新形勢下水資源強(qiáng)監(jiān)管的目標(biāo)探討與研究

甄玉龍

（張掖市水務(wù)局，甘肅 張掖 734000）

水是生態(tài)環(huán)境的根基，人類的生存和發(fā)展離不開水。四大文明古國均發(fā)源于水量充沛、土地肥沃的河岸地區(qū)，而水資源嚴(yán)重短缺導(dǎo)致的土地荒漠化也是使古代文明中心衰落的重要原因之一。從世界范圍來說，美國的五大湖、歐洲中西部、太平洋沿岸、長江經(jīng)濟(jì)帶等GDP高產(chǎn)區(qū)，都具備氣候濕潤、降水充沛、地表河網(wǎng)稠密、水資源承載能力高等特征。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)深入人心，人民群眾思想認(rèn)識程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出臺頻度之密前所未有、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)前所未有，水清、天藍(lán)以前所未有的速度實現(xiàn)。我國治水的主要矛盾已由人民群眾對除水害興水利的需求與水利工程能力不足之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民群眾對水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足之間的矛盾[1]。立足全國31個?。▍^(qū)、市）第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、部分省市環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”反饋涉及水利方面的核心要點，本文對新形勢下水資源強(qiáng)監(jiān)管的目標(biāo)、水資源管理、人水關(guān)系和諧進(jìn)行初步思考，提出相關(guān)建議，供決策參考。

1 立足“差什么”，梳理水資源管理主要問題

生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手是建立并實施覆蓋大氣、水、土污染防治的環(huán)保督察工作機(jī)制。2015年黨中央、國務(wù)院為使生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作中這一重大安排部署落地見效，率先對河北省相關(guān)單位和政府及其有關(guān)部門以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查組的形式開展督查試點工作，并同步下沉至部分地市級黨政部門。2017底，中央生態(tài)環(huán)保督察以前所未有監(jiān)管、執(zhí)法尺度之嚴(yán)完成全國31個?。▍^(qū)、市）全覆蓋。梳理反饋問題1 807個，其中涉及水利部門248個，占比13.7%，大多體現(xiàn)為資源性、工程性、水質(zhì)性幾大類問題，突出表現(xiàn)為：缺水地區(qū)不同程度的水生態(tài)損害、水環(huán)境污染、水資源過度開發(fā)、無序利用、低效利用以及河湖的過度開發(fā)利用引發(fā)的河湖干涸、濕地萎縮、排放超標(biāo)、水資源承載能力超載等長期積累性問題，是典型的水生態(tài)、水安全、水環(huán)境、水資源、水污染“舊賬”未還、又欠“新賬”。

2 剖析“為什么”，正視水資源管理短板弱項

每個地區(qū)所處的地理位置、氣候、降水量不同，決定了水資源稟賦條件、水資源擁有量、水資源承載力的差異，中國400 mm降水量線與“胡煥庸線”吻合，水資源剛性約束下，南方更多體現(xiàn)為水污染問題，北方體現(xiàn)為資源配置、開發(fā)利用問題，尤其是水資源承載能力薄弱的地區(qū)地下水超采、地?zé)豳Y源開發(fā)、取水許可等方面問題更為突出。管理是以人為中心，為實現(xiàn)既定目標(biāo)對擁有資源進(jìn)行決策、計劃、組織、指導(dǎo)、實施控制的過程，深入地剖析問題原因主要為：

（1）思想認(rèn)識有差距。部分地區(qū)有金山銀山，但沒有綠水青山，生態(tài)文明理念得不到有效落實，對保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系認(rèn)識模糊、領(lǐng)會不深。在工作部署上存在放松要求、降低標(biāo)準(zhǔn)。督察整改中態(tài)度不夠堅決，責(zé)任落實和措施推進(jìn)不夠有力，表面整改、敷衍整改，整改部署不嚴(yán)不實，落實變形走樣，驗收放松要求，責(zé)任落實不到位。主要表現(xiàn)為整改工作走捷徑、地下水超采區(qū)治理作表面文章、河長制形同虛設(shè)；不能把水資源作為最大的剛性約束，地?zé)豳Y源違規(guī)開發(fā)問題整改不實、水源地保護(hù)區(qū)違規(guī)項目清理不力等，為應(yīng)付中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，存在編造會議紀(jì)要、工作臺賬等工作作風(fēng)問題。

（2）工作落實“寬松軟”。環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成關(guān)系錯亂，認(rèn)為矛盾主要是發(fā)展不足，要發(fā)展污染不可避免；污染問題是多年發(fā)展累積的，治理起來必然需要一個長期過程。水資源粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變，最大的剛性約束，量水而行、節(jié)水為重、還水于河得不到落實。對違法違規(guī)行為不敢動真碰硬，利用政策“打擦邊球”，項目審批未能提高認(rèn)識，存在不作為、慢作為問題，落實上打折扣、搞變通，工作不嚴(yán)不實。

（3）工作缺乏主動性?，F(xiàn)行體制機(jī)制下，由于基層單位公務(wù)員、事業(yè)單位混編，存在新進(jìn)人員以不熟悉、不擅長、做不好等理由推脫工作，老人員敷衍了事、懶于思考，干與不干一個樣，干事創(chuàng)業(yè)動力不足。借調(diào)人員在崗不在責(zé)，公務(wù)員只能上、不能下，人員待遇有所差異，激勵鞭策制度機(jī)制不完善等問題，導(dǎo)致工作積極性不高。工作人員知識儲備不足，對政策缺乏必要的了解與認(rèn)識，監(jiān)督檢查現(xiàn)學(xué)現(xiàn)用，以干代學(xué)。工作安排只是簡單的上傳下達(dá)，缺乏必要的執(zhí)行力，不能夠“融會貫通”地運(yùn)用理論學(xué)習(xí)成果去指導(dǎo)工作。對區(qū)域用水結(jié)構(gòu)、水資源承載能力、河流水系等了解不足，工作缺少前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局。

3 圍繞“抓什么”，推進(jìn)水資源健康長遠(yuǎn)發(fā)展

水資源管理工作要深入貫徹落實“十六字”治水思路，以建立水資源剛性約束制度為主線，在保障基本生態(tài)用水的前提下，推動以可用水量確定經(jīng)濟(jì)社會的布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高水資源集約節(jié)約利用水平，推進(jìn)解決水資源過度開發(fā)利用問題，切實將經(jīng)濟(jì)活動限定在水資源承載能力范圍之內(nèi)[2]。“水資源最大剛性約束”的核心是抓住“以水定需”這個牛鼻子，圍繞“合理分水、管住用水”及基層減負(fù)活動的開展，監(jiān)督檢查更多傾向于“四不兩直”，檢查內(nèi)容逐步細(xì)化、規(guī)范化，準(zhǔn)確把握當(dāng)前水利發(fā)展所處的歷史方位，轉(zhuǎn)變治水思路和方式，補(bǔ)齊以下方面的不足：

（1）引導(dǎo)樹立憂患意識。在治水矛盾發(fā)生深刻變化、治水思路需要相應(yīng)調(diào)整轉(zhuǎn)變的新形勢下，引導(dǎo)管理人員常懷“能力不足”的恐慌感、“本領(lǐng)不夠”的危機(jī)感，把提升能力素質(zhì)作為更好履職盡責(zé)、推動工作落實的前提和基礎(chǔ)。研究吃透相關(guān)政策法規(guī)，牢牢把握紅線底線要求，主動學(xué)國家法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范和相應(yīng)安排部署，切實增強(qiáng)工作的科學(xué)性、針對性和時效性，主動適應(yīng)新形勢、正視新情況、解決新問題。保持如履薄冰的謹(jǐn)慎、一葉知秋的敏銳、未雨綢繆的憂患，對超越相關(guān)政策、法規(guī)的取水許可審批，牢固底線思維，守好紅線。

（2）堅持把水資源作為最大剛性約束。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好左右岸、上下游的用水關(guān)系，科學(xué)調(diào)配生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，落實流域水量分配方案。充分考慮流域生態(tài)平衡，從量、質(zhì)方面維護(hù)河湖健康基本需求，落實“河長制”“湖長制”，不斷完善河湖管理保護(hù)長效機(jī)制。抑制不合理和超指標(biāo)取水行為，落實水資源利用總量控制。禁止侵占河湖空間，給洪水留有出路。充分考慮水資源承載力、水生態(tài)容量，堅持綠色發(fā)展，發(fā)揮水資源的剛性約束作用，以用水方式轉(zhuǎn)變倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化。深入落實節(jié)水優(yōu)先方針，實施國家節(jié)水行動，把水資源全面節(jié)約和循環(huán)利用放在優(yōu)先位置，以水定產(chǎn)業(yè)、以水調(diào)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)用水低效率向高效有序轉(zhuǎn)變。堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界。充分論證區(qū)域水平衡、水環(huán)境、水生態(tài)影響，摒棄大水面就是生態(tài)建設(shè)思想。

（3）推動水資源管理規(guī)范化發(fā)展。落實最嚴(yán)格水資源管理制度，優(yōu)化水資源配置方案，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行方案、制度，超采區(qū)、雙控指標(biāo)等規(guī)定，建設(shè)水資源管理責(zé)任考核機(jī)制。深化水管理體制改革，強(qiáng)化依法治水管水，加大水行政執(zhí)法力度。加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項目建設(shè)布局水資源論證工作。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，對用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批。對不符合生態(tài)保護(hù)規(guī)定、新墾新開荒地等新增地下水取水的項目、地下水超采區(qū)和各級自然保護(hù)區(qū)的新增地下水取水項目、集中供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備取水工程、具備使用再生水條件但未充分利用的高耗水項目（火電、化工、制漿造紙等）、深層承壓水開發(fā)利用，列入限制和淘汰類產(chǎn)業(yè)目錄清單的工業(yè)項目嚴(yán)禁審批。珍視隱藏的資源，對地?zé)崴?、礦泉水的開發(fā)利用、地下水源熱泵項目取水申請，充分考慮區(qū)域水資源嚴(yán)格論證從嚴(yán)審批。

4 探究“補(bǔ)什么”，強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)執(zhí)法促進(jìn)強(qiáng)監(jiān)管

貫徹新發(fā)展理念，差距更多體現(xiàn)為思想認(rèn)識不到位，工作方式方法不夠靈活，精細(xì)化管理不到位，高科技技術(shù)手段應(yīng)用不足，通過加強(qiáng)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題，補(bǔ)齊水利發(fā)展不平衡、不充分的短板弱項，并提出以下思考：

（1）提高政治站位，嚴(yán)格遵守制度紅線。堅決抑制不合理的用水需求，認(rèn)真貫徹落實《中華人民共和國水法》《地下水管理條例》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》等法律法規(guī)，嚴(yán)禁違背自然規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，不認(rèn)真調(diào)研就“拍腦袋”決策；嚴(yán)禁打著建設(shè)“生態(tài)文明”的旗號盲目圈水占水造綠，移植大樹高價造綠，劈山填海造地，挖湖造山造景，破壞自然生態(tài)。堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，以水資源剛性約束倒逼發(fā)展方式。資源短缺和超載地區(qū)原則上不再擴(kuò)大灌溉面積和新增灌溉用水量，因國家戰(zhàn)略確需新增的，嚴(yán)格進(jìn)行水資源論證，并由相關(guān)流域管理機(jī)構(gòu)審批取水許可。國土綠化要充分考慮降水、地表水、地下水等水資源的時空分布和承載能力，堅持以水而定、量水而行，宜綠則綠、宜荒則荒，科學(xué)恢復(fù)林草植被。年降水量400 mm以下干旱半干旱地區(qū)的綠化規(guī)劃要經(jīng)過水資源論證，以雨養(yǎng)、節(jié)水為導(dǎo)向，以恢復(fù)灌草植被為主，推廣喬灌草結(jié)合的綠化模式，提倡低密度造林育林，合理運(yùn)用集水、節(jié)水造林種草技術(shù)，防止過度用水造成生態(tài)環(huán)境破壞。

（2）創(chuàng)新思路，落實新發(fā)展理念。中國歷史上曾出現(xiàn)過鯀和禹兩位治水名人。鯀治水的核心是“堵”，治水九年水患不除；禹治水的核心是“疏”，治水十三載造福萬民。實事求是立足水資源剛性約束，解放思想謀劃解決水資源和生態(tài)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，不斷更新知識儲備，理論實踐相結(jié)合，才能在實踐和探索中打破約束，突破壁壘，推進(jìn)水資源管理良性發(fā)展。

（3）精細(xì)化管理，推進(jìn)行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管。加強(qiáng)取水許可、地下水超采區(qū)治理、生態(tài)流量管控、用水總量控制、水資源費(fèi)（稅）用水統(tǒng)計等方面的監(jiān)督檢查。全面列舉實體問題、行為問題，明確查什么、怎么查，同時不斷梳理、修正、補(bǔ)充問題清單，對可能存在的數(shù)據(jù)問題進(jìn)行追溯、核實和修正。根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題的數(shù)量、性質(zhì)、嚴(yán)重程度，實施“查、認(rèn)、改、罰”措施。落實責(zé)任主體，建立人才激勵機(jī)制，對工作不力、盲目決策、消極懈怠、落實不力、效果不明顯等強(qiáng)化工作責(zé)任追究。有問題決不放過、違法行為查處不到位決不放過、問責(zé)不到位決不放過、群眾不滿意決不放過，必須把調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為貫穿始終，確保行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管有效落實。

四是科技引領(lǐng)，強(qiáng)化管理能力建設(shè)?！把a(bǔ)短板”永遠(yuǎn)在路上，把握好從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”這個關(guān)鍵。準(zhǔn)確把握依法行政水行業(yè)的要求，明確崗位、分清職責(zé)、落實管理人員，落實管理必需的裝備，建立人才激勵機(jī)制。加強(qiáng)信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、智慧網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)技術(shù)在水資源管理中的應(yīng)用,改造升級干支斗渠系量測水設(shè)施和地下水智能計量設(shè)施，打造適時監(jiān)測、數(shù)據(jù)收集、水位水量預(yù)警流速、水量、水泵運(yùn)行情況、交費(fèi)等要素全采集、資源全云化、數(shù)據(jù)全融合、監(jiān)管全智能的“四全”體系，建設(shè)具備“可視、可知、可控、可預(yù)測”能力的智慧水利。