路政與公安交通聯動執(zhí)法制度的構建研究

陳卓

（內蒙古自治區(qū)交通運輸綜合行政執(zhí)法總隊九支隊，內蒙古鄂爾多斯 017000）

0 引言

聯動執(zhí)法是指各個機關以自身職能為依托，制定合理合法的行動規(guī)則，同時與其他部門聯動，共同執(zhí)法。路政與公安交通聯動執(zhí)法是交通運輸部與公安部進行的聯動執(zhí)法行為，即路政部門與公安交通部門按照一定的規(guī)則，聯合行動，實現對路政和交通的綜合管理，形成一種強大的合力，增強交通執(zhí)法的積極性和有效性，保證道路交通安全運行。可見，實現路政與公安交通聯動執(zhí)法是解決我國當前路政執(zhí)法問題的有效模式，需要加強對路政與公安交通聯動執(zhí)法制度的建設，以完善的制度為依托，推動我國交通運輸業(yè)向著高效、優(yōu)質、健康的方向發(fā)展。

1 我國路政與公安交通執(zhí)法中存在的主要問題

1.1 執(zhí)法主體混亂不清

職責清晰、權責明確是我國路政與公安交通聯動執(zhí)法工作順利開展的重要保障，但是在聯動執(zhí)法的實際中，執(zhí)法主體混亂的現象時有發(fā)生。一方面，路政部門和公安交通部門組織復雜，聯動執(zhí)法涉及的人員較多，容易出現責任界定不明確、工作效率低的現象；另一方面，部分地區(qū)的聯動執(zhí)法中職責的不明晰，容易出現爭相執(zhí)法或推諉現象，阻礙了聯動執(zhí)法的有效開展。

就我國高速公路執(zhí)法而言，路政與公安交通是兩大主要的行政主體，彼此之間權責不明就容易引發(fā)執(zhí)法主體混亂的現象，直接制約了高速公路執(zhí)法整體效能的提高[1]。同時在路政執(zhí)法人員中，存在著較多的非事業(yè)編制人員，其人事權屬于高速公路經營企業(yè)，容易誘發(fā)政企不分的體制問題。路政執(zhí)法隊伍不符合行政主體資格，進而導致出現執(zhí)法漏洞，為路政執(zhí)法帶來了較大的發(fā)展隱患。

1.2 執(zhí)法自由裁量權過大

由于路政部門與公安交通部門之間權責不明，缺乏統(tǒng)一執(zhí)法細則的約束，再加上彼此之間的溝通不積極、不順暢，導致在執(zhí)法中出現諸多爭議案件，其中爭議的焦點多在執(zhí)法自由裁量權上。例如，在行政處罰中，會出現對扣分、罰款等處罰行為不服從的現象，相對人認為行政執(zhí)法行為不合理，主要是由執(zhí)法自由裁量權過大引起的。在《中華人民共和國道路交通安全法》中明確規(guī)定，對于違反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，公安交通部門有權進行警告或者罰款。但是何時采取何種懲罰，存在較大的自由空間，即執(zhí)法自由裁量權過大，直接制約了路政與公安交通執(zhí)法的規(guī)范化。

1.3 執(zhí)法缺乏有效銜接

隨著交通運輸事業(yè)的不斷發(fā)展，交通運輸綜合執(zhí)法改革也在如火如荼地進行，但是相關的配套政策還不完善。由于缺乏統(tǒng)一的行為規(guī)則的指導，出現路政部門與公安交通部門各自履行自身職責。特別是在綜合執(zhí)法中，如果雙方不進行有效的溝通，會出現執(zhí)法銜接失位的現象，進而引發(fā)一系列的后續(xù)問題[2]。同時路政設施價值較高，使得一些不法之徒將目標放在路政設施上。路產盜竊案件頻頻發(fā)生，如盜割電纜、偷竊公路路牌等，為過往車輛帶來了很大的安全隱患，嚴重地侵犯了國家的路產利益。但是在綜合執(zhí)法中，路政部門無權偵查案件，案件偵破難度加大。可見，在綜合執(zhí)法中缺乏有效銜接，大大地降低了執(zhí)法的效率，影響了執(zhí)法的權威性。

1.4 執(zhí)法科罰雜亂

以貨運車輛而言，部分經營性運輸者為了最大限度地追求利益，往往采用低運價、多載重的方式來爭搶貨源，導致多拉快跑現象嚴重，不利于維護運輸安全，需要加強超限治理。但是結合治理實踐來看重復科罰現象屢禁不止。因為公安交通部門與路政部門缺乏有效的銜接和溝通，出現對同一違法行為重復科罰的現象，不僅降低了綜合執(zhí)法的權威性，更是阻礙了法治社會的建設步伐。

2 我國路政與公安交通執(zhí)法中存在問題的原因分析

2.1 體制設置不合理

在綜合執(zhí)法中，執(zhí)法主體不明容易出現多頭執(zhí)法和重復執(zhí)法問題，嚴重地擾亂我國行政執(zhí)法的秩序，使綜合執(zhí)法陷入惡性循環(huán)。交通系統(tǒng)的執(zhí)法隊伍中，有一部分是非行政事業(yè)人員，有一部分執(zhí)法人員是通過企業(yè)招錄進來的，執(zhí)法行為不規(guī)范，不利于我國的執(zhí)法隊伍樹立良好的形象。從我國交通綜合執(zhí)法的實踐來看，在治超管理和打擊黑車方面做了大量的工作，但是部分企業(yè)招錄的執(zhí)法人員以公司利益為重，追求超載下的高補償通行費率，從而對超限運輸采取放任不管的態(tài)度，以提升企業(yè)的營業(yè)收入。以上問題的出現主要是體制設置不合理造成的，體制不順引發(fā)職能交叉和重復執(zhí)法的現象，難以更好地服務社會。

2.2 執(zhí)法制度缺乏

在綜合執(zhí)法中，路政部門對違法相對人行使的強制權是即時的，路政部門只有在非常緊急的情況下才能對相對人采取強制措施，并且這種強制措施具有即時性，即當法定事由消失時，強制措施也失效[3]?？梢?，路政部門的執(zhí)法手段不夠強硬。在《中華人民共和國公路法》的第八十五條指出，對公路造成損害的，應當依法承擔民事責任。要求路政部門作為民事主體追究當事人的民事責任，但是路產、路權直接關系到國家的公路利益，難以借助民事程序有效解決，制度不完善致使路政部門無法采取行政強制措施，從而加大了執(zhí)法的難度。

2.3 執(zhí)法機制不完善

我國的路政部門和公安交通部門的執(zhí)法機制問題是一個歷史遺留問題，由最初的“兩家共管”，到后來的“各自為政”，到現在的“綜合執(zhí)法”的探索，雖然取得了一定的進步，但是仍然存在執(zhí)法機制不健全的問題。

首先，缺乏健全的聯動機制。作為有效治理交通的重要手段，聯動執(zhí)法還處于摸索階段，部分地區(qū)已經開始探索部門之間的聯動模式，但是僅限于部分單獨的行政區(qū)域，在全國范圍內未形成巨大的影響。例如，在某些省市的交通執(zhí)法機構中，既有法律授權單位，又有監(jiān)督機構。在綜合執(zhí)法中，容易出現各抒己見的情況，影響到交通執(zhí)法整體職能的發(fā)揮。路警聯動已經成為一種新模式，對維護交通安全和國家路產、路權利益起到了積極的促進作用。但是各個地區(qū)的具體實施存在著較大的差異，缺乏完善的聯動執(zhí)法體制的支持，致使路警聯動未發(fā)揮出最大的效果[4]。

其次，缺乏健全的責任機制。責任機制的不完善主要體現在針對執(zhí)法人員的責任立法的缺失，使科罰雜亂的現象頻頻發(fā)生。從法律層面來看，《中華人民共和國人民警察法》《公安機關人民警察紀律條例》都是針對整個公安機關的執(zhí)法行為的規(guī)定，并未對公安交通執(zhí)法系統(tǒng)進行立法。《中華人民共和國道路交通安全法》中，涉及公安交通的法律責任僅僅4 條，說明針對具體領域執(zhí)法人員的法律責任規(guī)定嚴重缺乏。

再次，不完善的執(zhí)法監(jiān)督機制也是聯動執(zhí)法工作開展的阻礙因素之一。路政部門擔負著保護國家路產、路權的重大責任，卻不具備獨立辦案的權力，難以形成有效的執(zhí)法監(jiān)督。同時，在綜合執(zhí)法中，監(jiān)督程序大多是事后監(jiān)督，即“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，缺乏事前的積極預防和有效指導，致使綜合執(zhí)法的監(jiān)督工作陷入被動。同時，在綜合執(zhí)法中，部分監(jiān)督流于形式，未做到經?；?、具體化和持久化?？梢姡瑘?zhí)法監(jiān)督機制不健全，導致執(zhí)法監(jiān)督工作落實不到位，出現“不敢監(jiān)督、不愿意監(jiān)督”的現象。這是監(jiān)督手段缺乏強制性和權威性導致的[5]。同時，交通路政監(jiān)督部門在開展工作時，受到班子的管理，由單位的紀檢部門進行監(jiān)督，對出事的責任人的處理力度不夠，不具備人員提拔以及免職的權力，進一步弱化了對違法亂紀行為的監(jiān)督和處理能力。

最后，在綜合執(zhí)法中存在執(zhí)法行為不規(guī)范的現象，大大降低了聯動執(zhí)法的效率，其中重復處罰就是執(zhí)法行為不規(guī)范的重要表現形式。雙重處罰在超限治理中時有發(fā)生，一方面是極少數執(zhí)法人員知法犯法，通過科罰創(chuàng)收；另一方面是處罰部門執(zhí)法行為不規(guī)范，第一次執(zhí)法部門與后期執(zhí)法部門缺乏有效的溝通。例如，針對同一個行駛行為的處罰，路政部門對超限行為處罰后消除了違法超限狀態(tài)，當事人就可以繼續(xù)運輸，但是路政部門并未及時將處罰的信息反饋給公安交通部門，出現執(zhí)法銜接缺失，使當事人受到二次處罰，降低了執(zhí)法的科學性和合理性。

3 路政與公安交通聯動執(zhí)法制度的構建策略

在中國交通運輸執(zhí)法實踐中，聯合執(zhí)法制度有著絕對的優(yōu)勢，不僅減少了“多頭執(zhí)法”的弊端，節(jié)約了執(zhí)法資源，促進了交通整體職能的發(fā)揮，更是推動我國交通執(zhí)法向著創(chuàng)新化、法治化、高效化的方向發(fā)展。

3.1 確立聯動執(zhí)法的基本原則

路政部門與公安交通部門聯動執(zhí)法是行政管理行為，具有強制性和專業(yè)性，執(zhí)法機關必須以一定的原則為指導，提高聯動執(zhí)法的效率，充分發(fā)揮交通整體職能。

首先，堅持合理性原則。合理性原則是預防行政行為違法的黃金原則，對構建路政與公安交通聯動執(zhí)法制度具有很強的普適性，特別是對自由裁量權和合理行政做了明確的要求和規(guī)定。只有在聯動執(zhí)法中遵循合理性原則，才能將目的性標準、必要性標準和相稱性標準結合起來，提高執(zhí)法的效果。其次，遵循效益性原則，即在產生效果的基礎上提高效益，實現高效與便民的雙重目標。聯動執(zhí)法制度構建要最大限度保護相對人的合法權益，提高執(zhí)法的科學性、靈活性、便捷性，在最大限度減少執(zhí)法成本的基礎上提高執(zhí)法效益。最后，遵循協同性原則，即一項執(zhí)法任務一定明確主體，由一個部門統(tǒng)籌管理，實現部門之間的協同合作，建立聯動執(zhí)法聯席會議，由統(tǒng)一指揮中心負責統(tǒng)籌工作，與整合、優(yōu)化、協同的要求不謀而合。

3.2 建立聯動執(zhí)法的機構

交通運輸綜合執(zhí)法改革的推進要結合我國的基本國情，建立聯動執(zhí)法的機構，實現對路政和公安交通的雙重管理。首先，設立聯動執(zhí)法聯席會議制度。根據實際情況定期召開會議，協商在實際執(zhí)法中遇到的難題，對日常執(zhí)法行為進行反思，為聯動執(zhí)法專項計劃的制定以及監(jiān)督管理實施方案的制定提供依據，同時也為部門之間的協作章程的制定創(chuàng)造了有利的條件。在協調溝通的基礎上，及時解決雙重處罰問題以及相對人逃避執(zhí)法的問題。其次，建立聯動執(zhí)法統(tǒng)一指揮中心。路政部門和公安交通部門依據各自的平臺進行應急執(zhí)法指揮。如果平臺的效率低下，難以滿足公眾的實際需求，需要兩個部門派出業(yè)務骨干，形成統(tǒng)一指揮中心，實現“統(tǒng)一指揮、高效運作”。聯動執(zhí)法統(tǒng)一指揮中心的建立，可以形成執(zhí)法合力，特別是在處理特大突發(fā)事件時，雙方可以共同處理。在雙方的協同下，實現了信息共享和資源共用，降低了執(zhí)法成本，提高了綜合執(zhí)法的效率。路政和公安交通部門在對路網的日常管理上達到了有效銜接，實現部門之間的高效聯動。

3.3 完善聯動執(zhí)法的程序

構建路政和公安交通聯動執(zhí)法制度，不僅要確立聯動執(zhí)法的原則，建立聯動執(zhí)法的機構，還要制定有關聯動執(zhí)法的流程、步驟、方式的程序，確保執(zhí)法的合法性。首先，建立聯動執(zhí)法的調查程序。法治建設的不斷推進對執(zhí)法調查提出了更高的要求。在初步調查時，調查人員要查清案件的事實情況，收集必要的證據材料，然后再進行違法行為的調查，寫出違法行為調查報告并提出處理意見，最后報送上一級進行審查。其次，建立聯動執(zhí)法公示程序，實現有效的自我監(jiān)督。在進行案件處理過程中，要對外公開相應的執(zhí)法參考法律法規(guī)、聯動執(zhí)法章程、監(jiān)督管理方案等。最后，建立違法結果處理程序，改變“懶政思維”。在對相對人進行調查并認定行為違法后，以書面的形式要求相對人到辦公場所處理，在相對人到達規(guī)定場所以后才能做出相應的處罰決定，若是相對人未按要求出現，需要問清原因，不可直接做出行政處罰。

3.4 構建聯動執(zhí)法的監(jiān)督制度

《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政處罰法》為執(zhí)法監(jiān)督提供了法律支持。執(zhí)法主體在對違法行為進行處理時，要對執(zhí)法行為進行檢查和糾正，是依法行政的必然要求。首先，明確監(jiān)督主體和對象。對聯動執(zhí)法機構的監(jiān)督主要包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，前者是指上下級之間的相互監(jiān)督以及特定監(jiān)察機關的監(jiān)督，而后者是指行政機關以外的社會公眾和組織的監(jiān)督。有效的監(jiān)督是實現文明執(zhí)法的途徑，可以維護相對人的合法權益，減少執(zhí)法過程中的爭議與矛盾。其次，強化聯動執(zhí)法追責機制。交通執(zhí)法與群眾的利益息息相關，廣大群眾的法治意識和權力意識逐漸增強，對交通執(zhí)法提出了更高的要求，導致執(zhí)法投訴呈上升趨勢。因此，需要強化執(zhí)法追責機制，優(yōu)化追責的形式以及程序。

4 結語

路政與公安交通部門的聯動執(zhí)法是立足我國基本國情的積極探索，滿足了綜合執(zhí)法的實際需求，有效地解決了路政綜合執(zhí)法過程中出現的職權獨立和各自為政的現象，提高了執(zhí)法的規(guī)范性和高效性。可見，路政部門與公安交通部門的聯動執(zhí)法勢在必行，雙方要提高認識，積極推進聯動執(zhí)法進程，自覺遵循聯動執(zhí)法的基本原則，設置專門的聯動執(zhí)法機構。同時要結合實踐工作不斷完善聯動執(zhí)法程序，提高聯動執(zhí)法的科學性和合法性，明確聯動執(zhí)法的主體責任，并優(yōu)化聯動執(zhí)法的監(jiān)督制度，最大限度地提高交通執(zhí)法整體職能，為我國經濟的發(fā)展保駕護航。