀點，可以認為排污權(quán)是在有限的大氣環(huán)境容量上進行排污利用的特定權(quán)利，由此判定碳排放權(quán)是一種對大氣資源利用而形成的行政特許。

六、行政特許權(quán)的現(xiàn)實意義

結(jié)合我國實際國情，將碳排放權(quán)歸為行政特許權(quán)在很大程度上和現(xiàn)階段中國碳交易市場的實際運行情況相契合。一方面目前我國碳市場處于起步階段，只有火電企業(yè)參與，較為單一，交易及配套政策仍然不完善，在將來政策制定及調(diào)整上肯定有較大的改革，將碳排放權(quán)特許權(quán)化會使政府享有較大的自由裁量權(quán)，更有利于碳排放權(quán)交易制度的靈活實施；另一方面將碳排放權(quán)歸為行政特許權(quán)可以為后期立法提供便利，根據(jù)立法慣例，政策經(jīng)過實踐檢驗后才會上升到法律。行政相關(guān)法立法層級較低，只需要國務(wù)院即可，而對應(yīng)“物權(quán)說”相適用的《民法典》需要全國人大通過，立法層級較高，且《民法典》自2021 年1 月1日起施行，短期內(nèi)修改完善的可能性也不大。

基于以上論述，碳排放權(quán)作為一種新型權(quán)利有著其特殊性，在我國表現(xiàn)出多重權(quán)利屬性，確實同時具備私權(quán)和公權(quán)的特質(zhì)。雖然具有眾多的民法物權(quán)屬性，尤其是有著明顯的用益物權(quán)特點，但根據(jù)國情，為促進生態(tài)文明建設(shè)，將其歸為行政特許更為適宜，能為政府在后期改革中增加更多的主動權(quán)，在明確其用益物權(quán)基礎(chǔ)上，其權(quán)利的轉(zhuǎn)讓和登記等交易法律制度可以依據(jù)現(xiàn)行的《民法典》有關(guān)規(guī)定進行。無論是哪種觀點，出發(fā)點是一致的——保證碳排放權(quán)的順利交易，落腳點也是一致的——實現(xiàn)減排，其法律屬性是要服務(wù)于國家的溫室氣體減排目標。在后期，碳市場必將納入更多的行業(yè)和重點排放單位，未來將面臨更多的爭議，為此研究設(shè)立特別法也未嘗不是一種解決辦法，可以對碳排放權(quán)及其法律屬性有更加明晰的界定。