公租房轉(zhuǎn)租合同效力及法律后果研究

文/毛斯雯

近年來，國家對于住房保障的民生問題越來越重視，為了解決城市流動(dòng)人口的住房問題，各級政府都在積極推動(dòng)公租房制度的建設(shè)。公租房由于得到公共政策的保障支持，其租金水平往往低于市場價(jià)，由此產(chǎn)生了將公租房進(jìn)行轉(zhuǎn)租并借此賺取差價(jià)謀取利益的空間。

一、公租房的基本概念及特征

公共租賃住房（以下簡稱“公租房”）是一種由政府保障和市場機(jī)制運(yùn)作相結(jié)合的租賃住房模式。根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》的定義，公租房是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房。公租房主要來源于出租性經(jīng)濟(jì)適用房、政府收購的戶型小價(jià)格低的普通商品房以及與企業(yè)單位合作建設(shè)的公共租賃住房，其產(chǎn)權(quán)歸屬于政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)及企業(yè)，運(yùn)營模式分為政府專門機(jī)構(gòu)運(yùn)營和市場化運(yùn)營。在其運(yùn)營過程中，借助于政府保障的力量，以高于廉租房但又低于市場商品房的租金水平出租給特定人群，因此也屬于租賃性保障型住房。

基于公租房的基本概念，其主要具備以下幾個(gè)特征：一是具有公共政策性，政府通過制定公共政策來保障公租房制度的建設(shè)，再由政府直接提供或政府主導(dǎo)的公共機(jī)構(gòu)、政府合作的企業(yè)提供保障性住房；二是具有社會(huì)福利性，無論是政府直接負(fù)責(zé)建設(shè)，抑或是與政府合作的企業(yè)開發(fā)建設(shè)的公租房，其經(jīng)營均不以營利為目的，出租的價(jià)格低于一般市場價(jià)，使得承租人能夠以優(yōu)惠的價(jià)格租賃過渡性住房；三是租賃的對象具有特定性，公租房對于承租人的資格制定了嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和限制，不符合相應(yīng)的條件則無法承租；四是退出機(jī)制靈活，當(dāng)承租人的住房和收入水平發(fā)生變化時(shí)，政府可隨時(shí)停止發(fā)放補(bǔ)貼，啟動(dòng)退出租賃的相關(guān)流程。

二、公租房租賃合同及轉(zhuǎn)租合同的法律性質(zhì)

（一）公租房租賃合同的法律性質(zhì)

相較于一般的房屋租賃合同，公租房的租賃合同內(nèi)容具有特殊性，在承租人的資格、租金、租賃期限等方面均需體現(xiàn)出公共屬性及政策福利目的性。由于公租房的租賃模式具有特定的公共政策目的，其建設(shè)和管理環(huán)節(jié)眾多，法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及的法律主體多元，包括主導(dǎo)建設(shè)的政府單位、與政府合作建設(shè)的國有投資企業(yè)、享有審批和管理權(quán)的公租房管理部門以及需符合特定申請條件的承租人，因此，對于公租房租賃合同是認(rèn)定為民事合同還是行政合同這一基礎(chǔ)性問題仍然存在分歧，未形成基本共識。

（二）公租房轉(zhuǎn)租合同的法律性質(zhì)

公租房轉(zhuǎn)租合同是指符合公租房承租條件的原承租人在原租賃合同的期限內(nèi)，違反公租房禁止轉(zhuǎn)租的規(guī)定，與不具有公租房承租資格的第三人所簽訂的房屋轉(zhuǎn)租合同。公租房轉(zhuǎn)租合同獨(dú)立于原租賃合同，系雙方當(dāng)事人意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議，雙方當(dāng)事人為原承租人和次承租人，其法律地位是平等的民事主體，因此公租房轉(zhuǎn)租合同的法律性質(zhì)為民事合同。

三、公租房轉(zhuǎn)租合同效力研究

由于公租房具有社會(huì)保障性質(zhì)，公租房租賃模式體現(xiàn)了國家的公共政策性，其承租人需要具有特定的資格才能承租，因此將公租房作為租賃物的轉(zhuǎn)租合同具有特殊性，對于公租房轉(zhuǎn)租合同的效力問題，實(shí)務(wù)中存在不同的判決及裁判依據(jù)。

（一）實(shí)務(wù)案例

【案例一】在凌某某與張某合同糾紛案中，法院認(rèn)為：“雙方口頭簽訂的《公租房轉(zhuǎn)租合同》違反行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，屬無效合同。”此判決書援引的裁判依據(jù)為違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，但判決書中對于《公租房轉(zhuǎn)租合同》違反的是哪條法律、行政法規(guī)并沒有具體說明。（如北京某房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司訴李某某房屋租賃合同糾紛案，判決書中提到案涉《北京市房屋出租委托代理合同》違反了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《公共租賃住房管理辦法》的規(guī)定，應(yīng)屬無效。）

【案例二】在許某某與曹某某租賃合同糾紛案中，法院認(rèn)為：“原、被告在庭審時(shí)均同意解除雙方簽訂的《房屋租賃合同》，本院予以支持?！焙贤欠裼行菍徖砗贤m紛的前提，屬于法院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查的事項(xiàng)。此判決中法院并沒有對案涉公租房轉(zhuǎn)租合同的效力進(jìn)行審查，而是直接支持解除合同，解除合同的前提是合同成立并生效，由此可以推斷法院認(rèn)為該轉(zhuǎn)公租房轉(zhuǎn)租合同有效。

【案例三】在王某某與陳某某房屋租賃合同糾紛案中，法院認(rèn)為：“王某某與陳某某就涉案公房簽訂的房屋租賃合同未征得公房管理部門的同意，故上述《房屋租借協(xié)議》應(yīng)屬無效?！贝伺袥Q書認(rèn)定轉(zhuǎn)租合同無效的理由為雙方當(dāng)事人簽訂《房屋租借協(xié)議》未征得公房管理部門同意，公房管理部門是該案中直屬公租房的出租人及行政管理人，由此可以推斷法院認(rèn)為公租房轉(zhuǎn)租合同因未取得出租人及管理人的同意而導(dǎo)致無效。

【案例四】在賈某某與付某房屋租賃合同糾紛案中，二審法院認(rèn)為：“上訴人賈某某和被上訴人付某明知不得轉(zhuǎn)租公租房，雙方仍然訂立租賃合同，就案涉公租房轉(zhuǎn)租事宜進(jìn)行約定，侵犯了不特定第三人利益，損害了社會(huì)公共利益，租賃協(xié)議無效?！贝伺袥Q書援引的裁判依據(jù)為損害社會(huì)公共利益的合同無效。

從上述案例中可以看出，法院對于公租房轉(zhuǎn)租合同的效力問題，認(rèn)定效力的理由均存在不同的判決意見，同案不同判的現(xiàn)象可能損害當(dāng)事人的利益，對公租房制度的維護(hù)也會(huì)產(chǎn)生不利的影響，從而使得公租房無法發(fā)揮社會(huì)保障的政策目的。

（二）《民法典》第一百五十三條第一款規(guī)定的適用

《民法典》第一百五十三條第一款規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。對于公租房的管理問題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部制定了《公共租賃住房管理辦法》，各地方政府也出臺(tái)了相關(guān)的公租房管理辦法或?qū)嵤┮庖?，均明確規(guī)定公租房的承租人禁止轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租或者擅自調(diào)換其承租的公租房。承租人擅自簽訂公租房轉(zhuǎn)租合同的行為違反了這一規(guī)定，但《公共租賃住房管理辦法》在法的效力位階上屬于部門規(guī)章，各地方政府出臺(tái)的公租房管理辦法或?qū)嵤┮庖妼儆诘胤秸?guī)章或政策性文件，并未達(dá)到“全國人大及其常委會(huì)制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)”的位階要求。但有學(xué)者認(rèn)為，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等構(gòu)成了我國綜合法律體系，除了法律和行政法規(guī)之外，其他規(guī)范性文件也應(yīng)予以遵守，使得其他規(guī)范性文件體現(xiàn)出其存在價(jià)值，因此不應(yīng)當(dāng)完全否定其他法律規(guī)范的效力，應(yīng)進(jìn)行具體分析。對于體現(xiàn)了公序良俗的規(guī)范性文件，不能輕易否定該等規(guī)范性文件對民事法律行為效力的影響，而應(yīng)進(jìn)行合理適用。

（三）《民法典》第一百五十三條第二款規(guī)定的適用

《民法典》第一百五十三條第二款規(guī)定，違背公序良俗的民事法律行為無效。公序良俗條款為授權(quán)性規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)損害國家利益、社會(huì)公益和社會(huì)道德秩序的行為而相應(yīng)的禁止性規(guī)定又缺失時(shí)，公序良俗條款可以作為判決該行為無效的裁判依據(jù)。公租房租賃制度具有保障性和公共政策性，公租房作為面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員出租的保障性住房，涉及社會(huì)公共福利和國家住房保障政策，公租房的申請、審批、使用和退出都有嚴(yán)格的規(guī)定，相關(guān)政策和租賃合同也明確禁止擅自轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借公租房等行為。公租房轉(zhuǎn)租合同中公租房的承租人擅自將其承租的公租房轉(zhuǎn)租給不具有承租資格的第三人，侵害了其他公租房輪候?qū)ο蟮臋?quán)益，妨害了公租房具有的社會(huì)保障職能，擾亂了國家對于公租房的管理秩序，損害了社會(huì)公共利益，由此可以認(rèn)定公租房轉(zhuǎn)租合同因違背公序良俗而無效。

（四）《民法典》第一百五十三條第一款與第二款規(guī)定的適用關(guān)系

《民法典》第一百五十三條確立了強(qiáng)制性規(guī)范與公序良俗條款的協(xié)調(diào)適用，在強(qiáng)調(diào)適用強(qiáng)制性規(guī)范的基礎(chǔ)上，將公序良俗條款規(guī)定為兜底條款。在立法模式上，我國《民法典》采用二元化的立法模式，分別規(guī)定了違反強(qiáng)制性規(guī)定條款與違反公序良俗條款，這兩個(gè)條款是并列關(guān)系，均可以作為判定民事行為無效的裁判規(guī)范。在兩者的適用關(guān)系上，這兩款規(guī)定為特別法與一般法的關(guān)系，第一款是第二款的具體化，強(qiáng)制性規(guī)范條款是公共利益保護(hù)在制定法中的具體表述。當(dāng)合同違反《民法典》第一百五十三條規(guī)定時(shí)，應(yīng)優(yōu)先判斷合同是否違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定來確定合同是否有效，沒有明確強(qiáng)制性規(guī)范可以適用時(shí)，再適用公序良俗作為兜底性條款來判斷效力。

四、公租房轉(zhuǎn)租合同法律后果研究

根據(jù)上述公租房轉(zhuǎn)租合同效力的研究，可以認(rèn)定轉(zhuǎn)租合同因違反《民法典》第一百五十三條的規(guī)定而無效，由此也會(huì)產(chǎn)生一系列的法律后果：承租人擅自轉(zhuǎn)租其承租的公租房的行為違反了公租房合同的規(guī)定，會(huì)產(chǎn)生違約責(zé)任；違規(guī)轉(zhuǎn)租同時(shí)還違反了部門規(guī)章的規(guī)定，還會(huì)引發(fā)罰款、退回公租房、計(jì)入管理檔案的行政責(zé)任；對于合同無效而造成的損失，如承租人存在締約過失責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況對次承租人進(jìn)行賠償。

（一）認(rèn)定公租房轉(zhuǎn)租合同無效的法律目的

公租房作為一種租賃性保障型住房，其目的是為城鎮(zhèn)中低收入群體提供住房保障。政府通過價(jià)格補(bǔ)貼等保障力量，使公租房的租金水平普遍低于商品房的租賃市場價(jià)，由此來實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利。公租房的承租人將自己所承租的公租房轉(zhuǎn)租給不符合承租條件的第三人并從中賺取差價(jià)謀取私利的行為，損害了社會(huì)公共利益，如果認(rèn)可轉(zhuǎn)租合同的效力，會(huì)使得違法轉(zhuǎn)租的現(xiàn)象更加頻發(fā)，損害公租房的管理秩序。在合同無效的情況下，次承租人無法主張承租人的違約責(zé)任，只能主張其締約過失責(zé)任。在賠償范圍上，違約責(zé)任大于締約過失責(zé)任，前者包含履行利益，后者限于信賴?yán)?。從不知其承租房屋的性質(zhì)為公租房的善意第三人的角度來看，似乎有失公平，但從公租房租賃政策是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)住房保障的目的來看，認(rèn)定合同無效可以讓租房人在租房選擇時(shí)增強(qiáng)審慎調(diào)查、明確租賃房屋性質(zhì)的意識，避免占用國家社會(huì)保障資源，不致?lián)p害社會(huì)公共福利。

（二）承租人對出租人的責(zé)任

1.違約責(zé)任。根據(jù)《公共租賃住房管理辦法》的規(guī)定，各地的公租房租賃合同均明確設(shè)置了不得轉(zhuǎn)租的合同條款。原租賃合同不存在合同無效的事由，公租房承租人擅自轉(zhuǎn)租公租房的行為違反了不得轉(zhuǎn)租的約定，因此承租人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)租賃合同的違約責(zé)任。公租房出租人享有法定解除權(quán)，可以解除與公租房承租人的租賃合同，要求承租人退回其承租的公租房并賠償所造成的相應(yīng)損失。

2.行政責(zé)任。由于公租房租賃具有公共政策性，違反了公租房租賃規(guī)定的承租人不僅要承擔(dān)所簽訂的租賃合同中的違約責(zé)任，還應(yīng)承擔(dān)《公共租賃住房管理辦法》中規(guī)定的行政責(zé)任，由市、縣級人民政府住房保障主管部門責(zé)令承租人按市場價(jià)格補(bǔ)繳其從轉(zhuǎn)租所承租公租房之日起的租金，記入公共租賃住房管理檔案，處以1000元以下罰款；對于其違法轉(zhuǎn)租所得的租金，處以違法所得3倍以下但不超過3萬元的罰款；承租人自退回公共租賃住房之日起五年內(nèi)不得再次申請公共租賃住房。

（三）承租人對次承租人的責(zé)任

由于轉(zhuǎn)租合同為無效合同，次承租人無法向承租人主張違約責(zé)任。根據(jù)《民法典》第一百五十七條的規(guī)定，次承租人應(yīng)當(dāng)退回其租賃的公租房，如未實(shí)際占有使用公租房，可以要求退還租金，如已實(shí)際占有使用公租房，因使用利益無法返還，其交納的租金可以用于折抵其所應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的占有使用費(fèi)。對于不知道所承租的房屋性質(zhì)為公租房的善意次承租人，由于承租人明知公租房不能轉(zhuǎn)租的規(guī)定并且向次承租人隱瞞租賃的房屋為公租房的重要事實(shí)，違背了誠實(shí)信用原則，屬于過錯(cuò)方，存在締約過失責(zé)任，應(yīng)當(dāng)賠償次承租人的損失（如房屋租金及押金的利息損失、房屋裝修損失等）。對于明知房屋性質(zhì)為公租房仍然進(jìn)行租賃的次承租人，由于雙方都有過錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)對所產(chǎn)生的損失按責(zé)任比例進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

五、結(jié)語

公租房作為一項(xiàng)落實(shí)社會(huì)住房保障的公共政策，在享受著土地、財(cái)稅、金融等支持政策的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)落實(shí)嚴(yán)格的監(jiān)督管理，使其能夠發(fā)揮社會(huì)公共福利的價(jià)值。公租房轉(zhuǎn)租行為不僅違反了公租房的管理規(guī)定，還損害了社會(huì)公共利益，由此簽訂的合同效力不應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)可。因此，根據(jù)《民法典》第一百五十三條來認(rèn)定公租房轉(zhuǎn)租合同無效，讓相關(guān)違規(guī)責(zé)任人承擔(dān)合同無效的法律風(fēng)險(xiǎn)和后果，可以起到警示作用，從根本上減少公租房轉(zhuǎn)租行為發(fā)生的概率。