科學(xué)事業(yè)單位科研項(xiàng)目資金管理思考
——基于內(nèi)控視角

王利軍

（中國(guó)科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院，甘肅 蘭州 730000）

黨的十九大以來，黨中央根據(jù)現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外發(fā)展形勢(shì)，以建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)為戰(zhàn)略目標(biāo)，出臺(tái)了一系列重大科技體制改革舉措，旨在提高我國(guó)在國(guó)際科技創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的核心競(jìng)爭(zhēng)力。為了解決目前“卡脖子”技術(shù)的基礎(chǔ)理論和技術(shù)原理，國(guó)家更是加大了對(duì)基礎(chǔ)研究的財(cái)政投入力度。2021 年第二十次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十五次院士大會(huì)、中國(guó)科協(xié)第十次全國(guó)代表大會(huì)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，科技管理改革不能只做“加法”，要善于做“減法”。進(jìn)一步推動(dòng)“放管服”科技體制改革，國(guó)家相關(guān)主管部門將繼續(xù)給予科研承擔(dān)單位和科研人員更多的自主權(quán)，目的是讓科研人員從繁瑣的非科研事務(wù)中解放出來，能夠?qū)⒏嗟木ν度氲接杏玫目蒲泄ぷ髦腥ァ，F(xiàn)階段，科學(xué)事業(yè)單位在我們國(guó)家仍然是承擔(dān)國(guó)家科研任務(wù)的最主要平臺(tái)，但其科研經(jīng)費(fèi)管理使用方面違紀(jì)違法問題卻頻現(xiàn)媒體。為了適應(yīng)國(guó)家科技體制改革的形勢(shì)要求，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)積極作為，自我改造，做到“管得住、服務(wù)好”。2012 年財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》對(duì)科研項(xiàng)目資金管理提供了一個(gè)操作性良好的視角[1]。

1 內(nèi)部控制在科研項(xiàng)目資金管理中的意義

科研項(xiàng)目資金是科技計(jì)劃項(xiàng)目順利實(shí)施的基本保障，科研項(xiàng)目資金管理是一項(xiàng)涉及多個(gè)環(huán)節(jié)且較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能會(huì)影響科研工作的正常開展[2]。科研項(xiàng)目資金管理是通過合理的技術(shù)路線計(jì)劃、組織資金預(yù)算、領(lǐng)導(dǎo)科研團(tuán)隊(duì)、根據(jù)計(jì)劃和預(yù)算控制資金的執(zhí)行的一個(gè)過程，管理的目標(biāo)是避免資金浪費(fèi)，提高科研資金使用效率和效益，保證科研資金使用合法合規(guī)，確保完成科研項(xiàng)目績(jī)效考核，推動(dòng)形成良性的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。

很多科學(xué)事業(yè)單位繼續(xù)沿革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的組織結(jié)構(gòu)和管理理念。即發(fā)揮的是審批監(jiān)督職能，服務(wù)職能是其短板。這就是為什么國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)一直在簡(jiǎn)政放權(quán)，但是基層執(zhí)行問題頗多。故目前的科研項(xiàng)目資金管理制度已經(jīng)不能滿足當(dāng)代科研事業(yè)發(fā)展的需要。面對(duì)百年未有之大變局，科學(xué)事業(yè)單位必須積極作為，主動(dòng)探索建立完善適合建設(shè)創(chuàng)新型科技體制的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度。從內(nèi)控視角出發(fā)，建立健全科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度，可以有效提升科學(xué)事業(yè)單位管理水平，提高科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，降低科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用中的各類風(fēng)險(xiǎn)，提高科研資金使用效率和效益，保證科研項(xiàng)目合理合規(guī)使用，提升科研單位的活力和創(chuàng)造力[3]。

2 科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制中存在的不足

2.1 科研資金權(quán)屬意識(shí)不清

近些年，我國(guó)借鑒歐美科技管理實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，科研項(xiàng)目實(shí)行PI（研究員、首席研究員、學(xué)術(shù)領(lǐng)頭人）制，賦予了科研人員人、財(cái)、物等方面的支配權(quán)，這在很大程度上調(diào)動(dòng)了科研人員的積極性[4]。由于實(shí)行PI 制，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人權(quán)利過分集中，很多科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人產(chǎn)生了“領(lǐng)地”意識(shí)，很多人認(rèn)為科研項(xiàng)目資金屬于私人財(cái)產(chǎn)。既然是私人財(cái)產(chǎn)，用于自己的私人開銷，甚至家庭開銷也無可厚非，所以套取、騙取科研經(jīng)費(fèi)等問題層出不窮。

2.2 承擔(dān)單位管理理念落后

過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，很多科學(xué)事業(yè)單位重科研、重技術(shù)、輕管理，尤其對(duì)科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制沒有足夠認(rèn)識(shí)，并不認(rèn)為資金管理內(nèi)部控制是一項(xiàng)很重要的工作。申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算盡可能做大，甚至虛假承諾配套經(jīng)費(fèi)[5]，為了預(yù)算執(zhí)行率只考慮花錢很少考慮成本效益，結(jié)果就是資金浪費(fèi)嚴(yán)重或資金短缺，對(duì)科研工作帶來了很多負(fù)面影響[6]。此外，由于承擔(dān)單位對(duì)資金管理內(nèi)部控制重視程度很低，很少進(jìn)行科研項(xiàng)目資金管理制度的宣傳，人員知識(shí)陳舊，經(jīng)驗(yàn)主義盛行，科研資金管理的結(jié)果往往不容樂觀。

2.3 內(nèi)部控制制度體系不健全

由于承擔(dān)單位對(duì)科研項(xiàng)目資金管理的不重視，科研人員認(rèn)識(shí)也不夠充分，很多科學(xué)事業(yè)單位在內(nèi)部控制中存在短板，狹義地認(rèn)為報(bào)銷制度就是科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制，科研項(xiàng)目資金管理制度普遍虛位。由于科研項(xiàng)目資金來源具有多樣性，不同來源的科研項(xiàng)目，其資金管理要求存在差異[7]。實(shí)際工作中，由于缺乏制度保障，沒有區(qū)分橫向和縱向經(jīng)費(fèi)不同，往往是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)管到底[8]。一定程度上降低了承擔(dān)單位科研項(xiàng)目資金管理水平。

2.4 支撐保障能力建設(shè)低下

支撐保障能力建設(shè)低下表現(xiàn)為：科研人員不但要進(jìn)行本職的科研工作，還要兼職“采購(gòu)員”“報(bào)賬員”和“預(yù)算員”的角色?！奥劦烙邢群?，術(shù)業(yè)有專攻”，一名出色的科研人員不一定是一名合格的采購(gòu)員、報(bào)賬員和預(yù)算員。既存在主觀原因也存在客觀原因，科研項(xiàng)目資金預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，資產(chǎn)采購(gòu)中報(bào)私囊，收受回扣，報(bào)銷不合理、不合規(guī)費(fèi)用等現(xiàn)象頻頻發(fā)生，給當(dāng)事人和承擔(dān)單位帶來不良影響。

2.5 關(guān)鍵崗位人員培訓(xùn)不足

科研項(xiàng)目資金管理關(guān)鍵崗位人員的專業(yè)能力直接會(huì)影響科研項(xiàng)目工作的開展。近幾年，國(guó)家科技體制改革持續(xù)深化，科研項(xiàng)目資金管理政策變動(dòng)很大，且變動(dòng)很頻繁。部分人員接受政策培訓(xùn)不足，專業(yè)能力未能得到提升，在實(shí)際工作中還是沿用以往的工作模式，憑借經(jīng)驗(yàn)參與科研項(xiàng)目資金管理，這種情況下，科研項(xiàng)目資金管理主要受到人為因素影響，不利于科研工作的順利開展。

2.6 資金管理內(nèi)部控制監(jiān)督不力

科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制監(jiān)督不力，致使科研資金使用較為隨意、支出混亂，資金支出與預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重，科研資金浪費(fèi)問題突出，使科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制工作質(zhì)量不高。

3 科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制的主要建議

3.1 完善單位層面內(nèi)部控制

3.1.1 建立內(nèi)部控制組織架構(gòu)

重新梳理單位業(yè)務(wù)流程，確定科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制負(fù)責(zé)部門和協(xié)助部門[9]。科學(xué)事業(yè)單位財(cái)會(huì)部門積極轉(zhuǎn)變職能，由傳統(tǒng)報(bào)賬型職能向現(xiàn)代業(yè)財(cái)融合型職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮科研項(xiàng)目資金管理核心領(lǐng)導(dǎo)作用，確定采購(gòu)、資產(chǎn)、合同、人力資源和內(nèi)部審計(jì)等部門互相配合的工作流程[10]。

3.1.2 建立內(nèi)部控制工作機(jī)制

建立健全同行研究決策、專家論證、項(xiàng)目組執(zhí)行、內(nèi)外部審計(jì)等相互分離的機(jī)制。科研項(xiàng)目涉及重大資金支出的決策，應(yīng)當(dāng)經(jīng)承擔(dān)單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定，大額資金標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)本單位實(shí)際情況和相關(guān)規(guī)定確定。建立健全科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)與工作內(nèi)容分工，確保預(yù)算管理、合同管理、收支管理、采購(gòu)管理和資產(chǎn)管理等不相容崗位分離、相互制約和相互監(jiān)督?？蒲许?xiàng)目資金管理內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員定期進(jìn)行輪崗[11]。如果承擔(dān)單位規(guī)模較小不具備輪崗條件的，應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。

3.1.3 加強(qiáng)關(guān)鍵崗位人員培訓(xùn)及管理

科研項(xiàng)目資金管理關(guān)鍵崗位人員專業(yè)能力直接會(huì)影響科研項(xiàng)目工作的開展。承擔(dān)單位應(yīng)該高度重視關(guān)鍵崗位人員的專業(yè)能力培訓(xùn)，定期或不定期組織關(guān)鍵崗位人員參加相關(guān)學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)最新的管理知識(shí)和技能，提高其工作能力，引導(dǎo)關(guān)鍵崗位人員轉(zhuǎn)變工作理念，確保單位科研項(xiàng)目資金管理工作高質(zhì)量完成。提高招聘環(huán)節(jié)的選人用人標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重聘用專業(yè)人才，優(yōu)化科研項(xiàng)目資金管理人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，從而提高科研項(xiàng)目資金管理水平。

3.1.4 強(qiáng)化內(nèi)部控制制度宣傳

科研資金權(quán)屬意識(shí)不清、單位管理理念落后和領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，很大程度上受內(nèi)部控制制度宣傳不到位影響?？蒲许?xiàng)目資金管理內(nèi)部控制制度應(yīng)該建立多種形式的宣傳制度[12]。宣傳形式可以包括網(wǎng)站專欄、印刷品、定期報(bào)告及內(nèi)嵌至業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)中等形式。及時(shí)將國(guó)家及單位發(fā)布的制度更新至網(wǎng)站專欄，將相關(guān)政策印刷成宣傳冊(cè)發(fā)放至每一個(gè)人，每年至少舉辦一次科研項(xiàng)目資金管理的政策，強(qiáng)化資金管理內(nèi)部控制意識(shí)，提高承擔(dān)單位資金管理內(nèi)部控制水平。

3.1.5 提高內(nèi)部控制信息化水平

信息技術(shù)不但可以大大提高工作效率，還能保證工作質(zhì)量。尤其對(duì)承擔(dān)大量科研項(xiàng)目的單位而言，可以按型設(shè)置項(xiàng)目資金管理參數(shù)，減輕工作人員的重復(fù)性勞動(dòng)，避免人為手工失誤對(duì)科研項(xiàng)目資金管理的影響。報(bào)表輸出、數(shù)據(jù)分析及信息傳遞效率更為便捷，一定程度上提高了科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制水平[13-14]。

3.2 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制

本研究將科研項(xiàng)目資金管理過程歸納為6個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制框架，按照科研項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)結(jié)合內(nèi)部控制的原則將科研項(xiàng)目資金管理中預(yù)算業(yè)務(wù)、執(zhí)行業(yè)務(wù)和結(jié)題業(yè)務(wù)3 個(gè)方面作為內(nèi)部控制重點(diǎn)加以分析。

3.2.1 預(yù)算控制

建立由專職或兼職的科研財(cái)務(wù)助理編制科研項(xiàng)目預(yù)算、預(yù)算管理部門審批、科研項(xiàng)目組執(zhí)行、會(huì)計(jì)部門提供決算與內(nèi)外審計(jì)評(píng)價(jià)不相容業(yè)務(wù)相互分離制度[15]。科研財(cái)務(wù)助理應(yīng)當(dāng)正確把握預(yù)算編制的有關(guān)政策，確保預(yù)算編制目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性及經(jīng)濟(jì)合理性，（以下簡(jiǎn)稱“三性”）。預(yù)算報(bào)出前必須經(jīng)預(yù)算管理部門審批，主要審核科研項(xiàng)目預(yù)算“三性”，提高科研項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算管理部門定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析，向科研項(xiàng)目組通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，協(xié)助解決預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性[16]；加強(qiáng)制度建設(shè)，對(duì)不同來源科研項(xiàng)目資金分類管理，區(qū)別對(duì)待橫向項(xiàng)目與縱向項(xiàng)目，橫向項(xiàng)目給予科研人員更大的自主權(quán)；加強(qiáng)決算管理，由會(huì)計(jì)部門出具決算報(bào)告，確保決算數(shù)據(jù)真實(shí)、完整和準(zhǔn)確；加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高科研資金使用效率和效益。

3.2.2 執(zhí)行控制

（1）收入控制。收入控制實(shí)施由會(huì)計(jì)部門歸口管理并進(jìn)行賬務(wù)處理，嚴(yán)禁形成賬外資金。科研項(xiàng)目資金一般要求“?？顚Ｓ?，單獨(dú)核算”，科研項(xiàng)目任務(wù)批復(fù)后或合同簽訂后及時(shí)將相關(guān)材料提交會(huì)計(jì)部門作為開設(shè)核算賬號(hào)和賬務(wù)處理依據(jù)。會(huì)計(jì)部門應(yīng)當(dāng)專人負(fù)責(zé)定期檢查科研項(xiàng)目資金是否做到了“?？顚Ｓ?，單獨(dú)核算”；建立收入分析和對(duì)賬制度。會(huì)計(jì)部門應(yīng)該指定專人定期核對(duì)到賬金額與任務(wù)書或合同約定金額是否相符，對(duì)應(yīng)收未收科研項(xiàng)目資金應(yīng)當(dāng)及時(shí)聯(lián)系相關(guān)負(fù)責(zé)人，查明原因，落實(shí)催收責(zé)任，降低收入業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）支出控制。支出業(yè)務(wù)是科研項(xiàng)目資金管理中最容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，也是內(nèi)部控制的難點(diǎn)。明確開支事項(xiàng)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)支出事項(xiàng)事前控制[17]，確保支出符合項(xiàng)目預(yù)算要求，符合承擔(dān)單位支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)，杜絕超預(yù)算、無預(yù)算和超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)支出[18]，杜絕可能通過虛構(gòu)業(yè)務(wù)套取科研資金形成個(gè)人“小金庫”的情形[19]。加強(qiáng)支出審批控制，PI 制下科研人員決策并非權(quán)利越大越好，適當(dāng)放權(quán)不是絕對(duì)放權(quán)，其權(quán)利應(yīng)該有其界限。比如勞務(wù)費(fèi)支出，單位設(shè)置基本的勞務(wù)人員聘用資格條件，科研項(xiàng)目按規(guī)定自主聘用，按標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。再比如實(shí)驗(yàn)材料采購(gòu)，單位通過公開招標(biāo)確定定點(diǎn)供應(yīng)商，科研項(xiàng)目在定點(diǎn)范圍自主采購(gòu)，單位定期公示采購(gòu)型號(hào)和價(jià)格，接受公眾監(jiān)督，確保支出經(jīng)費(fèi)合理。加強(qiáng)支出審核控制，會(huì)計(jì)部門辦理報(bào)銷時(shí)全面審核所附票據(jù)來源是否合法，內(nèi)容是否真實(shí)、完整，審批流程是否完整，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)聯(lián)系經(jīng)辦人員說明原因或補(bǔ)辦手續(xù)，確保支出事項(xiàng)與科研項(xiàng)目任務(wù)相符[20]。加強(qiáng)資金支付和會(huì)計(jì)核算控制，會(huì)計(jì)部門按項(xiàng)目來源不同，確定相應(yīng)的賬戶辦理資金結(jié)算。比如，國(guó)家部委的縱向科研項(xiàng)目、技術(shù)服務(wù)與開發(fā)等橫向項(xiàng)目資金來源為基本存款賬戶，那么資金支付也必須為基本存款賬戶，主管部門和單位自主部署的科研項(xiàng)目一般通過零余額賬戶下達(dá)資金，其資金支付必須通過零余額賬戶辦理，堅(jiān)決杜絕賬戶串戶使用。加強(qiáng)支出分析控制，科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)助理定期編制預(yù)算執(zhí)行情況分析報(bào)告，為科研項(xiàng)目組首席科學(xué)家管理決策提供信息服務(wù)支持。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)資金支出異常應(yīng)及時(shí)采取有效措施加以補(bǔ)救[21]。

3.2.3 結(jié)題控制

承擔(dān)單位應(yīng)建立健全科研項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收機(jī)制。對(duì)于已經(jīng)完成的科研項(xiàng)目，組織相關(guān)部門辦理賬目資產(chǎn)清理、資金決算和內(nèi)外部審計(jì)[22]，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，確保決算數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確，資金支出合法、有效，及時(shí)辦理結(jié)題手續(xù)并組織驗(yàn)收。通過結(jié)題驗(yàn)收的科研項(xiàng)目，會(huì)計(jì)部門根據(jù)結(jié)題通知限時(shí)辦理結(jié)賬，對(duì)結(jié)余資金按規(guī)定及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理。如縱向項(xiàng)目結(jié)余資金由單位統(tǒng)籌用于科學(xué)研究的直接支出，橫向項(xiàng)目結(jié)余資金納入單位事業(yè)金管理。

4 結(jié)語

綜上所述，科學(xué)事業(yè)單位要想規(guī)范科研項(xiàng)目資金管理，降低資金使用中的各類風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率和效益，提升在科技創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中的核心競(jìng)爭(zhēng)力，就必須改變重科研輕管理的偏見，重視內(nèi)部控制工作。以適應(yīng)國(guó)家科技體制改革的形勢(shì)要求，通過重造業(yè)務(wù)流程搭建新型組織架構(gòu)、建立科研項(xiàng)目資金管理內(nèi)部控制工作機(jī)制、加強(qiáng)關(guān)鍵崗位人員培訓(xùn)及管理、強(qiáng)化內(nèi)部控制制度宣傳、提高內(nèi)部控制信息化水平單位層面內(nèi)部控制方式，構(gòu)建一個(gè)高水平資金管理環(huán)境，再通過業(yè)務(wù)層面預(yù)算控制、執(zhí)行控制和結(jié)題控制，確保每一項(xiàng)科研項(xiàng)目資金管理質(zhì)量，保障科學(xué)研究工作順利開展。并以此提升科學(xué)事業(yè)單位整體科研項(xiàng)目資金管理能力，為國(guó)家建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。