關(guān)于全面加強(qiáng)預(yù)算績效管理的工作思考

鄒 野 黃河水利委員會宣傳中心

一、預(yù)算績效管理政策背景

嚴(yán)格來講，預(yù)算績效管理不是一個新概念，它起源于20 世紀(jì)末，已經(jīng)探索實(shí)行20 多年，直到黨的19 大召開，黨中央正式做出了加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度、全面推行預(yù)算績效管理的決策部署，對各級預(yù)算單位加強(qiáng)預(yù)算績效管理提出了新要求、形成了新挑戰(zhàn)，迫切需要預(yù)算執(zhí)行部門提高站位、創(chuàng)新思路，提升預(yù)算監(jiān)管成效，以新的擔(dān)當(dāng)努力實(shí)現(xiàn)新的作為。

二、預(yù)算績效管理改革的發(fā)展歷程

我國的預(yù)算績效管理改革是一個逐級推進(jìn)、逐步優(yōu)化的過程，其發(fā)展歷程大致可以分為四個階段：

(一)起步探索階段：1994 年—2002 年

1994 年3 月，隨著《中華人民共和國預(yù)算法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國從建國初期粗放型的預(yù)算管理經(jīng)過幾十年的發(fā)展徹底步入正軌，開始正式以法律的形式對財(cái)政預(yù)算進(jìn)行約束，并重視預(yù)算的監(jiān)督和管理，這就為預(yù)算績效管理的起步探索提供了可能。2002 年，財(cái)政部印發(fā)《中央本級項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法(試行)》，為地方財(cái)政開展預(yù)算績效管理工作提供了參考和依據(jù)。

(二)試點(diǎn)實(shí)施階段：2003—2010 年

2003 年，黨的十六屆三中全會明確提出建立預(yù)算績效評價體系和完善公共支出政策有效實(shí)施方式的要求。此后，中央財(cái)政相繼出臺了《中央級行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績效考評管理辦法(試行)》《中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效評價管理辦法》《財(cái)政扶貧資金績效考評試行辦法》《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法(試行)》《財(cái)政支出績效評價管理辦法》等一系列預(yù)算績效評價相關(guān)的政策文件，由此可見，在此期間，我國預(yù)算績效管理工作的重點(diǎn)在于支出評價和事后評價。與此同時，河北、江蘇、浙江、廣東等省份預(yù)算績效管理改革試點(diǎn)工作蓬勃開展。2008 年，河南焦作成功舉辦了“全國公共預(yù)算與政府績效管理論壇”，標(biāo)志著地方政府通過預(yù)算績效評價工作實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、提高公共服務(wù)水平的迫切愿望已邁出了新的步伐，也為預(yù)算績效管理工作后續(xù)開展了創(chuàng)造了良好的社會輿論氛圍。

(三)穩(wěn)步推進(jìn)階段：2011—2016 年

2011 年，全國預(yù)算會第一次提出了全流程、一體化預(yù)算績效管理的概念。同年，財(cái)政部出臺《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，明確指出要把績效評價理念納入到預(yù)算管理的全流程。2012 年，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015 年)》，詳細(xì)制定了縣級財(cái)政支出及部門支出管理績效綜合評價方案。2013 年，財(cái)政部印發(fā)《經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算績效管理規(guī)則》，為項(xiàng)目資金的預(yù)算績效管理提供了根本遵循，指出要加強(qiáng)項(xiàng)目資金預(yù)算績效管理的信息系統(tǒng)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和檔案管理。2015 年，財(cái)政部印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》,為切實(shí)提高中央財(cái)政資金的使用效益，對國務(wù)院各部委的預(yù)算績效評價做出了詳細(xì)的規(guī)定。在此階段，預(yù)算績效評價工作取得了長足的發(fā)展。

(四)全面實(shí)施階段：2017 年至今

2017 年，黨的十九大報(bào)告中明確提出要建立全流程、全鏈條、閉環(huán)管理的預(yù)算績效評級體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績效評價無縫銜接。2019 年，《中央部門預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控管理暫行辦法》，作為預(yù)算績效管理的配套性制度，對包括預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度在內(nèi)的預(yù)算績效監(jiān)控工作提出了具體、規(guī)范、系統(tǒng)的要求。

截至目前，國內(nèi)預(yù)算績效管理目標(biāo)已基本實(shí)現(xiàn)，績效監(jiān)控內(nèi)容擴(kuò)大到中央部門本級所有項(xiàng)目，地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付資金全面開展績效自評，重點(diǎn)項(xiàng)目績效評價和信息公開力度得到有力推廣，具有中國特色的預(yù)算績效模式已逐漸顯現(xiàn)，新時期的預(yù)算績效格局正在穩(wěn)步構(gòu)建。

三、推進(jìn)預(yù)算績效改革中存在的問題

當(dāng)前，預(yù)算績效改革取得了較好成效，但同時也要看到，預(yù)算績效管理在改革和發(fā)展中仍存在著諸多不足。

(一)預(yù)算績效管理理念尚未筑牢

預(yù)算績效管理工作基本處于初級階段，長期形成的過于關(guān)注分配和支出，忽視管理和績效的思想仍未扭轉(zhuǎn)。個別地方和部門在績效目標(biāo)申報(bào)和自評工作中存在畏難心理和觀望心態(tài)，自評報(bào)告大多反映成績，不報(bào)告問題，甚至未按規(guī)定申報(bào)績效目標(biāo)，績效管理理念尚未深入人心。如筆者在參與審核H 省2021 年扶貧項(xiàng)目資金時發(fā)現(xiàn)全省共計(jì)1 666 個項(xiàng)目存在績效目標(biāo)填報(bào)問題，占項(xiàng)目總數(shù)的32.99%，其中441 個項(xiàng)目績效目標(biāo)要素不完整、346 個項(xiàng)目績效指標(biāo)設(shè)置不合理、879 個項(xiàng)目績效目標(biāo)填報(bào)不規(guī)范。

(二)預(yù)算績效制度體系尚不健全

預(yù)算績效管理是包含績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、評價結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容在內(nèi)的全鏈條制度體系，各部分環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。目前我國預(yù)算績效管理的制度體系建設(shè)定位不高，一方面，我國尚未頒布預(yù)算績效管理相關(guān)的法律法規(guī)，缺乏足夠的法律約束。另一方面，現(xiàn)有的政策文件仍是以補(bǔ)充預(yù)算績效評價體系為重點(diǎn)，針對其他環(huán)節(jié)的績效管理辦法尚未明確，沒有形成完整的、相互銜接且聯(lián)動統(tǒng)一的預(yù)算績效制度體系，難以有效發(fā)揮預(yù)算閉環(huán)監(jiān)管作用。

(三)預(yù)算績效執(zhí)行監(jiān)管有待加強(qiáng)

一些地方和部門財(cái)政支出監(jiān)管不到位，追責(zé)機(jī)制不健全，只注重財(cái)政資金的使用，忽視對資金使用效益的跟蹤監(jiān)管和績效評價，“為了上級政策而補(bǔ)貼、為了推進(jìn)項(xiàng)目而花錢”心態(tài)凸顯，影響了財(cái)政資金作用的發(fā)揮，亟待加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)管。

(四)績效評價結(jié)果應(yīng)用約束較弱

預(yù)算績效評價的最終結(jié)果在于應(yīng)用，但個別地方和部門只重視績效監(jiān)督、績效評價的過程和結(jié)果，忽視結(jié)果應(yīng)用或應(yīng)用流于形式，未對財(cái)政支出無績效或績效低下的項(xiàng)目實(shí)行行政問責(zé)或績效問責(zé)，導(dǎo)致結(jié)果應(yīng)用缺乏剛性約束，不能充分發(fā)揮完善政策導(dǎo)向、精細(xì)預(yù)算編制、提升財(cái)政資金使用效益的作用。如筆者參與2020 年對H 省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目開展了績效評價，將評價發(fā)現(xiàn)的資金使用、項(xiàng)目管理方面存在的問題向H 省財(cái)政廳和市縣黨委政府進(jìn)行了通報(bào)，督促整改。但筆者2022 年再次參與評價時，發(fā)現(xiàn)老問題雖然已整改，但同類型的新問題卻層出不窮。

四、加強(qiáng)預(yù)算績效管理的政策建議

針對預(yù)算績效管理中存在的問題，各級預(yù)算單位要進(jìn)一步提高站位，著力組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善工作機(jī)制，強(qiáng)力推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。

(一)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，推動績效理念落實(shí)

一是優(yōu)化工作體制，構(gòu)建財(cái)政部門、預(yù)算單位多方一起參與，形成新的組織體系，工作制度不斷完善，規(guī)范績效目標(biāo)、績效跟蹤、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等各項(xiàng)管理流程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效與預(yù)算管理無縫對接。二是加強(qiáng)預(yù)算績效宣傳培訓(xùn)。充分利用各類新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)平臺等，對預(yù)算績效管理的政策背景、目的和意義進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，為提升預(yù)算績效意識、弘揚(yáng)績效管理文化樹立牢固的思想根基，營造良好的輿論氛圍。注重開展預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)知識專題培訓(xùn)，不斷提高預(yù)算工作人員的各項(xiàng)工作實(shí)踐能力，提升預(yù)算績效業(yè)務(wù)水平。三是將預(yù)算績效列入年度工作績效考核評價范圍，采取重點(diǎn)督查、隨機(jī)檢查等方式，更加重視預(yù)算績效的監(jiān)管考核，切實(shí)杜絕項(xiàng)目安排和政策制定時沒有科學(xué)論證、申報(bào)預(yù)算時“報(bào)大數(shù)”、預(yù)算執(zhí)行時“亂花錢”等不良風(fēng)氣，讓以績效為導(dǎo)向的用財(cái)觀念深入人心，講求績效的用財(cái)風(fēng)氣全面形成。

(二)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，穩(wěn)固基礎(chǔ)工作支撐

一是借鑒西方發(fā)達(dá)國家做法，著手啟動《財(cái)政預(yù)算績效管理法》等法律法規(guī)的修撰工作，從法律層面為預(yù)算績效管理提供支撐，進(jìn)一步提高預(yù)算績效評價公信力。二是按照“全方位、全過程、全覆蓋”目標(biāo)要求，進(jìn)一步健全預(yù)算績效管理體系，結(jié)合工作實(shí)際對已有的預(yù)算績效制度體系進(jìn)行補(bǔ)充，并研究將“績效”理念嵌入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績效評價、評價報(bào)告公開等預(yù)算管理全流程，盡快出臺相關(guān)績效管理辦法。三是廣泛汲取國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定規(guī)范科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，建立健全績效評價指標(biāo)體系，分別按行業(yè)、領(lǐng)域、項(xiàng)目等制定績效評價指標(biāo)，構(gòu)建完善涵蓋各項(xiàng)支出的績效評價指標(biāo)體系，切實(shí)提高績效評價質(zhì)效。

(三)建立工作機(jī)制，強(qiáng)化評價結(jié)果約束

一是建立績效評價結(jié)果的跟蹤機(jī)制，通過相關(guān)平臺或系統(tǒng)，跟蹤績效評價成果利用情況，督促預(yù)算單位對績效評價檢查中反饋的情況限期整改，強(qiáng)化支出責(zé)任，謀劃管理制度，優(yōu)化管理措施，提升管理成效，探索建立兼具績效反饋、整改落實(shí)、提升績效為一體的良性工作機(jī)制。二是探索預(yù)算績效考評結(jié)果與預(yù)算資金安排的聯(lián)動工作機(jī)制，將績效審計(jì)、預(yù)算績效評價等考評結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排、政策調(diào)整的重要依據(jù)，對考評較好的項(xiàng)目和政策予以優(yōu)先保障，對考評一般的項(xiàng)目和政策督促改進(jìn)，對考評差的項(xiàng)目敢于動真格，切實(shí)優(yōu)化資源配置。三是建立績效問責(zé)機(jī)制。按照“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實(shí)績效管理責(zé)任制，對部門決策失誤、執(zhí)行不力、績效較差、資金浪費(fèi)等不認(rèn)真履行績效管理的單位和個人，實(shí)施績效問責(zé)或行政問責(zé)，強(qiáng)化評價結(jié)果剛性約束作用。

五、以中央垂管單位為例提升預(yù)算監(jiān)管質(zhì)效的舉措

以上是針對宏觀層面提的建議，對于中央垂管單位來講，財(cái)政部各地監(jiān)管局是落實(shí)財(cái)政部預(yù)算績效管理責(zé)任的重要載體，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)細(xì)化要求，充分發(fā)揮就地就近優(yōu)勢，筑牢績效理念，前移監(jiān)管關(guān)口，突出過程控制，做實(shí)調(diào)查研究，提高預(yù)算績效監(jiān)管工作質(zhì)效。

(一)加大宣傳力度，筑牢績效理念

一是通過屬地中央預(yù)算單位和中央轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管會議、舉辦專題培訓(xùn)等方式對財(cái)政預(yù)算績效管理的目的和意義進(jìn)行積極引導(dǎo)，提升監(jiān)管部門及預(yù)算單位的預(yù)算績效意識，扭轉(zhuǎn)一直以來的“重視支出和分配，忽視績效和管理”的思想，推動“花錢必問效、無效必問責(zé)”理念落實(shí)落地。二是將預(yù)算績效思想納入預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全流程，在部門預(yù)算編制審核、授權(quán)支付動態(tài)監(jiān)控、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算申報(bào)審核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)強(qiáng)化績效監(jiān)管理念，督促地方財(cái)政和屬地中央預(yù)算單位有效提高財(cái)政資金使用效益。

(二)前移監(jiān)管關(guān)口，強(qiáng)化源頭管理

一是提前介入地方財(cái)政對重大政策落實(shí)、預(yù)算評審、項(xiàng)目審批、目標(biāo)審核等事前評估工作，監(jiān)管地方財(cái)政是否將考評結(jié)果作為申請財(cái)政資金的必備條件，對未按規(guī)定設(shè)立績效目標(biāo)或績效目標(biāo)設(shè)立不科學(xué)的項(xiàng)目及時糾偏，從源頭上防控低效無效資金支出，把好財(cái)政資金使用的第一道關(guān)口。二是依托“預(yù)算管理一體化系統(tǒng)”對屬地中央預(yù)算單位的預(yù)算編制進(jìn)行審核，鎖定預(yù)算事項(xiàng)編制和績效目標(biāo)設(shè)置兩個重點(diǎn)，要求屬地中央預(yù)算單位量力而行，統(tǒng)籌規(guī)劃，提高預(yù)算編制水平，做好源頭管理。

(三)加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)預(yù)期

一是充分運(yùn)用扶貧資金動態(tài)監(jiān)控信息平臺、地方財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)等信息化手段，對預(yù)算資金的分配、應(yīng)用及項(xiàng)目資金績效考評目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行全流程監(jiān)管，排查財(cái)政資金應(yīng)用管理環(huán)節(jié)以及項(xiàng)目資金支付環(huán)節(jié)的薄弱點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題及時予以糾正。二是強(qiáng)化屬地中央預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，依托國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，采取非現(xiàn)場和現(xiàn)場相結(jié)合的審核方式，對中央預(yù)算單位財(cái)政授權(quán)支付與集中支付資金等實(shí)施過程監(jiān)控，有效保障預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(四)推進(jìn)成果應(yīng)用，放大監(jiān)管成效

一是加大預(yù)算績效監(jiān)管成果應(yīng)用，及時反映財(cái)政資金管理中存在的問題并提出針對性的意見建議。對完成績效考評目標(biāo)任務(wù)、需要繼續(xù)履行的轉(zhuǎn)移支付，提出繼續(xù)保留的意見；對績效考評目標(biāo)任務(wù)相似或趨同的，提出重組整合的意見；對績效考評目標(biāo)任務(wù)發(fā)生變化或?qū)嶋H考評與目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)的，提出整改意見；對績效考評目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)完成或取消的，提出退出調(diào)整的意見，為財(cái)政部完善政策、分配資金等提供依據(jù)和參考。二是對重大違規(guī)問題，及時向同級人民政府報(bào)告，放大監(jiān)管成效?！?/p>