論責(zé)令改正與行政處罰制度的分裂、統(tǒng)一與完善

○ 辛帥

（青島科技大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266061）

一、引言

以行政法律責(zé)任（下文簡稱行政責(zé)任）概念為透鏡，可以清晰地觀察到行政執(zhí)法總制度是沿著執(zhí)法檢查與案件調(diào)查、行政責(zé)任確認(rèn)、行政責(zé)任的履行或行政強(qiáng)制執(zhí)行三個(gè)主要環(huán)節(jié)而展開的。其中，行政責(zé)任的確認(rèn)環(huán)節(jié)是聯(lián)系行政執(zhí)法上下游環(huán)節(jié)的中間橋梁與核心環(huán)節(jié)。在此環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)對(duì)外確認(rèn)行政相對(duì)人的行政法律責(zé)任。上游環(huán)節(jié)（執(zhí)法檢查與案件調(diào)查）和下游環(huán)節(jié)（行政責(zé)任的履行或行政強(qiáng)制執(zhí)行）都是為其服務(wù)的。因此，規(guī)制這一環(huán)節(jié)而形成的法律規(guī)范總體（即責(zé)令改正與行政處罰制度）處于行政執(zhí)法總制度的核心位置，對(duì)后者質(zhì)量具有決定性影響。

問題在于，我國現(xiàn)有責(zé)令改正與行政處罰制度存在二元分裂問題，體現(xiàn)在行政行為類型、程序規(guī)范體系以及自由裁量規(guī)范體系三個(gè)方面。這一問題不僅阻礙了行政執(zhí)法制度的健康發(fā)展，也制約了行政執(zhí)法的實(shí)踐效率。為解決以上問題，本文首先聚焦于責(zé)令改正與行政處罰制度分裂問題的根源和第一個(gè)表現(xiàn)，在行政行為類型的立法設(shè)定方面，指出并分析責(zé)令改正與行政處罰二元分裂現(xiàn)狀，并從二者構(gòu)成要件及其內(nèi)容的分析入手，證成二者同質(zhì)性，從而為觀察責(zé)令改正與行政處罰制度問題提供一元理論視角。其次，本文將聚焦于責(zé)令改正與行政處罰制度分裂的第二個(gè)表現(xiàn)，在程序保障方面，指出并分析責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系的二元分裂問題及其實(shí)踐影響。再次，本文將聚焦于責(zé)令改正與行政處罰制度分裂的第三個(gè)表現(xiàn)，在實(shí)質(zhì)合理性的立法保障方面，指出并分析責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的二元失衡與行政責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題及其實(shí)踐影響。最后，本文將提出通過構(gòu)建統(tǒng)一的行政責(zé)任命令制度以消弭責(zé)令改正與行政處罰制度分裂的立法方案。

二、責(zé)令改正與行政處罰二元分裂問題分析與同質(zhì)性證明

責(zé)令改正與行政處罰的二元分裂問題是指，在行政行為類型劃分意義上，在相關(guān)立法規(guī)定、司法認(rèn)定和理論認(rèn)知中，責(zé)令改正與行政處罰二者被認(rèn)定為本質(zhì)相異的行政命令與具體行政行為概念。責(zé)令改正與行政處罰的二元分裂不僅是責(zé)令改正與行政處罰制度二元分裂問題的第一個(gè)表現(xiàn)，而且是這一制度其他方面分裂問題的根源和基礎(chǔ)。因此，下文首先將分析這一問題，然后證明責(zé)令改正與行政處罰的同質(zhì)性，為觀察分析責(zé)令改正與行政處罰制度提供新的理論視角。

（一）責(zé)令改正與行政處罰的二元分裂問題

在行政行為類型劃分方面，我國行政執(zhí)法相關(guān)的立法、司法與學(xué)界主流觀點(diǎn)對(duì)責(zé)令改正和行政處罰二者進(jìn)行了本質(zhì)區(qū)分，使二者處于本質(zhì)相異的分裂狀態(tài)。

1.立法和司法中的區(qū)分

1996年頒布的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）是責(zé)令改正和行政處罰二元分割的起點(diǎn)。在制定此法時(shí)，立法機(jī)關(guān)就指出： “最初，行政處罰法的草稿中也將這種手段作為行政處罰的一種列入了種類中。有的同志提出，對(duì)任何一種違法行為，均應(yīng)當(dāng)予以改正，責(zé)令改正不應(yīng)當(dāng)是一種處罰。立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，這種意見是有道理的，但是責(zé)令改正或者責(zé)令限期消除違法行為后果在很多法律、法規(guī)中均有規(guī)定，行政處罰法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行的法律、法規(guī)相銜接”[1]。時(shí)至今日，歷經(jīng)多次修改的《行政處罰法》依然延續(xù)了此種區(qū)分。除此之外，現(xiàn)有立法尚未對(duì)二者的共同上位概念和本質(zhì)同一性進(jìn)行規(guī)定。

在《行政處罰法》對(duì)責(zé)令改正和行政處罰區(qū)分的基礎(chǔ)上，司法認(rèn)定走得更遠(yuǎn)，將二者認(rèn)定為本質(zhì)截然不同的行政行為，割裂了二者的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。最高人民法院在 “（2018）最高法行申4718號(hào)” 裁決中認(rèn)為責(zé)令改正和行政處罰是本質(zhì)不同的行政行為，并提出四點(diǎn)理由： “首先，責(zé)令改正（或者限期改正）與行政處罰概念有別。行政處罰是法律制裁；而責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰的過程中對(duì)違法行為人發(fā)出的一種作為命令。其次，兩者性質(zhì)、內(nèi)容不同。行政處罰是法律制裁，是對(duì)違法行為人的人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制和剝奪，是對(duì)違法行為人精神和聲譽(yù)造成傷害的懲戒；而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，其本身本不是制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)，停止違法行為，消除不良后果，恢復(fù)原狀。第三，兩者的規(guī)制角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，對(duì)行政相對(duì)人科處新的義務(wù)，以告誡違法行為人不得再違法，否則將受罰；而責(zé)令改正或者限期改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，糾正違法，恢復(fù)原狀。第四，兩者形式不同。行政處罰法第八條規(guī)定了行政處罰的具體種類，具體有：警告，罰款，沒收違法所得、非法財(cái)物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照和行政拘留等；而責(zé)令改正或者限期改正違法行為，因各種具體違法行為不同而分別表現(xiàn)為停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償、責(zé)令改正、限期拆除等形式。綜上，責(zé)令改正或限期改正違法行為是與行政處罰不相同的一種行政行為，二審法院認(rèn)為其不屬于行政處罰，并無不當(dāng)?！?此份裁決從概念、性質(zhì)等根本屬性入手將責(zé)令改正與行政處罰界定為本質(zhì)不同的行政行為。因?yàn)樽罡咴旱臋?quán)威地位，這份裁決為法院系統(tǒng)對(duì)于二者關(guān)系的司法認(rèn)定定下了基調(diào)。

2.學(xué)界進(jìn)行的理論區(qū)分

學(xué)界主流觀點(diǎn)同樣認(rèn)為責(zé)令改正和行政處罰的本質(zhì)不同。主流理論觀點(diǎn)對(duì)于行政處罰的理解較為統(tǒng)一，將之理解為一種對(duì)違法的行政相對(duì)人施加的財(cái)產(chǎn)或人身性質(zhì)的懲罰或責(zé)難[2]。具體到責(zé)令改正的本質(zhì)，有行政命令說[3]、行政管理措施說[4]、行政強(qiáng)制說[5]等具體觀點(diǎn)。其中，行政命令說是通說，后兩者的影響力尚難以與之相提并論。行政命令說通過強(qiáng)調(diào)責(zé)令改正屬于行政命令而證成與行政處罰的不同。例如，姜明安認(rèn)為，《行政處罰法》規(guī)定的責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為是行政命令當(dāng)中作為命令的典型例子，認(rèn)為責(zé)令改正或者限期改正與行政處罰不同的主要理由包括：第一，概念不同。行政處罰是法律制裁，而責(zé)令改正屬于作為類型的行政命令。第二，性質(zhì)及內(nèi)容不同。行政處罰是法律制裁，而責(zé)令改正不是法律制裁，只是要求違法行為人履行法定義務(wù)。第三，形式不同。行政處罰有警告、罰款、沒收、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、執(zhí)照和拘留等；而責(zé)令改正或者限期改正違法行為表現(xiàn)為停止違法行為、責(zé)令退還、責(zé)令賠償、責(zé)令改正、限期拆除、限期治理等形式。第四，角度不同。行政處罰是從懲戒的角度，科處新的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)告誡。而責(zé)令改正則是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，糾正違法，恢復(fù)原狀[6]303。顯然， “（2018）最高法行申4718號(hào)” 裁決中的論證理由與此處的行政命令說高度相似。

其次，行政管理措施說認(rèn)為責(zé)令改正的法律屬性既不是行政處罰，也不是行政強(qiáng)制措施，而是一種行政管理措施。理由包括：第一，目的不同。責(zé)令改正的目的是通過使行為從違法狀態(tài)恢復(fù)到合法狀態(tài)維護(hù)行政管理秩序。行政處罰通過制裁、懲戒間接維護(hù)行政管理秩序。第二，法律義務(wù)不同。責(zé)令改正要求相對(duì)人履行本來就應(yīng)該承擔(dān)的法定義務(wù)，而行政處罰是強(qiáng)加給相對(duì)人一般法律義務(wù)之外的額外義務(wù)。第三，二者實(shí)施的后續(xù)手段不同。責(zé)令改正達(dá)到目的的手段是通過命令要求相對(duì)人作為或者不作為，而行政處罰達(dá)到目的的手段是剝奪或者限制相對(duì)人的利益[4]。

再次，行政強(qiáng)制措施說認(rèn)為責(zé)令改正屬于一種行政強(qiáng)制措施，存在基于功能論和行為實(shí)行形式特征的兩種判斷理由[5]。

最后，除了認(rèn)為責(zé)令改正與行政處罰本質(zhì)不同的通說之外，學(xué)術(shù)界對(duì)責(zé)令改正與行政處罰的屬性認(rèn)定還存在另外兩類觀點(diǎn)。一是認(rèn)為二者本質(zhì)相同，責(zé)令改正應(yīng)當(dāng)歸入行政處罰，有申戒罰說[7]和救濟(jì)罰說[8]。二是認(rèn)為責(zé)令改正包含幾種不同的行政行為概念，有勸誡指導(dǎo)、行政命令以及行政處罰三元說[5]、行政命令與行政處罰二元說[9]等觀點(diǎn)，進(jìn)一步增加了二者屬性關(guān)聯(lián)的復(fù)雜性。

（二）責(zé)令改正與行政處罰同質(zhì)性證明

與我國立法、司法以及主流學(xué)術(shù)理論對(duì)于責(zé)令改正與行政處罰本質(zhì)的區(qū)分不同，本文認(rèn)為責(zé)令改正與行政處罰不是異質(zhì)的行政行為概念，而是同質(zhì)概念。原因在于，二者不僅都具有具體行政行為的構(gòu)成要件，而且具體要件之內(nèi)容高度一致。學(xué)界一般認(rèn)為具體行政行為的構(gòu)成要件有四者，即行政權(quán)能的存在、行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)用、法律效果的存在以及意思表示行為的存在[6]222-229。下文將依次從法律意思表示、法律效果和行政權(quán)能三個(gè)方面證明二者的同質(zhì)性。因行政權(quán)能的存在與其實(shí)際運(yùn)用關(guān)系密切，本文將二者并入行政權(quán)能進(jìn)行討論。

1.二者都屬于行政機(jī)關(guān)作出的行政法律意思表示

責(zé)令改正與行政處罰的核心都是行政機(jī)關(guān)作出的具有法律約束力的行政法律意思表示。在這一點(diǎn)上，責(zé)令改正命令比行政處罰更為明顯。一般而言，責(zé)令改正單純表現(xiàn)為一種抽象命令。但是，行政處罰經(jīng)常包含行政機(jī)關(guān)作出的客觀物理性懲戒行為。因此，在現(xiàn)有的主流理論與司法理解中，行政處罰大多被認(rèn)定為一種物理性客觀懲戒行為，而非法律意思表示。例如姜明安將行政處罰定義為： “行政處罰，是指行政主體為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)利的目的，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為（違反行政管理秩序的行為），給予人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的或其他形式的法律制裁的行政行為?！盵6]308-309這種理解忽略的是，這些客觀物理行為發(fā)生在確認(rèn)懲罰性行政責(zé)任的意思表示已經(jīng)作出之后，即行政處罰決定已經(jīng)成立之后，實(shí)際上屬于實(shí)現(xiàn)行政處罰決定所確認(rèn)的行政責(zé)任的后續(xù)行政行為。這些行為盡管被包含在行政處罰的總行為中，但并非是行政處罰的核心行為。行政處罰的法律效力來自行政機(jī)關(guān)的意思表示（決定）及其法律約束力，而非后續(xù)的客觀物理行為。如果確認(rèn)行政責(zé)任的行政處罰決定沒有作出，那么這些后續(xù)行為也不能作出。因此，行政處罰的核心依然是行政法律意思表示。

2.二者都具有確認(rèn)行政責(zé)任的法律效果

首先，責(zé)令改正與行政處罰的法律效果具有高度一致性，都是為特定的違法行政相對(duì)人確認(rèn)行政法律責(zé)任。然而，現(xiàn)有立法、司法以及主流法學(xué)理論都將此種負(fù)擔(dān)識(shí)別為行政法律義務(wù)。第一，在立法上，《行政處罰法》第2條規(guī)定： “行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為?！?第二，在司法上，最高人民法院發(fā)布的 “（2018）最高法行申4718號(hào)” 裁決也將責(zé)令改正與行政處罰二者確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)認(rèn)定為義務(wù)。第三，相關(guān)學(xué)術(shù)討論也普遍將二者確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)認(rèn)定為義務(wù)，而非責(zé)任[6]303。

但是，二者確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)的正確屬性應(yīng)該為行政法律責(zé)任，而非行政法律義務(wù)。第一，二者確認(rèn)的負(fù)擔(dān)以行政義務(wù)被違反為必要前提。在行政執(zhí)法中，行政相對(duì)人違背其法定行政義務(wù)在先，行政責(zé)任作為公序與公益的救濟(jì)產(chǎn)生在后。違法行為既已發(fā)生，意味著行政相對(duì)人本應(yīng)承擔(dān)的行政法律義務(wù)已經(jīng)被違反。這時(shí)，責(zé)令改正與行政處罰確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)都是義務(wù)被違反之后的法律責(zé)任，而非法律義務(wù)。第二，二者確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)具有責(zé)任的功能，而非法律義務(wù)的功能。行政法律義務(wù)擔(dān)負(fù)秩序塑造功能，指引和要求行為主體以特定方式建立法律關(guān)系與秩序。與之不同，行政法律責(zé)任擔(dān)負(fù)公序與公益的恢復(fù)與懲戒功能，是在公序與公益被破壞和行為主體偏離法律義務(wù)所設(shè)立的行為模式時(shí)，為了恢復(fù)被破壞的公序和矯正偏離行為而產(chǎn)生的矯正性和懲戒性負(fù)擔(dān)。責(zé)令改正與行政處罰確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)同屬后者。具言之，責(zé)令改正確認(rèn)的是補(bǔ)救性責(zé)任，具有制止違法行為、減輕或彌補(bǔ)公益損害的功能。例如，責(zé)令停止違法行為確認(rèn)的法律責(zé)任具有第一種功能，限期治理確認(rèn)的法律責(zé)任具有第二種功能。而行政處罰確認(rèn)的懲罰性責(zé)任，是對(duì)于違法主體進(jìn)行懲戒，降低違法主體再次違反其行政法律義務(wù)的利益沖動(dòng)與主觀意愿。第三，二者確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)構(gòu)成要件，與法律責(zé)任而非法律義務(wù)契合。在行政執(zhí)法過程中，責(zé)令改正與行政處罰確認(rèn)法律負(fù)擔(dān)的前提是具備了過錯(cuò)、違法行為（對(duì)法律義務(wù)的違反）、因果關(guān)系、損害事實(shí)與損害后果等行政責(zé)任構(gòu)成要件。這一點(diǎn)與行政法律義務(wù)不同。

其次，責(zé)令改正與行政處罰在法律效果上具有高度的獨(dú)特性。在所有的具體行政行為中，只有責(zé)令改正與行政處罰具有確認(rèn)行政責(zé)任的法律效果。無論是行政許可、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)劃、行政征收，還是行政強(qiáng)制，都不具備此種法律效果，從而使得責(zé)令改正與行政處罰從所有的行政行為中凸顯出來，成為獨(dú)具一格的存在，這進(jìn)一步證明了二者的同質(zhì)性。

再次，責(zé)令改正與行政處罰確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)差異不應(yīng)成為二者本質(zhì)差異的理由。現(xiàn)有司法認(rèn)定與學(xué)術(shù)討論普遍以義務(wù)類型不同為基礎(chǔ)而證成責(zé)令改正與行政處罰的不同本質(zhì)。如上文所述，無論是代表司法系統(tǒng)基本態(tài)度的最高院 “（2018）最高法行申4718號(hào)” 裁決，還是學(xué)術(shù)界通說[6]303，都以二者確認(rèn)的義務(wù)類型不同為區(qū)分責(zé)令改正與行政處罰本質(zhì)的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。此類觀點(diǎn)不僅搞錯(cuò)了二者確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)屬性，而且錯(cuò)誤地將法律負(fù)擔(dān)類型差異作為二者本質(zhì)區(qū)分理由。二者確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)類型及其形式雖然具有差異性，但都沒有超出行政責(zé)任的范疇，而且存在重合部分。責(zé)令改正命令確認(rèn)的是補(bǔ)救性責(zé)任的各種形式[10]，而行政處罰確認(rèn)的行政責(zé)任是以懲罰性責(zé)任為主，并包含少數(shù)的補(bǔ)救性責(zé)任形式[10]。因此，不能以二者確認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)（法律責(zé)任）類型及其形式的差異為基礎(chǔ)證成責(zé)令改正與行政處罰的本質(zhì)不同。

3.二者都基于相同的行政執(zhí)法權(quán)

責(zé)令改正與行政處罰都是具有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其行政權(quán)能范圍內(nèi)作出的意思表示。二者對(duì)應(yīng)的行政權(quán)類型一致，都是行政執(zhí)法權(quán)中的行政法律責(zé)任確認(rèn)權(quán)。在實(shí)際法律文本語義與實(shí)踐中，行政執(zhí)法權(quán)是指行政機(jī)關(guān)所享有和行使的處理行政違法行為的行政管理職權(quán)，其目的是在行政違法行為導(dǎo)致或可能導(dǎo)致法定公益與秩序破壞時(shí)，實(shí)現(xiàn)法定公益與公序的保護(hù)與救濟(jì)。按照內(nèi)容和涉及行政執(zhí)法階段的不同，行政執(zhí)法權(quán)還可以區(qū)分為執(zhí)法檢查權(quán)、案件調(diào)查權(quán)、行政法律責(zé)任確認(rèn)權(quán)、強(qiáng)制措施權(quán)，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以及其他具體的權(quán)能類型。因責(zé)令改正和行政處罰都是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中作出的確認(rèn)行政法律責(zé)任的行政法律意思表示，所以二者所憑借的權(quán)力不僅都是行政執(zhí)法權(quán)，而且都是行政執(zhí)法權(quán)中的行政法律責(zé)任確認(rèn)權(quán)。

綜上所述，責(zé)令改正與行政處罰不僅具有相同的具體行政行為的構(gòu)成要件，而且在內(nèi)容上高度一致，不存在根本性差異。二者應(yīng)同屬行政機(jī)關(guān)作出的，要求特定行政違法責(zé)任主體就其違法行為承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任的，具有法律約束力的法律意思表示。

（三）責(zé)令改正與行政處罰同質(zhì)性證明的意義

首先，在行政行為類型意義上，責(zé)令改正與行政處罰的同質(zhì)性證明澄清了二者的相同本質(zhì)，即行政機(jī)關(guān)作出的要求特定行政違法責(zé)任主體就其違法行為承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任的具有法律約束力的法律意思表示，這表明立法、司法與學(xué)理對(duì)于責(zé)令改正與行政處罰本質(zhì)不同的規(guī)定與認(rèn)定是錯(cuò)誤的。其次，責(zé)令改正與行政處罰同質(zhì)性證成帶來責(zé)令改正與行政處罰制度研究視角的轉(zhuǎn)換。原有研究視角以責(zé)令改正與行政處罰二者本質(zhì)不同為出發(fā)點(diǎn)，將責(zé)令改正制度與行政處罰制度視為相互獨(dú)立的制度；而在證成責(zé)令改正與行政處罰為本質(zhì)同一的行政行為后，就應(yīng)以二者本質(zhì)同一為出發(fā)點(diǎn)，將責(zé)令改正制度與行政處罰制度視為一個(gè)制度整體中兩個(gè)本質(zhì)同一且內(nèi)在關(guān)聯(lián)的組成部分。這二者都應(yīng)屬于規(guī)范行政機(jī)關(guān)如何作出確認(rèn)行政違法主體的行政責(zé)任決定的法律規(guī)范體系，即責(zé)令改正與行政處罰制度。由此，行政處罰制度的問題不僅僅是其自身制度問題，責(zé)令改正制度的問題也不再是自身制度問題，二者的問題應(yīng)放在統(tǒng)一的制度框架中加以觀察、分析和解決。

在這一新的視角下，本文發(fā)現(xiàn)，由于行政行為類型劃分在責(zé)令改正與行政處罰制度結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位，圍繞責(zé)令改正與行政處罰建立的現(xiàn)有法律規(guī)范體系都是基于二者本質(zhì)相異的基本設(shè)定而展開，責(zé)令改正與行政處罰制度存在著以二元分裂為典型特征的體系性問題，不僅使責(zé)令改正與行政處罰的關(guān)系被割裂，而且這兩者的程序規(guī)范、自由裁量規(guī)范也都被割裂。

三、責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系的分裂問題及其實(shí)踐影響

責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系是指行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正與行政處罰時(shí)，應(yīng)遵循的程序性原則與規(guī)則的總體。這一規(guī)范體系是責(zé)令改正與行政處罰制度的重要組成部分，不但為行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正與行政處罰進(jìn)行程序規(guī)制，也為這一過程中程序正義的實(shí)現(xiàn)提供法律保障。然而，這一規(guī)范體系存在著二元分裂問題，對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐造成了負(fù)面影響。

（一）責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系的二元分裂問題

受制于責(zé)令改正與行政處罰的二元分裂，我國責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系同樣存在著二元分裂問題。雖然責(zé)令改正與行政處罰都屬于本質(zhì)同一的行政行為，但是在程序規(guī)范體系上，存在明顯的重行政處罰程序建設(shè)、輕視責(zé)令改正程序建設(shè)問題。行政處罰已經(jīng)具備了基本的程序規(guī)范體系，而責(zé)令改正卻依然不具備基本的程序規(guī)范體系框架，甚至無法共享行政處罰的程序規(guī)范體系。在人大立法層級(jí)，《行政處罰法》是行政處罰程序規(guī)范體系的核心立法，它專門為行政處罰而設(shè)計(jì)。雖然《行政處罰法》提到了責(zé)令改正，但卻沒有規(guī)定責(zé)令改正可以共享行政處罰的程序規(guī)范。目前責(zé)令改正尚缺乏自己的 “《責(zé)令改正法》” 。而在人大立法層級(jí)之下，程序方面的規(guī)范性法律文件大多是以行政處罰為主要規(guī)制對(duì)象，很少為責(zé)令改正設(shè)置程序規(guī)范。具體情形大致分為三種：第一種是根本沒有涉及責(zé)令改正的概念。例如，《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》沒有涉及責(zé)令改正命令。第二種是為責(zé)令改正規(guī)定了微量的程序規(guī)范。例如，《國土資源行政處罰辦法》第11條是為責(zé)令改正提供的程序規(guī)范。第三種是明確遵照《行政處罰法》要求，將責(zé)令改正排除在外。例如，《環(huán)境行政處罰辦法》第12條規(guī)定： “根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定?！?總之，責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系幾乎完全集中于行政處罰規(guī)制，而忽略了責(zé)令改正。因此，現(xiàn)有的責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系存在著二元分裂問題。

（二）責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系二元分裂的實(shí)踐影響

責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系二元分裂，意味著行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令改正時(shí)缺乏程序規(guī)范的支持和引導(dǎo)，從而影響行政執(zhí)法實(shí)踐效率與程序正義水平。首先，因缺乏程序規(guī)范的引導(dǎo)和保障，行政機(jī)關(guān)可能不敢或不愿作出責(zé)令改正命令，而作出的責(zé)令改正命令也可能無法得到切實(shí)遵守和執(zhí)行，導(dǎo)致補(bǔ)救性責(zé)任確認(rèn)或?qū)崿F(xiàn)不足而降低行政執(zhí)法效率。以環(huán)境執(zhí)法為例，據(jù)原國家環(huán)保總局環(huán)境監(jiān)察局調(diào)查顯示：在6項(xiàng)主要的環(huán)境執(zhí)法行政手段（罰款、限期治理、警告、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證書和行政處分）中，罰款排在使用頻數(shù)第1位，接近總頻數(shù)60%；限期治理排在第2位，接近25%；警告排在第3位，接近15%；停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證書和行政處分的總和占比不到10%[11]。這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)結(jié)果直觀地反映出在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，責(zé)令限期治理的使用頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行政罰款。但即便如此，責(zé)令限期治理也未能有效發(fā)揮作用。在實(shí)踐中，限期治理實(shí)際上往往成為污染企業(yè)拖延承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的工具，限期變成了無限期[12]117。根據(jù)環(huán)保執(zhí)法問題研究課題組的調(diào)研，對(duì)于逾期未完成限期治理任務(wù)的企業(yè)，政府能夠責(zé)令關(guān)閉的很少[12]117-118。而造成這一現(xiàn)象的原因之一就是責(zé)令改正程序性規(guī)定的匱乏，這包括責(zé)令改正如何作出、如何對(duì)其履行加以監(jiān)督，以及如何與行政強(qiáng)制執(zhí)行程序?qū)拥纫幌盗械某绦騿栴}。這些問題不僅降低了責(zé)令改正命令的效力，也降低了它作為執(zhí)法手段對(duì)于執(zhí)法主體的吸引力。而責(zé)令改正命令使用頻率的降低，則意味著對(duì)于補(bǔ)救性責(zé)任確認(rèn)的不足，不但會(huì)影響執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)損傷行政執(zhí)法效率。

其次，行政機(jī)關(guān)在缺乏程序規(guī)制的情況下作出責(zé)令改正命令，不僅可能降低決策質(zhì)量，而且可能傷及行政相對(duì)人的合法利益，以致降低行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)與程序正義水平。以行政處罰程序當(dāng)中的聽證程序?yàn)槔?，聽證程序不僅可以幫助行政機(jī)關(guān)提升決策質(zhì)量，還可以維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但是責(zé)令改正屬于行政命令，不屬于行政處罰，責(zé)令改正無法適用聽證程序。然而，責(zé)令改正所確認(rèn)的補(bǔ)救性責(zé)任，與行政處罰所確認(rèn)的懲罰性責(zé)任，在數(shù)量和重要性上都是相當(dāng)?shù)?。甚至在許多情形中，前者給違法責(zé)任主體造成的負(fù)擔(dān)會(huì)超過后者。例如，在蓬萊19-3油田溢油事故中，在國家海洋局對(duì)康菲公司做出罰款20萬元的行政罰款之外，還有污染事故責(zé)任方康菲公司和中海油支付的16.83億元人民幣用于救濟(jì)和賠償溢油事故造成的海洋生態(tài)損害[13]?？梢姡a(bǔ)救性責(zé)任的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于懲罰性責(zé)任的數(shù)額。因此，聽證程序?qū)τ谪?zé)令改正的價(jià)值并不低于行政處罰。但根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第12條規(guī)定： “根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定?！?這意味著，無論責(zé)令改正確認(rèn)的補(bǔ)救性責(zé)任多么重要，都無法適用聽證程序?？傊?，與行政處罰相比，責(zé)令改正程序規(guī)范的缺乏不僅收窄了責(zé)令改正的行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益的程序渠道，也限縮了行政機(jī)關(guān)提升其執(zhí)法決策合理性的機(jī)會(huì)，從而降低了行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)正義與程序正義水平。

四、責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的分裂與責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題及其實(shí)踐影響

責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系是指對(duì)行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正與行政處罰過程中進(jìn)行的自由裁量加以規(guī)范的法律規(guī)范總和。它關(guān)涉行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令改正與行政處罰的實(shí)質(zhì)正義問題，是責(zé)令改正與行政處罰制度的重要組成部分。當(dāng)下，這一規(guī)范體系也因存在二元分裂與行政責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題，而對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐造成了負(fù)面影響。

（一）責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的范疇

自由裁量權(quán)是每一種法定行政管理職權(quán)都基本包含在內(nèi)的權(quán)能。嚴(yán)格說來，稱之為權(quán)力并不妥當(dāng)。因它并非是一種獨(dú)立對(duì)外發(fā)生法律效果的職權(quán)，它在發(fā)生作用時(shí)，真正對(duì)外界發(fā)生法律效力的是包含著 “自由裁量權(quán)” 的一項(xiàng)具體的法定職權(quán)。例如，行政處罰自由裁量權(quán)并不對(duì)被處罰主體直接產(chǎn)生外在法律效力，真正發(fā)生效力的權(quán)力是行政處罰權(quán)。更準(zhǔn)確地說，自由裁量是行政機(jī)關(guān)在行使每一種法定行政職權(quán)時(shí)在法定范疇內(nèi)進(jìn)行的一種精神性的判斷和決斷活動(dòng)，這種活動(dòng)決定了某種特定職權(quán)行為的最終形式、結(jié)果和質(zhì)量。廣義而言，行政自由裁量涉及行使行政職權(quán)的程序與實(shí)質(zhì)兩方面。但是，我國現(xiàn)有責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系（以行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度為主）以處罰寬嚴(yán)度等內(nèi)在實(shí)質(zhì)正義問題為主要關(guān)注。因此，本文認(rèn)為：首先，責(zé)令改正與行政處罰自由裁量應(yīng)指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處行政違法行為時(shí)，通過綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)與危害程度，對(duì)行政違法行為是否給予行政責(zé)任、給予何種形式及幅度的行政責(zé)任等實(shí)質(zhì)問題進(jìn)行的判斷和決斷。其次，責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系應(yīng)是規(guī)范責(zé)令改正與行政處罰自由裁量的法律規(guī)范的總和。它是責(zé)令改正與行政處罰制度的重要組成部分，通過實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人責(zé)任與案件違法情節(jié)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系而保障著實(shí)質(zhì)正義的產(chǎn)出。問題在于，現(xiàn)有的責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系尚不完善，存在二元分裂問題與行政責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題。

（二）責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的二元分裂及其實(shí)踐影響

責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系與其程序規(guī)范體系類似，因受到了責(zé)令改正與行政處罰二元分裂問題的影響也呈現(xiàn)出二元分裂現(xiàn)象。目前，行政處罰領(lǐng)域已經(jīng)處于全面推進(jìn)自由裁量規(guī)范基準(zhǔn)制度建設(shè)的階段。此項(xiàng)制度建設(shè)包括指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)制定具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的規(guī)范和在具體執(zhí)法領(lǐng)域里作為行政處罰直接依據(jù)的具體裁量權(quán)基準(zhǔn)兩部分內(nèi)容。但是，責(zé)令改正領(lǐng)域的自由裁量規(guī)范基準(zhǔn)制度卻付之闕如。并且，因責(zé)令改正與行政處罰的二元分裂，行政處罰自由裁量基準(zhǔn)體系無法適用于責(zé)令改正，責(zé)令改正處于嚴(yán)重缺乏自由裁量規(guī)范的困境之中。由此可見，責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系也需要解決較為明顯的二元分裂問題。

在實(shí)踐中，責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的二元分裂會(huì)阻礙補(bǔ)救性責(zé)任的充分確認(rèn)，并降低其準(zhǔn)確性與合理性。首先，責(zé)令改正對(duì)應(yīng)補(bǔ)救性責(zé)任，在需要通過責(zé)令改正確認(rèn)補(bǔ)救性責(zé)任時(shí)，因缺乏自由裁量規(guī)范的引導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)無法有效作出責(zé)令改正命令，從而造成責(zé)任確認(rèn)不足的后果。其次，責(zé)令改正所能確認(rèn)的補(bǔ)救性責(zé)任的種類繁多，數(shù)量大小有別。只有在補(bǔ)救性責(zé)任的形式、數(shù)量與案件的具體情形之間建立精準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)，使補(bǔ)救性責(zé)任形式適宜、責(zé)任數(shù)量適中，才可確保行政執(zhí)法實(shí)質(zhì)具有合理性。而責(zé)令改正自由裁量規(guī)范的缺乏會(huì)降低實(shí)踐中補(bǔ)救性責(zé)任的準(zhǔn)確性與合理性。以環(huán)境執(zhí)法中常見的責(zé)令修復(fù)為例，在修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)和程度方面存在很大的自由裁量空間，如何厘定直接影響著修復(fù)責(zé)任的合理性。例如，地形地貌的修復(fù)很難完全回歸原貌，只能實(shí)現(xiàn)近似原貌。這就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)自由裁量問題，即何種程度的地形地貌修復(fù)才算是履行了修復(fù)責(zé)任。又例如，自然資源損害和生態(tài)環(huán)境的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)也存在著自由裁量空間，很多自然資源和生態(tài)環(huán)境可以通過養(yǎng)護(hù)的方式在長短不同的時(shí)間里自然恢復(fù)，無需人力介入。在 “大連市海洋與漁業(yè)局與昂迪瑪海運(yùn)有限公司、博利塔尼亞汽船保險(xiǎn)協(xié)會(huì)海域污染損害賠償糾紛再審審查案” 中，受溢油影響的海域在未采取任何措施的情況下已實(shí)際恢復(fù)，法院依據(jù)相關(guān)國際公約認(rèn)定污染主體無需承擔(dān)此項(xiàng)費(fèi)用。但在類似情況下，繼續(xù)確認(rèn)修復(fù)責(zé)任是否恰當(dāng)？如果要確認(rèn)此種責(zé)任，那么確認(rèn)何種程度的修復(fù)才算恰當(dāng)？再次，如何準(zhǔn)確判定修復(fù)責(zé)任大小還需要對(duì)損害發(fā)生前的自然資源與生態(tài)環(huán)境狀況有準(zhǔn)確的判斷，如果在案件發(fā)生前，自然資源與生態(tài)環(huán)境已經(jīng)存在損害，那么給當(dāng)前案件當(dāng)事人確認(rèn)責(zé)任時(shí)，就應(yīng)當(dāng)將其納入考量。因此，補(bǔ)救性責(zé)任的確認(rèn)同樣需要精細(xì)的自由裁量規(guī)范。而責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的二元分裂問題也必然會(huì)降低行政執(zhí)法實(shí)踐中的補(bǔ)救性責(zé)任的充分性、準(zhǔn)確性與合理性。

（三）責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題及其實(shí)踐影響

責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系存在的第二個(gè)問題是行政責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題。這一問題是指責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的設(shè)計(jì)缺乏對(duì)行政責(zé)任正當(dāng)結(jié)構(gòu)的關(guān)注，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正與行政處罰的自由裁量鏡頭無法對(duì)焦行政責(zé)任結(jié)構(gòu)，從而造成行政執(zhí)法實(shí)踐無法以正當(dāng)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的后果，降低了行政執(zhí)法實(shí)踐的合理性及效率。

1.自由裁量規(guī)范體系的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題

在行政執(zhí)法中，能夠滿足公益與公序救濟(jì)目標(biāo)的補(bǔ)救性責(zé)任和懲罰性責(zé)任的合理關(guān)系被稱之為行政責(zé)任的正當(dāng)結(jié)構(gòu)。它體現(xiàn)在三方面：第一，補(bǔ)救性責(zé)任是整個(gè)行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。補(bǔ)救性責(zé)任符合違法后行政執(zhí)法的核心目標(biāo)。行政責(zé)任的證成意味著行政違法行為已經(jīng)發(fā)生，公序與公益已經(jīng)遭受破壞。在這時(shí)，實(shí)現(xiàn)公序與公益恢復(fù)是行政執(zhí)法的核心目標(biāo)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要依賴補(bǔ)救性責(zé)任的充分確認(rèn)。如果補(bǔ)救性責(zé)任不能被充分確認(rèn)，公序與公益就無法被有效恢復(fù)，那么行政執(zhí)法的目的也就無法完成。第二，懲罰性責(zé)任的懲罰性是以補(bǔ)救性責(zé)任為基礎(chǔ)。懲罰性責(zé)任是補(bǔ)救性責(zé)任基礎(chǔ)上的額外責(zé)任，只有在已充分確認(rèn)補(bǔ)救性責(zé)任的基礎(chǔ)上，懲罰性責(zé)任才能發(fā)揮作用。懲罰性責(zé)任的懲罰性來自行政責(zé)任總量和水平超過公益損害總量與公序損害大小的程度。在數(shù)量和水平上，懲罰性責(zé)任是補(bǔ)救性責(zé)任之上的額外量和額外水平，其數(shù)量和水平不一定要超過補(bǔ)救性責(zé)任，但其補(bǔ)救性責(zé)任與懲罰性責(zé)任之和只有超過公益損害的總量和公序損害的程度，才能使懲罰性責(zé)任具備懲罰性。如果補(bǔ)救性責(zé)任無法充分實(shí)現(xiàn)，則懲罰性責(zé)任的懲罰性也就無法實(shí)現(xiàn)。例如，在一個(gè)生態(tài)環(huán)境損害案件中，生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)責(zé)任（污染清理和生態(tài)修復(fù)）的金錢等價(jià)數(shù)額為1億元，如果僅僅要求當(dāng)事人承擔(dān)1000萬的賠償責(zé)任，那么即使對(duì)當(dāng)事人處以5000萬的罰款也無法使這種罰款具備懲罰效果。第三，懲罰性責(zé)任需要以補(bǔ)救性責(zé)任為參照。補(bǔ)救性責(zé)任的落實(shí)情形應(yīng)作為懲罰性責(zé)任懲戒水平裁量的重要標(biāo)準(zhǔn)，并以懲罰性責(zé)任促進(jìn)補(bǔ)救性責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

行政責(zé)任的正當(dāng)結(jié)構(gòu)對(duì)于責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系具有非常重要的意義。自由裁量規(guī)范負(fù)責(zé)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)根據(jù)案情妥當(dāng)確認(rèn)違法主體的行政責(zé)任形式與數(shù)量。為保障行政機(jī)關(guān)以正當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)確認(rèn)行政責(zé)任，應(yīng)將行政責(zé)任結(jié)構(gòu)規(guī)定在責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系之中。盡管如此，我國現(xiàn)有責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系尚未以行政責(zé)任正當(dāng)結(jié)構(gòu)為設(shè)計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)范目標(biāo)，未將其鏡頭聚焦至行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的微觀領(lǐng)域，甚至連補(bǔ)救性責(zé)任與懲罰性責(zé)任概念都付之闕如?，F(xiàn)有責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的核心概念和幾乎唯一的規(guī)范對(duì)象只有行政處罰行為。其主要設(shè)計(jì)思路是精細(xì)區(qū)分違法情節(jié)及其后果等級(jí)、細(xì)化處罰內(nèi)容和嚴(yán)厲程度層次，并對(duì)違法情節(jié)與處罰程度加以對(duì)應(yīng)關(guān)聯(lián)，以此實(shí)現(xiàn)行政處罰實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的合理化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。因此，現(xiàn)有的責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系存在行政責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題。

2.自由裁量規(guī)范體系的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題的實(shí)踐影響

由于責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系缺乏實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任合理結(jié)構(gòu)的引導(dǎo)規(guī)范，行政責(zé)任結(jié)構(gòu)意識(shí)無法被注入行政執(zhí)法決策者大腦，行政責(zé)任結(jié)構(gòu)問題會(huì)成為行政執(zhí)法的實(shí)踐盲區(qū)而導(dǎo)致行政責(zé)任無法有效與合理地確認(rèn)，從而影響行政執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，會(huì)導(dǎo)致重懲罰性責(zé)任、輕補(bǔ)救性責(zé)任的執(zhí)法實(shí)踐效果。自由裁量規(guī)范體系中行政責(zé)任結(jié)構(gòu)規(guī)定的缺乏與責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體量的失衡相互疊加，會(huì)導(dǎo)致確認(rèn)懲罰性責(zé)任更加容易、更受重視，而補(bǔ)救性責(zé)任的確認(rèn)則會(huì)變得更難而無法加以充分確認(rèn)。以環(huán)境執(zhí)法為例，實(shí)踐中普遍存在的對(duì)懲罰性責(zé)任的依賴和對(duì)補(bǔ)救性責(zé)任的輕視經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致責(zé)任總量遠(yuǎn)小于生態(tài)環(huán)境損害的規(guī)模，以至于無法實(shí)現(xiàn) “誰污染誰治理” （即損害者擔(dān)責(zé)）這一環(huán)境法基本原則。這一困境也是促使環(huán)境行政機(jī)關(guān)利用環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制這兩種民事法律途徑實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)的重要實(shí)踐緣由。陜西省環(huán)保廳工作人員在對(duì)陜西省第一例環(huán)境公益訴訟案件的評(píng)價(jià)中提到： “雖然對(duì)企業(yè)進(jìn)行了行政處罰，但處罰與企業(yè)造成的生態(tài)環(huán)境損害不對(duì)等。并且，以往進(jìn)行的生態(tài)修復(fù)最終都是由公共財(cái)政埋單?！盵14]可見，當(dāng)生態(tài)修復(fù)這樣的補(bǔ)救性責(zé)任無法得到有效確認(rèn)時(shí)，必然阻礙環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，會(huì)降低懲罰性責(zé)任的有效性與合理性。一是會(huì)降低懲罰性責(zé)任的有效性。懲罰性責(zé)任的效用在于通過責(zé)任額外量進(jìn)行懲罰和警示。補(bǔ)救性行政責(zé)任在行政責(zé)任體系內(nèi)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在自由裁量規(guī)則對(duì)補(bǔ)救性行政責(zé)任在行政責(zé)任結(jié)構(gòu)中的地位缺乏明確和具體規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)很可能不能足量施加此種責(zé)任，從而影響它所支撐的懲罰性責(zé)任的原有力度而降低后者的真實(shí)威懾性。以環(huán)境執(zhí)法為例，實(shí)踐中普遍存在的重視懲罰性責(zé)任確認(rèn)、輕視補(bǔ)救性責(zé)任確認(rèn)的問題降低了懲罰性責(zé)任的威懾力。在廣東省第二例環(huán)境公益訴訟案件中，番禺區(qū)環(huán)保局的工作人員表示，類似這樣的環(huán)境污染事件，以往通常是環(huán)保部門予以行政處罰。但執(zhí)法中處罰金額過少和執(zhí)法力度過軟讓一些企業(yè) “無所謂”[15]?？梢?，在自由裁量規(guī)范無法確保補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任充分確認(rèn)時(shí)，懲罰性責(zé)任即使占據(jù)實(shí)踐首位，也無法發(fā)揮應(yīng)有的威懾效用，而只能發(fā)揮補(bǔ)償性作用。

二是會(huì)降低懲罰性責(zé)任的合理性。自由裁量規(guī)則中補(bǔ)救性責(zé)任與懲罰性責(zé)任關(guān)系規(guī)定的缺乏可能削弱實(shí)踐中懲罰性責(zé)任與補(bǔ)救性責(zé)任的實(shí)踐相關(guān)性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法充分地以補(bǔ)救性責(zé)任的確認(rèn)和履行情況為參照來確認(rèn)懲罰性責(zé)任，從而降低懲罰性責(zé)任的合理性。例如，對(duì)及時(shí)配合行政機(jī)關(guān)進(jìn)行案件調(diào)查并履行責(zé)令改正命令、充分采取補(bǔ)救措施的行政責(zé)任主體所確認(rèn)的懲罰性責(zé)任應(yīng)當(dāng)少于相同情況下不主動(dòng)配合或者沒有及時(shí)進(jìn)行事后處理的責(zé)任主體。否則，對(duì)于所有情況一視同仁，反而會(huì)降低懲罰性責(zé)任的合理性。

五、責(zé)令改正與行政處罰制度的統(tǒng)一與完善方案

從行政執(zhí)法制度的視角觀察，責(zé)令改正與行政處罰制度的二元分裂意味著行政執(zhí)法制度中責(zé)任確認(rèn)環(huán)節(jié)法律規(guī)范體系的內(nèi)在分裂，必然影響這一環(huán)節(jié)之行政責(zé)任確認(rèn)功能的發(fā)揮；而且，責(zé)令改正與行政處罰制度作為行政執(zhí)法制度的核心環(huán)節(jié)，其內(nèi)在分裂也會(huì)影響總體行政執(zhí)法制度的內(nèi)在質(zhì)量與實(shí)踐效率。因此，將處于二元分裂狀態(tài)的責(zé)令改正制度與行政處罰制度進(jìn)行統(tǒng)一和完善是行政執(zhí)法制度完善與實(shí)踐效率提升的必然要求。

（一）責(zé)令改正與行政處罰的統(tǒng)一與完善

責(zé)令改正與行政處罰的二元分裂導(dǎo)致了圍繞二者建立的整個(gè)制度體系的二元分裂，因此責(zé)令改正與行政處罰的統(tǒng)一和完善是責(zé)令改正與行政處罰制度統(tǒng)一工作的首要任務(wù)。這一任務(wù)包含如下內(nèi)容：

1.統(tǒng)一責(zé)令改正與行政處罰為行政責(zé)任命令

鑒于責(zé)令改正與行政處罰本質(zhì)一致，相關(guān)立法需要將二者統(tǒng)一為一元行政行為概念，終止二元分裂模式。但是，在現(xiàn)有立法和學(xué)理中，尚缺乏可以統(tǒng)攝二者的上位概念。為此，本文提出行政責(zé)任命令概念。行政責(zé)任命令就是指行政機(jī)關(guān)作出的要求特定行政違法責(zé)任主體就其違法行為承擔(dān)相應(yīng)行政法律責(zé)任的具有法律約束力的法律意思表示。在學(xué)理上，它是具體行政行為的一個(gè)子類型，而責(zé)令改正與行政處罰又都是其子類型。這一概念可以統(tǒng)攝責(zé)令改正與行政處罰二者的原因如下：首先，二者符合我國法律背景中行政命令的定義。行政命令既可指抽象行政行為（如國務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)時(shí)作出的國務(wù)院令），也可指具體行政行為。責(zé)令改正與行政處罰同屬后者。針對(duì)具體行政行為中的行政命令，學(xué)界存在兩種稍有差異的主流定義。第一種是指行政機(jī)關(guān)依法要求行政相對(duì)人為或者不為一定行為（作為或者不作為）的意思表示[16]204-206；第二種是指為行政相對(duì)人依法確認(rèn)作為或者不作為義務(wù)的具體行政行為[5]302。責(zé)令改正與行政處罰的內(nèi)涵符合第一種定義。因?yàn)槎叩膬?nèi)核都是行政機(jī)關(guān)作出的意思表示，而且這種意思表示的內(nèi)容又是對(duì)于行政相對(duì)人確認(rèn)的作為和不作為的負(fù)擔(dān)。其次，因?yàn)槎叽_認(rèn)的法律負(fù)擔(dān)都是行政法律責(zé)任，而非行政法律義務(wù)，所以二者屬于確認(rèn)行政法律責(zé)任的行政命令，本文簡稱為行政責(zé)任命令。

在找到行政責(zé)任命令這一上位概念后，相關(guān)立法需要將責(zé)令改正與行政處罰統(tǒng)一為行政責(zé)任命令概念，即不再繼續(xù)適用責(zé)令改正和行政處罰概念，而是將這二者都替換為行政責(zé)任命令概念。在行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)不再需要分別作出責(zé)令改正和行政處罰這兩種行政決定，而只需要作出一種行政責(zé)任命令，靈活確認(rèn)不同類型和形式的行政責(zé)任。這就好像是在訴訟程序中，無論法院判決確認(rèn)的法律責(zé)任是何種類型，這些司法決定都應(yīng)當(dāng)是 “判決” 。

2.完善行政責(zé)任的類型與形式設(shè)置

在將責(zé)令改正與行政處罰統(tǒng)一為一元的行政責(zé)任命令之后，行政責(zé)任概念的重要性就凸顯了出來。為配合一元的行政責(zé)任命令，相關(guān)立法還需完善行政責(zé)任的類型與形式設(shè)置。首先，相關(guān)立法需要將行政責(zé)任概念引入行政責(zé)任命令法律體系，并且明確規(guī)定行政責(zé)任的兩種基本類型（補(bǔ)救性行政責(zé)任和懲罰性行政責(zé)任）的概念范疇、功能區(qū)分，以及二者常見的表現(xiàn)形式或者亞類型。其次，還需要將舊有的責(zé)令改正和行政處罰的具體種類與之所確認(rèn)的行政責(zé)任概念相分離，但保留行政責(zé)任的具體形式，并歸入補(bǔ)救性責(zé)任與懲罰性責(zé)任類別。以罰款為例，作為一種具體的行政處罰類型，罰款所確認(rèn)的行政責(zé)任形式是繳納罰款。對(duì)罰款進(jìn)行行為和責(zé)任分離后，處以罰款的行政處罰行為將被一元的行政責(zé)任命令所吸收，而繳納罰款的行政責(zé)任形式則被保留，歸入懲罰性責(zé)任類別。以環(huán)境執(zhí)法中的責(zé)令限期治理為例，它是一種具體的責(zé)令改正命令類型，它所確認(rèn)的行政責(zé)任形式是行政責(zé)任主體在特定期限內(nèi)對(duì)于造成的生態(tài)環(huán)境污染損害進(jìn)行修復(fù)。對(duì)責(zé)令限期治理進(jìn)行行為和責(zé)任分離后，責(zé)令限期治理作為行政行為被一元的行政責(zé)任命令吸收，而行政責(zé)任主體在特定期限內(nèi)對(duì)于造成的環(huán)境公益損害進(jìn)行修復(fù)將作為行政責(zé)任形式被保留，歸入補(bǔ)救性責(zé)任類別。

3.建立一元行政責(zé)任命令與多元行政責(zé)任之間的有效關(guān)聯(lián)

在完善一元化行政責(zé)任命令設(shè)置與行政責(zé)任類型與形式設(shè)置的同時(shí)，立法還需要建立起二者之間的有效關(guān)聯(lián)。首先，相關(guān)立法需要規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以在一元的行政責(zé)任命令中確認(rèn)各種類型和形式的行政責(zé)任。行政責(zé)任命令的種類只有一種，但是確認(rèn)行政責(zé)任的種類和形式可以有多種。具體而言，行政機(jī)關(guān)不再作出責(zé)令改正決定或行政處罰決定，而是作出行政責(zé)任命令，將行政責(zé)任的具體形式、種類和數(shù)量作為此命令的具體內(nèi)容。這樣，在一個(gè)行政責(zé)任命令中，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)案情需要靈活合理地搭配補(bǔ)救性責(zé)任與懲罰性責(zé)任的具體類型、形式和數(shù)量。此種安排不僅在法理上具有正當(dāng)性，而且可以更為靈活地滿足行政執(zhí)法工作對(duì)行政責(zé)任類型、形式、結(jié)構(gòu)與實(shí)現(xiàn)順序的實(shí)踐需求，從而提升執(zhí)法工作效率。

其次，相關(guān)立法還需要規(guī)定行政機(jī)關(guān)在同一案件中可以多次作出行政責(zé)任命令，從而在行政執(zhí)法的不同階段，可根據(jù)案件情形和需要，先后確認(rèn)不同種類和形式的行政責(zé)任。這一項(xiàng)規(guī)定是為了滿足行政執(zhí)法實(shí)踐的需要。在行政違法事實(shí)被發(fā)現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)需要首先確認(rèn)要求停止違法行為的責(zé)任以制止違法行為并防止損害擴(kuò)大。然后在案件調(diào)查結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)確認(rèn)修復(fù)性責(zé)任、賠償性責(zé)任和懲罰性責(zé)任的條件才會(huì)成熟。例如，在污染導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害案件執(zhí)法過程中，早期需要確認(rèn)停止違法行為的責(zé)任，中期需要確認(rèn)污染清理與生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，后期需要確認(rèn)針對(duì)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害的賠償責(zé)任。雖然同屬補(bǔ)救性責(zé)任，但是確認(rèn)這些責(zé)任的恰當(dāng)時(shí)機(jī)有所不同，發(fā)現(xiàn)違法污染行為后，就具備了確認(rèn)行為禁止責(zé)任的條件。但是，污染清理與生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任、生態(tài)環(huán)境功能永久損害賠償責(zé)任的設(shè)立需要不同程度的調(diào)查工作，條件成熟的時(shí)間必然靠后且不同。在統(tǒng)一的行政責(zé)任命令下，這意味著行政機(jī)關(guān)需要多次作出行政責(zé)任命令。

（二）責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系的統(tǒng)一與完善

在統(tǒng)一合并責(zé)令改正與行政處罰為一元的行政責(zé)任命令之后，需要為之設(shè)立統(tǒng)一的程序規(guī)范體系，即行政責(zé)任命令程序規(guī)范體系。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的可行路徑是對(duì)現(xiàn)有責(zé)令改正與行政處罰的程序規(guī)范體系加以整合優(yōu)化。作為前者的核心立法，《行政處罰法》是這項(xiàng)工作的重要對(duì)象和基礎(chǔ)，在將其中的責(zé)令改正與行政處罰概念替換為行政責(zé)任命令概念之后，更為重要的工作是，需要對(duì)于這部法律的規(guī)范面向統(tǒng)一的行政責(zé)任命令進(jìn)行適應(yīng)性修改和調(diào)整。在《行政處罰法》第一章總則中，可在第5條和第6條之后，增加體現(xiàn)行政責(zé)任正當(dāng)結(jié)構(gòu)的行政責(zé)任命令自由裁量原則。第二章行政處罰的種類和設(shè)定的內(nèi)容可由 “行政處罰的種類和設(shè)定” 轉(zhuǎn)換為 “行政責(zé)任的種類和設(shè)定” 。第三章、第四章、第五章、第六章的標(biāo)題和內(nèi)容可依次修改為行政責(zé)任命令的實(shí)施機(jī)關(guān)、管轄和適用、決定、執(zhí)行。第七章的標(biāo)題和內(nèi)容可更改為行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。在整合優(yōu)化之后，《行政處罰法》可被升級(jí)為《行政責(zé)任命令程序法》而作為行政責(zé)任命令程序規(guī)范體系的核心立法。

更進(jìn)一步，在我國規(guī)劃并推進(jìn)統(tǒng)一的行政程序法典制定工作的背景下，責(zé)令改正與行政處罰程序規(guī)范體系迎來了被重新審視與完善的契機(jī)，上述工作內(nèi)容或可納入統(tǒng)一的行政程序立法框架中加以考量?！缎姓?zé)任命令程序法》的內(nèi)容或可成為行政程序法典的組成部分。以姜明安所構(gòu)想的我國行政程序法基本框架為例，這一框架中第四編行政處理程序中的第六章即為行政處罰程序[17]，那么這一章可被更改為行政責(zé)任命令程序。同時(shí)，為理順行政程序法典內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系，還需要將行政責(zé)任命令程序規(guī)范體系與其他行政執(zhí)法程序相互銜接，尤其是與行政強(qiáng)制執(zhí)行程序、行政復(fù)議程序和行政訴訟程序的銜接。這樣，在行政責(zé)任命令沒有被遵守的情形下，案件就可以進(jìn)入到行政強(qiáng)制程序以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任；在行政相對(duì)人需要尋求針對(duì)行政責(zé)任命令的救濟(jì)時(shí)，就能夠進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟程序以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

（三）責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系的統(tǒng)一與完善

在統(tǒng)一合并責(zé)令改正與行政處罰為一元的行政責(zé)任命令之后，還應(yīng)當(dāng)為之設(shè)立統(tǒng)一的自由裁量規(guī)范體系。首先，需要將現(xiàn)有的責(zé)令改正與行政處罰自由裁量規(guī)范體系整合升級(jí)為統(tǒng)一的行政責(zé)任命令自由裁量規(guī)范體系，使之為統(tǒng)一后的行政責(zé)任命令服務(wù)。其次，需要將體現(xiàn)行政責(zé)任正當(dāng)結(jié)構(gòu)的規(guī)范添加進(jìn)行政責(zé)任命令自由裁量規(guī)范體系中，從而解決現(xiàn)有體系無法有效體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的正當(dāng)結(jié)構(gòu)問題，即行政責(zé)任結(jié)構(gòu)失焦問題。具體而言，需要增加如下原則及其規(guī)則：

1.以補(bǔ)救性責(zé)任為基礎(chǔ)原則

以補(bǔ)救性責(zé)任為基礎(chǔ)原則應(yīng)成為指導(dǎo)行政責(zé)任命令自由裁量規(guī)范體系的核心原則。此項(xiàng)原則來源于補(bǔ)救性責(zé)任在行政責(zé)任結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)地位。這項(xiàng)原則有兩方面要求：其一，行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)行政責(zé)任時(shí)，應(yīng)將補(bǔ)救性責(zé)任作為最主要和基礎(chǔ)的責(zé)任類型而置于比懲罰性責(zé)任更為重要的位置上；其二，行政機(jī)關(guān)應(yīng)使補(bǔ)救性責(zé)任充分滿足公序和公益損害有效恢復(fù)的需要。在客觀公序恢復(fù)方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)確認(rèn)要求違法行為主體停止違法行為，并且將行為恢復(fù)到合法狀態(tài)的補(bǔ)救性責(zé)任；在客觀公益損害恢復(fù)方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分和足量地確認(rèn)要求行政違法主體進(jìn)行公益原狀補(bǔ)救與恢復(fù)的補(bǔ)救性責(zé)任，且補(bǔ)救性責(zé)任的總量應(yīng)等同于違法行為造成的公益損害總量，而不應(yīng)少于或超過。因?yàn)?，超過將產(chǎn)生懲罰性責(zé)任效果，而少于則是未有效執(zhí)法。

2.補(bǔ)救性責(zé)任總量明確與可證成原則

這一原則是為行政責(zé)任命令確認(rèn)以違法后果消除為目的的補(bǔ)救性責(zé)任形式所設(shè)。補(bǔ)救性責(zé)任具有違法行為停止與違法行為后果消除兩種形式。前一種形式要求較為簡單清晰，因?yàn)樾袨橥Ｖ沟呐袛噍^為容易。但后一種形式的具體要求和邊界卻不容易在實(shí)踐中把握。行政機(jī)關(guān)作出的確認(rèn)要求責(zé)任主體消除違法后果的行政決定，往往因?yàn)檫^于籠統(tǒng)而缺少內(nèi)容和邊界上的確定性與合理性，以至于為后期履行中的問題與爭議埋下了伏筆。補(bǔ)救性責(zé)任總量明確和可證成原則就是為了解決這一問題而設(shè)。首先，總量明確是指行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)涉及違法行為后果消除的補(bǔ)救性責(zé)任形式時(shí)，需要通過具體的指標(biāo)或者數(shù)據(jù)明確違法行為后果消除要達(dá)到的具體水平，即補(bǔ)救性責(zé)任的總量水平。因?yàn)橹挥忻鞔_了補(bǔ)救性責(zé)任的總量，行政責(zé)任命令才會(huì)具有足夠確定性，也便于在后期判斷行政責(zé)任是否充分履行。例如，環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出要求生態(tài)環(huán)境損害主體進(jìn)行污染限期治理或生態(tài)修復(fù)形式的補(bǔ)救性行政責(zé)任時(shí)，需要明確限期治理要達(dá)到的相對(duì)準(zhǔn)確的實(shí)踐性水平。這也是現(xiàn)有行政責(zé)任命令自由裁量規(guī)范所缺乏的重要內(nèi)容。其次，補(bǔ)救性責(zé)任總量可證成是指行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)以違法行為后果消除為內(nèi)容的補(bǔ)救性責(zé)任時(shí)，需要提供足夠證據(jù)去支撐和證明補(bǔ)救性責(zé)任總量設(shè)置的合理性。行政責(zé)任命令自由裁量規(guī)范應(yīng)要求行政機(jī)關(guān)在行政責(zé)任命令文書中載明計(jì)算補(bǔ)救性責(zé)任總量所依賴的數(shù)據(jù)和方法。例如，行政機(jī)關(guān)在向偷漏稅的納稅義務(wù)主體作出補(bǔ)繳稅款的行政責(zé)任命令時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供此項(xiàng)行政責(zé)任總量（偷漏稅款總量）的計(jì)算依據(jù)。

這一原則實(shí)際上是依法行政原則在補(bǔ)救性責(zé)任確認(rèn)過程中的具體體現(xiàn)。在以違法后果消除為內(nèi)容的行政責(zé)任形式越發(fā)重要的實(shí)踐背景下，它可以幫助和引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)明確補(bǔ)救性責(zé)任的合理總量與支撐理由，提升補(bǔ)救性責(zé)任的確定性、可理解性與透明性，并避免因不合理確認(rèn)補(bǔ)救性責(zé)任數(shù)量而侵犯行政責(zé)任主體的合法權(quán)益，最終增強(qiáng)行政執(zhí)法的公信力與說服力。

3.補(bǔ)救性責(zé)任形式靈活與合理原則

這一原則包含責(zé)任形式靈活與合理兩方面要求。首先，補(bǔ)救性責(zé)任具體形式靈活是指在補(bǔ)救性責(zé)任總量合理與確定的基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)可以靈活安排補(bǔ)救性責(zé)任的具體形式以滿足執(zhí)法需要，甚至可根據(jù)不同案件情形選擇一種或幾種具體形式。這是行政責(zé)任命令一元化的必然要求和其優(yōu)勢所在。行政責(zé)任命令一元化之后，不變的是一元化的行政責(zé)任命令，變化的是行政責(zé)任命令隨著案情不同而確認(rèn)的不同行政責(zé)任及其形式。鑒于懲罰性行政責(zé)任的形式應(yīng)當(dāng)具有法定性，因此不能適用此原則。但是，補(bǔ)救性責(zé)任只要是在救濟(jì)公益與公序的范疇之內(nèi)，其形式的靈活性可以更加適應(yīng)具體案件的執(zhí)法需要。

其次，補(bǔ)救性責(zé)任形式合理是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)確保補(bǔ)救性責(zé)任的具體形式符合案情需要，應(yīng)具備事實(shí)依據(jù)。這一原則的作用在于引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)合理選擇補(bǔ)救性責(zé)任的合理形式，提高行政責(zé)任命令的合理性，促進(jìn)行政責(zé)任的順利履行和實(shí)現(xiàn)。這樣既可以保障行政執(zhí)法效率，又可以促進(jìn)當(dāng)事人配合行政執(zhí)法。以自履行形式的責(zé)任和代履行形式的責(zé)任的選擇為例，在違法責(zé)任主體有能力進(jìn)行自履行的情況下，可以確認(rèn)自履行的責(zé)任形式（例如限期治理和清除）。但如果明知行政違法主體不具備自履行能力（例如缺少人員和設(shè)備條件），繼續(xù)確認(rèn)自履行形式的責(zé)任是欠缺合理性基礎(chǔ)的，勢必造成行政責(zé)任主體怠于履行的結(jié)果而降低行政執(zhí)法的效率。在此種情形下，及時(shí)要求行政責(zé)任主體支付代履行費(fèi)用才是合理的補(bǔ)救性行政責(zé)任形式。

4.懲罰性責(zé)任以補(bǔ)救性責(zé)任履行情況為參考原則

這項(xiàng)原則要求行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)懲罰性責(zé)任時(shí)，應(yīng)考慮當(dāng)事人履行補(bǔ)救性責(zé)任的具體情形，以補(bǔ)救性責(zé)任實(shí)現(xiàn)程度和當(dāng)事人的配合程度為確認(rèn)懲罰性責(zé)任大小的重要基礎(chǔ)。對(duì)于積極配合實(shí)現(xiàn)補(bǔ)救性責(zé)任的主體，懲罰性責(zé)任可以相應(yīng)地減免。反之，懲罰性責(zé)任可以適當(dāng)?shù)卦黾?。以補(bǔ)救性責(zé)任的履行情況為基礎(chǔ)考量懲罰性責(zé)任的懲戒水平，不僅可以提升懲罰性責(zé)任的合理性與連貫性，還會(huì)促使行政違法主體積極承擔(dān)補(bǔ)救性責(zé)任。

六、結(jié)語

本文是以行政責(zé)任概念作為核心概念觀察行政執(zhí)法過程與行政執(zhí)法制度的研究。從行政責(zé)任角度觀察，行政執(zhí)法是在行政違法后，由行政責(zé)任的調(diào)查、行政責(zé)任的確認(rèn)與行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)三個(gè)主要步驟組成且依次展開的連續(xù)過程。責(zé)令改正與行政處罰都處于行政責(zé)任確認(rèn)環(huán)節(jié)，都起到了為違法責(zé)任主體確認(rèn)責(zé)任的作用，本質(zhì)同一。但是，二者長期以來都被立法、司法與主流學(xué)術(shù)理論認(rèn)定為本質(zhì)不同的行政行為。這種錯(cuò)誤認(rèn)定造成了行政責(zé)任確認(rèn)環(huán)節(jié)法律制度的二元分裂，對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐的效率造成了負(fù)面影響。為解決這一問題，研究提出將二元分裂的責(zé)令改正與行政處罰制度統(tǒng)一為一元的行政責(zé)任命令制度的建議。在統(tǒng)一的行政責(zé)任命令制度建立后，行政執(zhí)法過程中行政責(zé)任確認(rèn)環(huán)節(jié)將會(huì)實(shí)現(xiàn)一體化，在總體行政執(zhí)法制度中的功能和位置將進(jìn)一步明確，從而為總體行政執(zhí)法制度的完善提供更好的條件。有理由相信，行政責(zé)任命令制度的統(tǒng)一會(huì)成為我國責(zé)令改正制度、行政處罰制度乃至行政執(zhí)法制度未來研究和制度改革的重要方向之一。這是一項(xiàng)長期課題，本文依然屬于開端性努力，未來需要更多的研究投入。