完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策與思考

黃浩挺 廣州市番禺區(qū)財政局

引言

行政事業(yè)單位在實施政府職能的同時，伴隨著各種風(fēng)險的產(chǎn)生，為更好地管控風(fēng)險，提高治理水平，完善內(nèi)部控制建設(shè)，財政部先后出臺一系列文件，指導(dǎo)和促進(jìn)內(nèi)控的建立和實施，經(jīng)過多年持續(xù)推進(jìn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平不斷得到了加強。雖然內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位有了較大改進(jìn)，但在實踐中仍存在諸多不足，在基層行政事業(yè)單位表現(xiàn)得尤為突出。因此，如何克服內(nèi)控存在的不足，完善行政事業(yè)單位內(nèi)控水平，有效防范和管控風(fēng)險，促進(jìn)社會治理效能的進(jìn)一步提高，成為當(dāng)前研究行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、強化內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）有利于提升依法履職能力

行政事業(yè)單位作為國家政府部門，承擔(dān)著國家經(jīng)濟社會發(fā)展的各項任務(wù)，合理保證經(jīng)濟活動在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)進(jìn)行，依法履行職責(zé)是最基本的目標(biāo)。通過建立行之有效的內(nèi)部控制機制，完善制度規(guī)章，能為單位依法履行職能，推進(jìn)機構(gòu)改革，實現(xiàn)控制目標(biāo)提供制度保證，確保在政策框架下行使依法行政職能，提升依法履職能力。

（二）有利于管理能力優(yōu)化提升

建立適合本單位的內(nèi)部控制制度，使各項內(nèi)控制度相互能有機銜接，制衡機制滲透到各項制度之中，形成一套統(tǒng)一、高質(zhì)量的內(nèi)控體系規(guī)范，有助于提高管理水平，有利于加強風(fēng)險防范能力，實現(xiàn)對單位層面、業(yè)務(wù)層面等活動事項全方位監(jiān)管，滿足各項業(yè)務(wù)高效穩(wěn)健運行。

（三）有利于促進(jìn)廉政建設(shè)

利用法規(guī)規(guī)章、內(nèi)控制度、相互制衡機制，可以有效限制權(quán)力濫用，規(guī)范權(quán)力運行，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，堵塞涉及經(jīng)濟管理的各種業(yè)務(wù)漏洞，從根本上預(yù)防腐敗，防范舞弊，強化廉政制度監(jiān)管，有助推動廉政事業(yè)建設(shè)，減少違規(guī)、腐敗等不法行為的發(fā)生，從而提高廉政反腐水平。

（四）有利于提高會計信息質(zhì)量

會計信息能客觀反映經(jīng)濟活動情況，提供真實完整的會計信息是基本要求，也是行政事業(yè)單位的法定義務(wù)，良好的內(nèi)部控制能合理、有效保證會計信息真實性、完整性，能對會計信息產(chǎn)生過程與內(nèi)容加以規(guī)范，對會計信息的歸集與整理加以監(jiān)督，減少會計信息的失真和錯誤，有利于會計信息質(zhì)量提高，為單位提供科學(xué)、合理的決策。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要問題

（一）內(nèi)控重要性未能得到充分重視

部分單位負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控重視程度不夠，在內(nèi)控建設(shè)方面沒有起到火車頭帶動作用，內(nèi)控意識淡薄，對內(nèi)控重要性認(rèn)識不充分，未能發(fā)動單位全員參與內(nèi)控建設(shè)，未能建立行之有效的內(nèi)控組織架構(gòu)，在內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組方面部分單位亦尚未成立，在內(nèi)部控制報告編制方面，部分單位未能充分重視內(nèi)控報告編報工作，編報不及時，填報數(shù)據(jù)與單位決算數(shù)據(jù)、資產(chǎn)數(shù)據(jù)存在差異，工作規(guī)范化程序有待提高，內(nèi)部未能形成一種良好的內(nèi)控氛圍。

（二）內(nèi)部權(quán)力制衡機制不完善

從內(nèi)部控制權(quán)力運行情況來看，部分單位在業(yè)務(wù)、崗位設(shè)置方面，沒有形成有效的相互制約，在部門管理方面，對于一些“三重一大”等重要事項，集體議事決策機制未能得到很好實施，有些重點項目決策未經(jīng)可行性研究，專家論證，導(dǎo)致實施起來困難重重，最后影響項目的績效評價。相當(dāng)部分單位未針對關(guān)鍵崗位開展定期輪崗或干部交流，對不具備輪崗條件的崗位或業(yè)務(wù)也沒有開展專項審計，不相容崗位相互分離機制存在漏洞，在機構(gòu)設(shè)置上，由于單位人力資源有限，身兼數(shù)職的情況亦時有出現(xiàn)，這些情況都表明行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力制衡機制還不夠完善。

（三）內(nèi)控制度流程不健全，更新滯后

部分單位內(nèi)控制度雖已建立，但對業(yè)務(wù)層面六大經(jīng)濟活動關(guān)鍵管控點未能做到全覆蓋，只涉及其中部分經(jīng)濟活動，各項業(yè)務(wù)制度相互獨立，未能形成統(tǒng)一的內(nèi)控體系，內(nèi)控制度不健全，有相當(dāng)部分單位沒有結(jié)合自身業(yè)務(wù)情況，建立相關(guān)的業(yè)務(wù)制度及流程圖，導(dǎo)致很多單位在執(zhí)行業(yè)務(wù)活動時沒有操作流程圖可供遵循，部分單位內(nèi)控流程、制度更新滯后，流程、制度在各個業(yè)務(wù)模塊中更新比例不高，未能與相關(guān)政策法規(guī)及時匹配銜接，政策更新了但制度還是原樣，導(dǎo)致存在一定的違規(guī)操作風(fēng)險，這些都反映單位在內(nèi)控制度建設(shè)方面存在滯后，未能與時俱進(jìn)。

（四）內(nèi)控執(zhí)行不到位，監(jiān)管乏力

部分單位存在重制度建立、輕制度執(zhí)行的情況，內(nèi)控制度建立后缺乏執(zhí)行，形同虛設(shè)，或者實施貫徹力度不夠，執(zhí)行起來走樣變味，沒有真正發(fā)揮內(nèi)控應(yīng)有的防范作用。部分單位所建立的內(nèi)控制度，并沒有將制度結(jié)合到具體人員安排上，沒有形成有效的制度約束。相當(dāng)部分單位內(nèi)控制度建立后還未開展內(nèi)控有效性評價，不注重內(nèi)控有效性情況，內(nèi)控評價結(jié)果未被有效應(yīng)用于單位的管理，評價結(jié)果所反映的問題和價值亦不被重視和發(fā)掘。還有部分單位并沒有設(shè)置內(nèi)控評價監(jiān)督部門，或者沒有設(shè)置內(nèi)控牽頭部門，內(nèi)控在執(zhí)行過程缺乏有效監(jiān)管，執(zhí)行缺失、執(zhí)行不到位情況經(jīng)常發(fā)生，對單位內(nèi)控的有效落實造成一定影響。

（五）內(nèi)控風(fēng)險意識不強，風(fēng)險評估機制不完善

相當(dāng)部分單位缺乏必要的風(fēng)險防控措施，對內(nèi)控風(fēng)險防控認(rèn)識不足，片面認(rèn)為風(fēng)險控制只是財務(wù)部門的事，只要財務(wù)部門自身做好風(fēng)險監(jiān)控，就可以做好單位內(nèi)控風(fēng)險防范，忽視了內(nèi)控風(fēng)險防范的全面性。在參與內(nèi)控報告的單位中，從單位層面風(fēng)險評估覆蓋情況看，有相當(dāng)部分單位未進(jìn)行風(fēng)險評估；從業(yè)務(wù)層面風(fēng)險評估覆蓋情況看，在六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)中還有相當(dāng)部分單位未開展風(fēng)險評估，或者長期沒有進(jìn)行風(fēng)險評估，這導(dǎo)致單位對內(nèi)、外部環(huán)境發(fā)生的重大變化認(rèn)識不充分，管理上存在的漏洞難以及時堵塞，這些都表明單位風(fēng)險評估機制的不足，風(fēng)險意識的薄弱，導(dǎo)致單位面臨的各種風(fēng)險大大增加。

（六）內(nèi)部控制信息化程度不高

相當(dāng)部分單位建立的內(nèi)部控制系統(tǒng)不能全面覆蓋業(yè)務(wù)層面六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)，系統(tǒng)功能尚不完善，信息化水平不高，業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不能相互連通共享，業(yè)務(wù)系統(tǒng)也不能聯(lián)通政府會計核算模塊，六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)與財務(wù)管理未能有機嵌入內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，模塊間相對獨立，信息數(shù)據(jù)互不融通，不利于信息化體系的構(gòu)建，這在一定程度上反映行政事業(yè)單位內(nèi)控系統(tǒng)信息化發(fā)展水平相對滯后，系統(tǒng)集成度不高，未能采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段強化信息系統(tǒng)建設(shè)，內(nèi)控信息化程度有待進(jìn)一步加強。

三、完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策

（一）厚植內(nèi)部控制理念，提高重視程度

火車行得快，全靠車頭帶。單位負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部控制建設(shè)的核心，對單位內(nèi)部控制建設(shè)起著至關(guān)重要的作用，決定著內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，必須不斷提高重視程度，親抓力行，才能引領(lǐng)人人參與內(nèi)控建設(shè)，增強內(nèi)控觀念，促使全體人員認(rèn)識內(nèi)部控制的重要性與意義。同時還須重視內(nèi)部控制報告編制工作的成效，對內(nèi)控報告真實性、完整性、規(guī)范性負(fù)責(zé)，積極構(gòu)建內(nèi)部控制組織架構(gòu)與工作機制，定期開展內(nèi)部控制業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，確保全員參與，讓全體人員充分學(xué)習(xí)和認(rèn)識內(nèi)部控制的必要性和理論知識，提高內(nèi)部控制的熟知度與參與意識，使內(nèi)部控制建設(shè)更制度化、規(guī)范化，營造良好的內(nèi)控環(huán)境。

（二）完善內(nèi)控權(quán)力制衡機制

內(nèi)控權(quán)力制衡機制不完善，容易導(dǎo)致腐敗舞弊、不合規(guī)或不合法行為發(fā)生，因此完善權(quán)力制衡機制是內(nèi)控工作的一大關(guān)鍵。一是做好對不相容崗位分離控制，確保相互監(jiān)督、相互制約。二是設(shè)置崗位要合理，明晰權(quán)限邊界。三是對“三重一大”事項建立集體議事決策機制和會簽制度，以規(guī)范權(quán)力運行，防止一人說了算，造成腐敗滋生。四是對關(guān)鍵崗位要開展定期輪崗，不具備輪崗條件的業(yè)務(wù)或崗位要開展專項審計，對于關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等，可酌情減少自由裁量權(quán)，從而規(guī)避或減輕風(fēng)險。五是根據(jù)實際設(shè)置好單位層面及業(yè)務(wù)層面六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)等方面的控制程序，識別風(fēng)險點，明晰權(quán)力制衡的措施。

（三）健全內(nèi)控制度體系，優(yōu)化制度建設(shè)

制度的不完善容易導(dǎo)致管理缺陷，單位要有效防范管理風(fēng)險，就要建立健全內(nèi)控制度體系，提升管理水平。內(nèi)控?zé)o論在單位層面，還是業(yè)務(wù)層面都需完善，利用制度優(yōu)化管理，同時結(jié)合單位自身情況編制、梳理經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程，明確各項業(yè)務(wù)規(guī)程，制定有針對性的制度體系，利用制度優(yōu)化監(jiān)管。一是制度也要與時俱進(jìn)，既要重視制度的構(gòu)建，也要注重制度的更新，當(dāng)政策有變時要適時修訂內(nèi)控管理制度，以更好適應(yīng)政策規(guī)定和單位的實際要求。二是重視制度自我完善的過程，內(nèi)控制度從建立到完善需要一個不斷修正的過程，發(fā)現(xiàn)制度存在不足或漏洞，就要進(jìn)行及時查補，不斷減少問題和缺陷的發(fā)生，從而不斷提高制度的可操作性和有效性。三是結(jié)合制度實施情況，重視崗位責(zé)任制建設(shè)，對關(guān)鍵崗位要細(xì)化規(guī)程要求和能力標(biāo)準(zhǔn)要求，確保每個環(huán)節(jié)每個崗位都能有章可循，有制度保障，使內(nèi)部控制制度體系更趨完善。

（四）加強內(nèi)控監(jiān)督，嚴(yán)抓執(zhí)行落實

執(zhí)行制度才能檢驗制度制定得怎么樣，評價與監(jiān)督是保證內(nèi)控制度有效執(zhí)行的重要手段，從而促使單位高度關(guān)注內(nèi)控的執(zhí)行，不斷優(yōu)化內(nèi)控措施，促進(jìn)內(nèi)控制度的進(jìn)一步完善。如果只有好的制度，而沒有有效執(zhí)行，那再好的制度只是空談，因此嚴(yán)抓執(zhí)行、嚴(yán)抓落實是關(guān)鍵。一方面，通過“以評促建”強化內(nèi)部控制執(zhí)行，透過開展內(nèi)部控制評價，各行政事業(yè)單位細(xì)查內(nèi)部控制不足，在實踐中予以不斷改進(jìn)，對在評價工作中遇到的問題和困難，及時協(xié)調(diào)解決，確保內(nèi)部控制制度的執(zhí)行與實施不走樣。另一方面，通過“以檢促建”優(yōu)化內(nèi)控建設(shè)，結(jié)合財政、審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等部門的監(jiān)督檢查，形成監(jiān)督合力，查找內(nèi)部控制的缺陷和不足，對內(nèi)部控制檢查、巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、審計發(fā)現(xiàn)的問題，及時督促整改，抓好制度的貫徹落實，防止出現(xiàn)執(zhí)行偏差，或執(zhí)行不到位，使制度形同虛設(shè)，缺乏有效執(zhí)行。

（五）提高人員素質(zhì)，定期開展風(fēng)險評估，增強風(fēng)險防范措施

一是要提高人員綜合素質(zhì)。內(nèi)控是一個全員參與的系統(tǒng)工程，在人員任用方面既要看職業(yè)道德修養(yǎng)，又要看專業(yè)勝任能力，兩者作為人員入職的基本條件必不可少，單位內(nèi)控水平要提高，關(guān)鍵是提高人的素質(zhì)水平，只有通過積極開展內(nèi)控專題培訓(xùn)，加強內(nèi)控繼續(xù)教育，加強人才培養(yǎng)，開展一系列典型案例分析，總結(jié)成功，分析不足，借鑒吸收，不斷結(jié)合自身實際進(jìn)行改進(jìn)，才能促進(jìn)內(nèi)控水平的不斷提高。二是要增強人員風(fēng)險意識，定期開展風(fēng)險評估。單位應(yīng)加強風(fēng)險防范教育，使全體人員不斷增強風(fēng)險防范意識，識別單位各項事務(wù)可能存在的風(fēng)險，定期開展風(fēng)險評估，洞察存在的隱患，提高判斷和應(yīng)對風(fēng)險的能力，進(jìn)一步提高管理效能。三是要增強風(fēng)險防范措施，有效管控風(fēng)險。單位結(jié)合風(fēng)險應(yīng)對策略，掌握應(yīng)對風(fēng)險所采取的關(guān)鍵控制措施，規(guī)避和化解風(fēng)險，對各種業(yè)務(wù)和事項實施有效控制，更好推進(jìn)單位內(nèi)控建設(shè)長足發(fā)展，營造良好氛圍。

（六）充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，強化信息化建設(shè)

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，信息化是實現(xiàn)內(nèi)控的重要管理途徑，行政事業(yè)單位需運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，引入先進(jìn)信息技術(shù)，不斷完善內(nèi)控信息化模塊功能，推進(jìn)內(nèi)控信息化更新發(fā)展。一是要加強內(nèi)控信息化應(yīng)用改造，運用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)可視化等現(xiàn)代信息技術(shù)，改進(jìn)完善內(nèi)控信息化模塊功能，將各項經(jīng)濟活動模塊與內(nèi)控系統(tǒng)有機銜接，使六大經(jīng)濟業(yè)務(wù)模塊能相互融通，會計核算模塊能有機嵌入內(nèi)控系統(tǒng)，形成一個“一體化”的內(nèi)控信息體系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)高度共享，避免出現(xiàn)信息孤島，模塊間數(shù)據(jù)彼此孤立。二是進(jìn)一步提高內(nèi)控信息化程度，運用人工智能技術(shù)、OA系統(tǒng)、ERP系統(tǒng)、自制內(nèi)控系統(tǒng)等方式提高信息化程度，借助信息系統(tǒng)剛性約束，完善內(nèi)控規(guī)范，通過信息化提高內(nèi)控效率，使內(nèi)部控制系統(tǒng)發(fā)揮最大價值。三是注重防范信息系統(tǒng)風(fēng)險，在實施經(jīng)濟管理信息化及辦公自動化過程中，減少或消除人為干預(yù)因素，防止人為因素破壞系統(tǒng)數(shù)據(jù)，保護系統(tǒng)及信息安全，避免出現(xiàn)信息數(shù)據(jù)風(fēng)險，進(jìn)一步提升信息系統(tǒng)管治效能，提高信息系統(tǒng)風(fēng)險防控水平。

結(jié)語

綜上所述，目前內(nèi)部控制建設(shè)在我國行政事業(yè)單位不斷深入推進(jìn)與發(fā)展，加強內(nèi)控建設(shè)對提升基層行政事業(yè)單位風(fēng)險管控能力具有十分重要的作用，但內(nèi)控建設(shè)過程是一個需持續(xù)提高，逐步優(yōu)化的過程，在實行過程中仍存在著各種問題和不足，因此仍需不斷推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)，規(guī)范單位經(jīng)濟活動行為，強化權(quán)力制約機制，防止權(quán)力濫用，同時積極運用信息化系統(tǒng)實現(xiàn)剛性約束，減少內(nèi)控人為干擾，不斷提高公共服務(wù)水平，從而推動基層行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)中發(fā)揮更重要的作用，推進(jìn)行政事業(yè)單位各項事業(yè)向更高層次發(fā)展。