規(guī)范完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策體系研究

國家稅務(wù)總局廣西壯族自治區(qū)稅務(wù)局、廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院、國家稅務(wù)總局來賓市稅務(wù)局聯(lián)合課題組

近年來，為有效應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)下行和疫情沖擊給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的不利影響，中國先后出臺了一攬子減稅降費(fèi)政策措施，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持總體向好提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。圍繞“十四五”規(guī)劃綱要提出的規(guī)范完善稅收優(yōu)惠和搞好跨周期政策設(shè)計(jì)等要求，綜合考慮財(cái)政承受能力和政策的可持續(xù)性，本研究在政策制定、執(zhí)行落實(shí)、配套管理方面提出針對性措施，對更好發(fā)揮稅費(fèi)優(yōu)惠政策的調(diào)控功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究背景和意義

（一）研究背景

稅費(fèi)優(yōu)惠政策作為財(cái)稅政策體系的重要組成部分，是國家宏觀調(diào)控的重要抓手，是政府逆周期調(diào)節(jié)的重要工具。自2008 年全球金融危機(jī)以來，保護(hù)主義、單邊主義抬頭，中美貿(mào)易摩擦持續(xù)發(fā)酵，中國面臨的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易環(huán)境惡化；國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展階段轉(zhuǎn)變的壓力。2008 年、2015 年、2018 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議相繼做出實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅、實(shí)行減稅政策、實(shí)施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)的決策部署，為中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持總體向好、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。特別是2020 年為應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊，中央出臺了一系列助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，助力企業(yè)紓困發(fā)展。實(shí)踐表明，持續(xù)多年的減稅降費(fèi)措施明顯降低了宏觀稅負(fù)，惠企利民。但是，稅費(fèi)優(yōu)惠政策具有短期性、局部性和碎片化的特征，綜合考慮財(cái)政承受能力和可持續(xù)性，稅費(fèi)優(yōu)惠政策必然要不斷調(diào)整。當(dāng)前，中國已進(jìn)入“十四五”發(fā)展階段，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱《綱要》）明確提出要搞好跨周期政策設(shè)計(jì)和完善現(xiàn)代稅收制度等要求?；诖?，本研究試圖從這一角度出發(fā)，梳理和分析當(dāng)前稅費(fèi)優(yōu)惠政策存在的問題，并結(jié)合國外稅費(fèi)優(yōu)惠政策的具體實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)做法，提出進(jìn)一步規(guī)范完善中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策體系的建議，以期更好發(fā)揮稅費(fèi)優(yōu)惠政策的調(diào)控功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

（二）研究意義

1.有利于豐富和完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策體系相關(guān)理論研究。在社會保險(xiǎn)費(fèi)完成劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門之前，理論界主要集中于稅收優(yōu)惠政策的研究，針對稅費(fèi)政策的研究較少①截至2022 年10 月，從中國知網(wǎng)搜索全部期刊篇名中包含“稅收優(yōu)惠”關(guān)鍵詞的文獻(xiàn)總數(shù)為1 101 篇，其中社保費(fèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門時(shí)間節(jié)點(diǎn)即2019 年1 月1 日之前的文獻(xiàn)數(shù)為929 篇，占比約為84.4%；全部期刊篇名中包含“稅費(fèi)優(yōu)惠”關(guān)鍵詞的文獻(xiàn)總數(shù)為38 篇，其中2019 年1 月1 日之前的文獻(xiàn)數(shù)為17 篇，占比約為44.7%。而按照“稅收優(yōu)惠”或“稅費(fèi)優(yōu)惠”關(guān)鍵詞所搜索的2019 年1 月1 日之前的946 篇全部文獻(xiàn)，研究稅收優(yōu)惠的文獻(xiàn)占比約為98.2%，而研究稅費(fèi)優(yōu)惠的文獻(xiàn)占比僅約為1.8%。。本研究通過系統(tǒng)梳理稅費(fèi)優(yōu)惠政策的內(nèi)涵、特點(diǎn)、分類、功能作用和發(fā)展沿革等要素，有助于豐富和完善相關(guān)理論研究，彌補(bǔ)目前存在的理論缺陷。

2.有助于發(fā)揮稅收在現(xiàn)代國家治理中的應(yīng)有職能。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，減稅降費(fèi)是國家治理的重要手段。在一定程度上，規(guī)范完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策體系不僅將進(jìn)一步優(yōu)化資源配置、優(yōu)化營商環(huán)境，還將倒逼財(cái)稅體制改革，推動(dòng)政府職能的界定、政府之間事權(quán)財(cái)權(quán)與支出責(zé)任劃分、政府預(yù)算管理等各項(xiàng)改革的推進(jìn)，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

3.有利于提升稅費(fèi)優(yōu)惠政策的實(shí)施效能。通過系統(tǒng)分析查找當(dāng)前政策制定、落實(shí)和管理等方面存在的問題和不足，從國外稅費(fèi)優(yōu)惠政策實(shí)踐中挖掘可供借鑒的國際經(jīng)驗(yàn)，相應(yīng)提出有針對性和可操作性的政策建議，有助于找準(zhǔn)稅費(fèi)優(yōu)惠政策制定和實(shí)施方向，進(jìn)一步規(guī)范完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策體系，有效保障減稅降費(fèi)的客觀效果。

4.有利于充分運(yùn)用政策和增強(qiáng)減稅降費(fèi)的獲得感。稅費(fèi)優(yōu)惠政策的清晰度、透明度和獲取容易度提高后，更便于市場主體用足用好稅費(fèi)優(yōu)惠政策，并根據(jù)稅費(fèi)政策導(dǎo)向合理安排經(jīng)營管理活動(dòng)，提高在市場波動(dòng)時(shí)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)市場主體的發(fā)展信心、激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力。

二、中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策的理論基礎(chǔ)與發(fā)展沿革

（一）稅費(fèi)優(yōu)惠政策的分類及作用

1.稅費(fèi)優(yōu)惠政策的分類。中國的稅收優(yōu)惠政策按照基本形式分為九種：稅額減免、稅收豁免（包括關(guān)稅貨物豁免和所得稅豁免等）、納稅扣除、稅收抵免、優(yōu)惠稅率、延期納稅、加速折舊、盈虧相抵、優(yōu)惠退稅（主要包括出口退稅和再投資退稅）；按照作用對象分類，則可分為扶持一般企業(yè)、中小企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠等；按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)分類，可以分為區(qū)域性稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠、涉外稅收優(yōu)惠和其他稅收優(yōu)惠；按照優(yōu)惠方式分類，則可以分為直接優(yōu)惠（如稅收減免、延期納稅、優(yōu)惠稅率等）和間接優(yōu)惠（如加速折舊、投資抵免等）；按照法律依據(jù)不同，分為法定減免、特定減免和臨時(shí)減稅。中國具有法律效應(yīng)的收費(fèi)主要有行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)、基金和其他收費(fèi)四類，收費(fèi)優(yōu)惠政策按照征收主體不同，一般可分為行政性收費(fèi)優(yōu)惠和事業(yè)性收費(fèi)優(yōu)惠。近年來，國家對行政事業(yè)性收費(fèi)的清理規(guī)范主要集中在暫停征收、取消或是調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)方面，部分減免政策在收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立、制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)有配套的減免政策（如水資源費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)等）。

2.稅費(fèi)優(yōu)惠政策的作用。（1）宏觀層面。一是對經(jīng)濟(jì)增長的影響。稅費(fèi)優(yōu)惠作為一種稅式支出，可以提高資本、勞動(dòng)力、土地、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素的收益率，提高生產(chǎn)效率，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。二是對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。稅費(fèi)優(yōu)惠政策有特定的調(diào)控目標(biāo)和調(diào)控對象，使得優(yōu)惠對生產(chǎn)率較高的部門或產(chǎn)業(yè)部門作用彈性較大，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。三是對收入公平分配的影響。直接的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，能夠發(fā)揮稅收自動(dòng)穩(wěn)定器以及“抽肥補(bǔ)瘦”的作用，對居民的收入和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行再分配，起到調(diào)節(jié)收入、公平分配的作用。四是對科技創(chuàng)新的影響。稅費(fèi)優(yōu)惠政策作用于技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)、高層次技術(shù)人才、技術(shù)創(chuàng)新資金和技術(shù)創(chuàng)新設(shè)備等，能夠發(fā)揮優(yōu)惠政策賦能科技創(chuàng)新的支撐作用。（2）微觀層面。一是減稅效應(yīng)。稅費(fèi)優(yōu)惠直接減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)經(jīng)營成本，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營能力。二是治理效應(yīng)。對于企業(yè)而言，想要享受更多的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，必須滿足享受這些稅費(fèi)優(yōu)惠政策的條件，這必然激勵(lì)企業(yè)不斷提高自身的經(jīng)營管理水平。三是信息效應(yīng)。因?yàn)橄硎芏愘M(fèi)優(yōu)惠的企業(yè)通常都是政策重點(diǎn)扶持的企業(yè)，所以其他企業(yè)要享受相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，必須從企業(yè)性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營規(guī)模、企業(yè)人數(shù)等方面進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。四是溢出效應(yīng)。一些企業(yè)享受稅費(fèi)優(yōu)惠政策，會使得同行業(yè)企業(yè)相互學(xué)習(xí)借鑒，加強(qiáng)管理，從而帶動(dòng)同行業(yè)的企業(yè)進(jìn)一步優(yōu)化管理，形成優(yōu)化制度建設(shè)、推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的良性循環(huán)。

（二）中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策的發(fā)展沿革

1.特定優(yōu)惠階段（1978—2007 年）。1978—2007 年，中國的稅費(fèi)優(yōu)惠政策屬于特定優(yōu)惠階段，主要是針對某些納稅人、繳費(fèi)人或特定地區(qū)、特定項(xiàng)目所給予的稅費(fèi)優(yōu)惠。

2.普遍優(yōu)惠階段（2008—2015 年）。2008—2015 年，中國的稅費(fèi)優(yōu)惠政策主要是針對區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展或行業(yè)發(fā)展所給予的普遍性稅費(fèi)優(yōu)惠。

3.減稅降費(fèi)階段（2016 年—現(xiàn)在）?！笆濉睍r(shí)期（2016—2020 年），黨中央、國務(wù)院立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，審時(shí)度勢出臺系列減稅降費(fèi)政策，規(guī)模不斷增大，紅利持續(xù)釋放，為減輕市場主體負(fù)擔(dān)、有效應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力提供了有力支持［1］。

三、“十三五”時(shí)期中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策實(shí)施的效果分析

（一）“十三五”時(shí)期中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策實(shí)施的主要成效

1.降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場主體活力

“十三五”時(shí)期，中國新增減稅降費(fèi)累計(jì)超7.6 萬億元①央廣網(wǎng).五年超7.6 萬億元 減稅唱主角、降費(fèi)接棒登場［EB/OL］.［2021-01-12］http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c5160694/content.html.，各相關(guān)市場主體得到實(shí)惠，中國宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也明顯下降。根據(jù)測算，中國宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)②本研究宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是指稅收負(fù)擔(dān)和費(fèi)的負(fù)擔(dān)之和。宏觀稅收負(fù)擔(dān)＝（一般公共預(yù)算收入的稅收收入/GDP）×100%；費(fèi)的負(fù)擔(dān)＝（一般公共預(yù)算收入的非稅收入+社會保險(xiǎn)基金預(yù)算收入）/GDP×100%；宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)＝稅收負(fù)擔(dān)+費(fèi)的負(fù)擔(dān)。自2018 年起逐年下降，2020 年降為25.1%，較2016 年下降3.5 個(gè)百分點(diǎn)。其中，稅收負(fù)擔(dān)由2016 年的17.5%降至2020 年的15.2%，連續(xù)五年下降（表1）。同時(shí)，大規(guī)模減稅降費(fèi)與“放管服”改革疊加，各類市場主體蓬勃成長，2016—2020 年間中國新辦涉稅市場主體總計(jì)達(dá)5 874 萬戶③國家稅務(wù)總局辦公廳.從稅收數(shù)據(jù)看我國市場主體蓬勃活力［EB/OL］.［2021-07-10］http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5166366/content.html.，年均超千萬戶，展現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勃勃生機(jī)。

表1 “十三五”時(shí)期中國宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情況一覽表

2.推動(dòng)科技創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

“十三五”時(shí)期，中國鼓勵(lì)科技創(chuàng)新稅收政策累計(jì)減稅2.54 萬億元，年均增長28.5%④國家稅務(wù)總局辦公廳.十組稅收數(shù)據(jù)反映“十三五”時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得新的歷史性成就［EB/OL］.［2021-03-12］http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810214/n810631/c5165804/content.html.?？萍紕?chuàng)新促進(jìn)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級，催生出新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化增添了新的動(dòng)能和優(yōu)勢。一是第三產(chǎn)業(yè)稅收占比穩(wěn)步提升。第三產(chǎn)業(yè)稅收收入占全國稅收收入比重由2016 年的56.5%提升至2020 年的58.1%（圖1），比“十二五”末（2015 年）提高3.3 個(gè)百分點(diǎn)。二是新技術(shù)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)銷售收入年均增長21.2%，高于全國總體水平8.2 個(gè)百分點(diǎn)；實(shí)現(xiàn)稅收年均增長12.5%，新興產(chǎn)業(yè)成為稅收新增長點(diǎn)①曾金華.宏觀稅負(fù)逐年降低 市場主體活力不斷增強(qiáng)［N］.經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2021-03-14（2）.。三是新經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能蓬勃發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)行業(yè)快速成長，2016—2020 年稅收收入年均增長7.2%，快于全國總體水平3 個(gè)百分點(diǎn)②國家稅務(wù)總局辦公廳.十組稅收數(shù)據(jù)反映“十三五”時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得新的歷史性成就［EB/OL］.［2021-03-12］http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810780/c5162282/content.html.。

圖1 2016—2020 年中國第三產(chǎn)業(yè)增加值、稅收占比情況（%）

3.實(shí)施區(qū)域性稅費(fèi)優(yōu)惠政策，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢良好。“十三五”期間，中、西部地區(qū)③中、西部地區(qū)劃分根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)規(guī)定。稅收收入年均分別增長4.14%、4.52%，東部地區(qū)稅收收入年均增長0.64%。各區(qū)域稅收均實(shí)現(xiàn)增長，中、西部地區(qū)稅收增長明顯快于東部地區(qū)。二是東、中、西部地區(qū)差距進(jìn)一步縮小。中、西部地區(qū)稅收收入占全國稅收收入比重逐年提高，分別由2016 年的16.4%、15.9%提升到2020 年的17.9%、17.6%；而東部地區(qū)稅收收入占全國稅收收入比重呈逐年下降趨勢，2020 年相比2016 年下降3.2 個(gè)百分點(diǎn)（表2）?！耙簧唤怠钡内厔莘从吵鲋?、西部與東部地區(qū)差距正在逐漸縮小。

表2 2016—2020 年東、中、西部地區(qū)稅收占全國稅收比重（%）

4.穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期，降低綜合風(fēng)險(xiǎn)

一是穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期。減稅降費(fèi)政策有效發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，更直接有效地惠及廣大市場主體，穩(wěn)定了國內(nèi)外對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的預(yù)期，增強(qiáng)了對中國發(fā)展的信心?！笆濉睍r(shí)期，中國稅收負(fù)擔(dān)逐年下降，稅收增速連續(xù)5 年低于經(jīng)濟(jì)增長增速（圖2），2016—2019 年，中國GDP 增速（按現(xiàn)價(jià)計(jì)算，下同）穩(wěn)定在6%以上，受疫情沖擊，2020 年GDP 增速2.2%，與全球其他主要經(jīng)濟(jì)體相較成績“亮眼”，有效降低了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和外部沖擊帶來的綜合風(fēng)險(xiǎn)。二是穩(wěn)定了企業(yè)發(fā)展預(yù)期。減稅降費(fèi)紅利的不斷釋放，增強(qiáng)了企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)和市場主體創(chuàng)業(yè)意愿，有利于創(chuàng)造和吸納更多就業(yè)崗位。2020 年末，中國新辦涉稅民營市場主體在崗從業(yè)人員1.95 億人①人民網(wǎng).稅務(wù)總局：“十三五”時(shí)期我國新辦涉稅市場主體實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展［EB/OL］.［2021-07-11］http：//finance.people.com.cn/n1/2021/0711/c1004-32154430.html.，有力支撐了就業(yè)市場穩(wěn)定。三是穩(wěn)定了居民消費(fèi)預(yù)期。減稅降費(fèi)提高了居民收入水平，有利于激發(fā)消費(fèi)潛力，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)長期穩(wěn)定發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。據(jù)測算，2019 年減稅降費(fèi)拉動(dòng)當(dāng)年GDP 增長0.8 個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)社會消費(fèi)品零售總額增長1.1 個(gè)百分點(diǎn)②湯繼強(qiáng).減稅降費(fèi)有效助力穩(wěn)預(yù)期［N］.經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2021-01-09（2）.。

圖2 “十三五”時(shí)期中國GDP 名義增速和稅收增速變化趨勢圖

（二）現(xiàn)階段中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策存在的主要問題

1.政策制定層面存在的問題

（1）優(yōu)惠政策規(guī)范性有待提高。一是稅費(fèi)優(yōu)惠政策立法層次偏低，直接影響到實(shí)施功能和作用的發(fā)揮。目前中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策制定的法律依據(jù)僅有少數(shù)存在于稅費(fèi)種法律條文中，多數(shù)由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)財(cái)政部、稅務(wù)總局以及地方政府制定，法的位階相對較低。特別是醫(yī)療保險(xiǎn)等尚未實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，地方政府在非稅收入政策制定上占主導(dǎo)權(quán)，且稅務(wù)部門收費(fèi)的執(zhí)法權(quán)在法律法規(guī)上無明確授權(quán)，對提升優(yōu)惠政策的合法性、有效性存在一定影響。二是部分稅費(fèi)優(yōu)惠政策缺乏體系性、前后連貫性，整體呈現(xiàn)出零散態(tài)勢。稅費(fèi)優(yōu)惠政策多以部門規(guī)范性文件或者個(gè)案批復(fù)的形式存在，除中央層面出臺政策外，還包含大量的地方性稅費(fèi)優(yōu)惠政策；在政策內(nèi)容上，既有普惠性內(nèi)容，又有針對特定行業(yè)、特定區(qū)域?qū)嵤┑恼摺?/p>

（2）優(yōu)惠方式和結(jié)構(gòu)不盡合理。現(xiàn)階段中國主要采用減征、免征、優(yōu)惠稅率、降低社會保險(xiǎn)繳費(fèi)率等直接優(yōu)惠方式，而較少采用加計(jì)扣除、加速折舊、稅收抵免等間接優(yōu)惠方式。間接優(yōu)惠方式注重從長遠(yuǎn)引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，直接優(yōu)惠方式更能刺激稅費(fèi)繳納主體關(guān)注短期經(jīng)營行為，甚至出現(xiàn)納稅人繳費(fèi)人為享受優(yōu)惠政策騙取稅費(fèi)優(yōu)惠的行為。另外，中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策還存在普遍性優(yōu)惠不均、特殊性優(yōu)惠不足的問題。如東部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、企業(yè)競爭力相對較強(qiáng)，享受多元化的稅費(fèi)優(yōu)惠政策比較充分；而西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地則反之。處于技術(shù)研發(fā)階段的初創(chuàng)企業(yè)由于行業(yè)的特殊性，前期需要投入大量的資金和技術(shù)成本，一般很難實(shí)現(xiàn)盈利甚至處于虧損狀態(tài)，而現(xiàn)行的稅費(fèi)優(yōu)惠大多以企業(yè)盈利為條件才能享受，所以對這類企業(yè)的激勵(lì)不足。

（3）部分優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)有待完善。一是稅費(fèi)優(yōu)惠政策主要集中在小微企業(yè)，部分中型企業(yè)處于普惠性和特惠性政策的“夾層空白區(qū)”。二是部分享受優(yōu)惠政策的條件門檻設(shè)置過高，計(jì)算過程復(fù)雜繁瑣，容易增加企業(yè)享受政策的成本負(fù)擔(dān)。三是社會保險(xiǎn)費(fèi)降費(fèi)政策對中小企業(yè)扶持力度有限，尚未出臺針對民營企業(yè)和小微企業(yè)的結(jié)構(gòu)性社會保險(xiǎn)費(fèi)降費(fèi)政策。四是對高新技術(shù)企業(yè)和科研人才的支持需進(jìn)一步加大。高新技術(shù)企業(yè)社會保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)用依然較高，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)缺乏相應(yīng)的特惠性稅費(fèi)優(yōu)惠政策，不利于縮小地區(qū)收入差距和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.執(zhí)行落實(shí)層面存在的問題

（1）優(yōu)惠政策短期內(nèi)會影響地方財(cái)政收支平衡。實(shí)施優(yōu)惠政策有利于“放水養(yǎng)魚”，但短期內(nèi)會給地方財(cái)政收支帶來壓力，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和縣一級政府的壓力更大，某些地方政府為應(yīng)對財(cái)政收支缺口，甚至在政策執(zhí)行中搞變通、打折扣，使稅費(fèi)優(yōu)惠政策在落地上受影響。相應(yīng)地，稅務(wù)部門既要完成組織稅費(fèi)收入任務(wù)，又要落實(shí)好稅費(fèi)優(yōu)惠政策，處理增收與減稅之間關(guān)系的壓力也大大增加。

（2）優(yōu)惠政策落實(shí)程度受多重因素影響。從稅務(wù)部門角度看，優(yōu)惠政策項(xiàng)目多、更新快，一些政策出臺追溯往期，或政策解讀不夠全面、配套管理措施滯后等，極易導(dǎo)致大量退稅退費(fèi)數(shù)據(jù)產(chǎn)生，出現(xiàn)問題時(shí)需自行判斷、逐級反饋，基層執(zhí)行起來有負(fù)擔(dān)、有時(shí)會出現(xiàn)口徑偏差。從納稅人繳費(fèi)人角度看，部分政策計(jì)算復(fù)雜、優(yōu)惠享受程序繁瑣、財(cái)務(wù)核算工作量大，一些小微企業(yè)聘請的財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力不足或需要委托第三方涉稅服務(wù)機(jī)構(gòu)代理，容易增加企業(yè)經(jīng)營成本，還存在較大涉稅風(fēng)險(xiǎn)，影響企業(yè)申報(bào)優(yōu)惠的積極性。從優(yōu)惠政策執(zhí)行環(huán)境上看，稅費(fèi)優(yōu)惠政策的宣傳輔導(dǎo)軟環(huán)境還存在著主體單一、內(nèi)容零散、表述專業(yè)性過強(qiáng)等問題；在硬環(huán)境建設(shè)中，金稅三期征管系統(tǒng)、電子稅務(wù)局智慧功能不盡完善，跨部門、跨區(qū)域涉稅涉費(fèi)信息智慧共享尚處在推進(jìn)升級階段，對政策的精準(zhǔn)落實(shí)存在影響。

3.配套管理層面存在的問題

（1）稅費(fèi)協(xié)同共治機(jī)制有待完善。一是部門間協(xié)同配合力度有待加強(qiáng)。稅費(fèi)優(yōu)惠政策落實(shí)涉及的稅種多、費(fèi)種多，部分優(yōu)惠政策需要多部門協(xié)同配合、統(tǒng)籌推進(jìn)，如個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除需要公安、衛(wèi)健委、民政、教育、金融機(jī)構(gòu)等10 多個(gè)部門提供信息支持，社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳需要地方政府、人社、醫(yī)保、財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)、村（居）委會等多方配合，需要社會組織及媒體同向發(fā)力，才能順利推進(jìn)落實(shí)。但由于法律法規(guī)修訂滯后、法律授權(quán)不充分、職責(zé)邊界不清晰等原因，依然存在著互相推諉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、管理成本相對較高等問題，一定程度限制了稅務(wù)部門征收職能的充分發(fā)揮。二是數(shù)據(jù)傳遞共享機(jī)制尚未完全建立。稅收共治部門在信息共享、技術(shù)支持、政策統(tǒng)籌、聯(lián)合執(zhí)法等方面合作深度不足，無法最大限度發(fā)揮稅費(fèi)優(yōu)惠政策的紅利效果。

（2）政策效應(yīng)評估機(jī)制有待完善。中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策效應(yīng)評估始于20 世紀(jì)50 年代，經(jīng)過多年的政策效應(yīng)評估實(shí)踐，已經(jīng)形成多種較為成熟的評估模型。但當(dāng)前政策評估重點(diǎn)關(guān)注的是公共政策領(lǐng)域效果評估，由于政策的落實(shí)與環(huán)境的改變導(dǎo)致因果關(guān)系的不確定性，缺乏動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)的評估監(jiān)控體系。另外，部門間數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致、各類信息系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)繁雜，常用的數(shù)據(jù)查詢統(tǒng)計(jì)功能無法滿足實(shí)際應(yīng)用，影響政策評估的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

（3）稅費(fèi)政策監(jiān)督機(jī)制有待完善。中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策執(zhí)行落實(shí)外部監(jiān)督不足，缺乏專業(yè)、獨(dú)立、可靠、權(quán)威的外部審計(jì)監(jiān)督。稅費(fèi)管理部門內(nèi)部存在著職責(zé)交叉情形，涉及跨單位、跨部門聯(lián)動(dòng)辦理的優(yōu)惠事項(xiàng)容易出現(xiàn)進(jìn)展不快、效率不高、程序較多等問題，給政策執(zhí)行監(jiān)督增加了難度。另外，在交易主體虛擬性、交易內(nèi)容數(shù)據(jù)化、交易資產(chǎn)超流動(dòng)的現(xiàn)代數(shù)字經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式下，稅費(fèi)管理部門傳統(tǒng)的監(jiān)督方式難以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展的需要。

四、國外稅費(fèi)優(yōu)惠政策的實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)啟示①選擇英國、美國、日本和印度四個(gè)國家的稅費(fèi)優(yōu)惠政策實(shí)踐的依據(jù)在于：一是英、美、日作為世界主要經(jīng)濟(jì)體的代表，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)突出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)性較好，稅費(fèi)優(yōu)惠法律性較強(qiáng)、優(yōu)惠形式較為靈活、優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)力度較大、“普惠+特惠”特點(diǎn)突出，具有一定的規(guī)律性和個(gè)性化，部分內(nèi)容可為中國完善稅費(fèi)政策體系提供科學(xué)合理的啟示借鑒；二是印度與中國同屬發(fā)展中國家，在鼓勵(lì)創(chuàng)新、照顧弱勢群體和產(chǎn)業(yè)區(qū)域優(yōu)惠方面的力度較大，可與中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策形成橫向?qū)Ρ龋軌蚋蟪潭鹊赝苿?dòng)中國稅費(fèi)優(yōu)惠政策體系的完善；三是這些國家在稅費(fèi)優(yōu)惠政策立法、制定和執(zhí)行方面存在一些特色實(shí)踐，在內(nèi)容上匹配了中國完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策體系的研究需要。

（一）國外稅費(fèi)優(yōu)惠政策的實(shí)踐

1.英國

英國的稅費(fèi)優(yōu)惠政策制定注重區(qū)域性和產(chǎn)業(yè)性的制度安排，在促進(jìn)研發(fā)創(chuàng)新、給予特殊人群稅費(fèi)優(yōu)惠方面具有一定的特色：一是制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特色產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠。如允許英格蘭、蘇格蘭企業(yè)區(qū)內(nèi)的投資企業(yè)第一年享受廠房、設(shè)備100%資本免稅優(yōu)惠；對創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)減免稅等②商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院等.對外投資合作國別（地區(qū)）指南—英國（2019 年版）［EB/OL］.［2020-02-14］中國一帶一路網(wǎng)站，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/zcfg/117584.htm.。二是研發(fā)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠方式多樣化。制定差別化優(yōu)惠政策，給予中小企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)的“特殊關(guān)照”。如大型企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除標(biāo)準(zhǔn)為130%，而中小企業(yè)的這一扣除比例為230%［2］。實(shí)行專利盒制度③專利盒制度是指一系列針對企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)營收益享受優(yōu)惠稅率的代表性政策，也泛指歐盟各國制定的包含專利、版權(quán)、商標(biāo)等在內(nèi)的創(chuàng)新盒子（Innovation Boxes）、知識盒子（Knowledge Boxes）等稅收優(yōu)惠政策。，在實(shí)踐中英國政府通過對特定類型知識產(chǎn)權(quán)交易過程的知識產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)、產(chǎn)品或服務(wù)銷售收入等減免稅，加速知識產(chǎn)權(quán)交易和商業(yè)化，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化［3］。三是對特定人群給予特惠式優(yōu)惠。如對已婚女性、21 歲以下青年等人群，可按較低的繳費(fèi)率繳納國民保險(xiǎn)稅④商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院等.對外投資合作國別（地區(qū)）指南—英國（2019 年版）［EB/OL］.［2020-02-14］中國一帶一路網(wǎng)站，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/zcfg/117584.htm.。

2.美國

美國主要采取稅基等間接優(yōu)惠，一般不采取稅額減免、稅率降低的直接優(yōu)惠，同時(shí)也無單獨(dú)的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域性稅費(fèi)優(yōu)惠政策，而是對研發(fā)活動(dòng)或投入給予普惠式優(yōu)惠，對稅費(fèi)優(yōu)惠政策的制定采取立法形式，具有“間接性+普惠式”特點(diǎn)。此外，稅費(fèi)優(yōu)惠政策還具有以下特點(diǎn)：一是采取立法形式制定稅費(fèi)優(yōu)惠政策。如《能源政策法案》①商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院等.對外投資合作國別（地區(qū)）指南—美國（2019 年版）［EB/OL］.［2020-02-14］中國一帶一路網(wǎng)站，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/zchj/zcfg/117580.htm.制定了關(guān)于家電、商業(yè)建筑節(jié)能的減免稅優(yōu)惠，《恢復(fù)與再投資法案》制定了專門針對小微企業(yè)資本收益稅減稅等優(yōu)惠［4］。二是稅費(fèi)優(yōu)惠政策的適應(yīng)性較強(qiáng)。如2018 年特朗普政府為提升經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)施《減稅與就業(yè)法案》，下調(diào)企業(yè)所得稅稅率、允許海外利潤匯回減稅等［5］。美國出臺規(guī)模達(dá)1.9 億美元的《2021 年美國救助計(jì)劃法案》涉及多項(xiàng)穩(wěn)就業(yè)和保民生的稅收優(yōu)惠政策，以應(yīng)對新冠肺炎疫情影響②孫立鵬.美國新救助計(jì)劃蘊(yùn)含多重隱憂［EB/OL］.https：//www.sohu.com/a/455824124_162758.2021-03-16.。

3.日本

日本作為科技強(qiáng)國之一，長期實(shí)施研發(fā)稅收抵免與研發(fā)增量掛鉤的優(yōu)惠政策。這種以間接性稅收優(yōu)惠為主的政策調(diào)節(jié)，能長期從根本上激勵(lì)企業(yè)開展科技創(chuàng)新。而作為資源約束型國家，在綠色環(huán)保與節(jié)能減排，常采用“普惠+特惠”結(jié)合的方式調(diào)控政策目標(biāo)。如日本對在脫碳領(lǐng)域投資設(shè)備的企業(yè)，給予購置成本10%或5%的稅收抵免，或提取50%特別折舊的優(yōu)惠；繼續(xù)實(shí)施環(huán)保汽車減稅政策，根據(jù)不同車型節(jié)能減排情況減免汽車重量稅［6］。

4.印度

印度政府著重對研發(fā)創(chuàng)新、弱勢群體、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)等給予稅費(fèi)優(yōu)惠。一是實(shí)行專利盒制度和差別優(yōu)惠政策。印度2016 年執(zhí)行專利盒制度，對以版稅和技術(shù)許可費(fèi)形式收取的收入，按10%優(yōu)惠稅率納稅；2017 年調(diào)整研發(fā)扣除比例為150%、100%兩檔，僅允許真正具備創(chuàng)新精神的企業(yè)申請減稅［2］。二是實(shí)施特惠式稅收優(yōu)惠，關(guān)懷弱勢群體。設(shè)置女性公民、高齡公民、非常高齡公民和普通公民四種個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)和稅率表，讓老人和婦女盡可能享受最大的稅收優(yōu)惠［7］。三是稅費(fèi)優(yōu)惠向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)傾斜。對軟件產(chǎn)業(yè)實(shí)施零關(guān)稅和零流通稅，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)制造產(chǎn)品或提供服務(wù)的新設(shè)企業(yè)，實(shí)行“五免五減半”優(yōu)惠③國家稅務(wù)總局國際稅務(wù)司國別（地區(qū)）投資稅收指南課題組.中國居民赴印度投資稅收指南［EB/OL］. http：//www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/n1671176/n1671206/.。

（二）國外稅費(fèi)優(yōu)惠政策實(shí)踐對中國的經(jīng)驗(yàn)啟示

一是國外稅費(fèi)優(yōu)惠通常采用法律形式制定，將稅費(fèi)優(yōu)惠政策提高到法律層次上，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，積極發(fā)揮稅費(fèi)優(yōu)惠政策調(diào)控市場主體與社會成員行為、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會預(yù)期的良性調(diào)節(jié)作用。二是制定符合發(fā)展實(shí)際的“三性兩式”（指區(qū)域性、產(chǎn)業(yè)性和方式多樣性的稅費(fèi)優(yōu)惠以及普惠式、特惠式的稅費(fèi)優(yōu)惠）優(yōu)惠政策。中國可結(jié)合實(shí)際制定產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠為主、多樣性優(yōu)惠靈活運(yùn)用、“普惠+特惠”式政策相結(jié)合的稅費(fèi)優(yōu)惠政策體系，綜合解決中國目前稅費(fèi)優(yōu)惠政策存在的稅費(fèi)優(yōu)惠方式和結(jié)構(gòu)不合理、普惠政策不足、特惠政策優(yōu)勢不明顯等問題。三是將納稅人享受稅費(fèi)優(yōu)惠政策情況納入稅務(wù)部門的績效考核體系，使其成為推動(dòng)納稅人繳費(fèi)人應(yīng)享盡享優(yōu)惠的動(dòng)力管理機(jī)制。四是充分發(fā)揮執(zhí)法、服務(wù)和監(jiān)管等配套管理措施深度融合與高效聯(lián)動(dòng)的作用，重點(diǎn)提升稅收征管信息技術(shù)水平，完善“稅企社”三方共治的監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建“納稅服務(wù)+稅務(wù)代理”的稅收司法保障體系，使稅費(fèi)優(yōu)惠政策能夠切實(shí)落地。

五、進(jìn)一步規(guī)范完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策體系的對策建議

（一）政策制定層面的對策建議

1.完善稅費(fèi)優(yōu)惠制度頂層設(shè)計(jì)

一是堅(jiān)持普惠性和特惠性并舉。既要注重減稅降費(fèi)規(guī)模的總體效應(yīng)，又要強(qiáng)調(diào)優(yōu)惠政策的結(jié)構(gòu)性功能特征，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮引導(dǎo)作用。如對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、數(shù)字化產(chǎn)業(yè)等國家重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)財(cái)稅政策扶持，助力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效益和核心競爭力［8］。還應(yīng)加強(qiáng)對中型企業(yè)、小微企業(yè)、民族特色企業(yè)、節(jié)能環(huán)保企業(yè)等特定對象的扶持力度，鼓勵(lì)企業(yè)在相關(guān)行業(yè)中擴(kuò)大經(jīng)營。二是把握好減稅降費(fèi)、保障和改善民生的關(guān)系?？煽紤]逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑比例，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)推行社會保險(xiǎn)“費(fèi)改稅”、國有土地出讓金“費(fèi)改稅”和房地產(chǎn)稅改革。與此同時(shí)，保持財(cái)政赤字在可控的合理區(qū)間，提高財(cái)政資金使用效率，預(yù)防財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。三是統(tǒng)籌考慮稅費(fèi)優(yōu)惠實(shí)施的效率性和公平性。如將與增值稅、消費(fèi)稅等相關(guān)的附加稅費(fèi)免征范圍調(diào)整與增值稅免征額同步；對剛超過小微企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、處于跨躍式成長關(guān)鍵期的中型企業(yè)，繼續(xù)給予一定時(shí)期的稅收優(yōu)惠；參照粵港澳大灣區(qū)個(gè)人所得稅優(yōu)惠政策和政府補(bǔ)貼相關(guān)政策，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)高端、緊缺科技人才引入的支持等。

2.加強(qiáng)優(yōu)惠政策規(guī)范管理

一是兼顧稅法的嚴(yán)肅性與政策的必要靈活性，規(guī)范稅費(fèi)優(yōu)惠政策。目前對法定減免，美國等發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)現(xiàn)了稅收優(yōu)惠政策的法定性，對稅收優(yōu)惠政策的立法權(quán)、管理權(quán)限、優(yōu)惠對象、內(nèi)容、條件、辦理的程序都有較為明確的規(guī)定。建議中國加強(qiáng)對授權(quán)立法行為進(jìn)行法律規(guī)制，對稅費(fèi)優(yōu)惠政策制定授權(quán)主體、立法權(quán)范圍、授權(quán)立法程序予以明確，統(tǒng)一規(guī)范各類稅費(fèi)優(yōu)惠政策制定權(quán)限，特別是要理順中央和地方的稅費(fèi)優(yōu)惠政策制定分權(quán)關(guān)系，從根本上杜絕政策出臺的隨意性。對臨時(shí)性減免，借鑒美國、日本等國家為應(yīng)對疫情影響推出法案、綱要的做法，建議對中國臨時(shí)性稅費(fèi)優(yōu)惠政策出臺兼顧靈活性并結(jié)合實(shí)際情況，開展政策效應(yīng)評估及優(yōu)化調(diào)整等。二是加快稅費(fèi)優(yōu)惠政策文件清理，為規(guī)范稅費(fèi)政策創(chuàng)造條件。建立完善政策清理評估和退出、考評監(jiān)督長效機(jī)制，分階段、有步驟地開展稅費(fèi)優(yōu)惠政策清理，及時(shí)發(fā)布文件予以廢止，對需要修訂或新增的提出意見加以補(bǔ)充完善。

3.綜合運(yùn)用多種稅費(fèi)優(yōu)惠方式

一是在優(yōu)惠方式上，通過逐步減少直接優(yōu)惠、綜合利用多種間接優(yōu)惠方式，鼓勵(lì)市場主體技術(shù)創(chuàng)新，提高資本等要素配置效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。如實(shí)行企業(yè)所得稅稅基式減免，費(fèi)用全額扣除、加計(jì)扣除、加速折舊、遞延納稅等。二是在優(yōu)惠范圍上，繼續(xù)完善以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的稅費(fèi)優(yōu)惠體系，同時(shí)統(tǒng)籌考慮普惠式與特惠式政策相結(jié)合的方式，既在整體上培育和激發(fā)市場主體活力，促進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境，又針對性地在重點(diǎn)行業(yè)、特定領(lǐng)域、欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大扶持力度，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如從國家層面針對性地給予中西部和東北地區(qū)特惠性政策，實(shí)質(zhì)性降低這些地區(qū)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；在帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，突出支持地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同［9］；鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，對企業(yè)投入基礎(chǔ)研究實(shí)行稅收優(yōu)惠等。

（二）政策執(zhí)行層面的對策建議

1.妥善處理短期“減收”與長期“增收”的關(guān)系

一是多措并舉保障地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行。在收入端，通過堵漏增收、開辟新的稅源、提高國有企業(yè)利潤上繳幅度、盤活財(cái)政存量資金和政府存量資產(chǎn)等方式，深挖地方收入潛力；加大對地方尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，緩解地方財(cái)政短期下行壓力。在支出端，牢固樹立“過緊日子”的思想，強(qiáng)化預(yù)算剛性約束，合理控制各項(xiàng)支出，把每一筆資金用在刀刃上，在保證基本民生支出只增不減的前提下，適當(dāng)壓縮和減少行政開支。二是全力推進(jìn)優(yōu)惠政策落地生效。堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，改進(jìn)地方政府績效考核辦法，結(jié)合形勢變化和本地區(qū)實(shí)際，科學(xué)調(diào)整工作目標(biāo)任務(wù)，防止增加基層壓力。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對各地區(qū)、各稅費(fèi)種收入質(zhì)量情況監(jiān)控、分析，對收入增幅畸高和畸低等異常情況早發(fā)現(xiàn)、早處理，確保以市場主體的長足發(fā)展來促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.努力營造稅費(fèi)優(yōu)惠政策落實(shí)的良好環(huán)境

一是從基層稅務(wù)機(jī)關(guān)更易執(zhí)行角度考慮，應(yīng)盡量避免制定追溯以往的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，同步出臺配套征管操作辦法，同步解讀優(yōu)惠政策，進(jìn)一步增強(qiáng)政策落實(shí)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、一致性；持續(xù)推進(jìn)智慧稅務(wù)建設(shè)，完善系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)，提高稅費(fèi)優(yōu)惠政策的落實(shí)效率。二是從納稅人繳費(fèi)人更易獲取政策和享受優(yōu)惠的角度考慮，運(yùn)用“分類+集成”的思路，分行業(yè)、分類型、分稅費(fèi)種、分目標(biāo)群體，為納稅人繳費(fèi)人提供目錄化、標(biāo)準(zhǔn)化的政策指引；結(jié)合受眾理解接受度和新媒體發(fā)展趨勢，將“云端稅宣”常態(tài)化并實(shí)時(shí)進(jìn)行歸類；借助大數(shù)據(jù)智能分析來識別納稅人繳費(fèi)人需求，精準(zhǔn)推送優(yōu)惠政策信息，實(shí)現(xiàn)宣傳輔導(dǎo)由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，精簡辦理流程和手續(xù)，逐步實(shí)現(xiàn)“系統(tǒng)自動(dòng)預(yù)填、人工確認(rèn)和補(bǔ)正、動(dòng)態(tài)監(jiān)控提醒”，減輕納稅人繳費(fèi)人遵從負(fù)擔(dān)。三是從保護(hù)納稅人繳費(fèi)人合法權(quán)益角度考慮，大力推動(dòng)健全第三方稅務(wù)代理制度、完善稅費(fèi)爭議解決機(jī)制，嚴(yán)格保護(hù)納稅人繳費(fèi)人的商業(yè)秘密及個(gè)人隱私，為納稅人繳費(fèi)人提供稅務(wù)司法救助服務(wù)。

（三）配套管理層面的對策建議

1.加快推進(jìn)稅費(fèi)協(xié)同共治機(jī)制

一是構(gòu)建常態(tài)化政策落實(shí)共治格局。進(jìn)一步理順各部門職責(zé)邊界與任務(wù)分配，推動(dòng)構(gòu)建“黨政領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主責(zé)、部門合作、司法保障、社會協(xié)同、公眾參與”的稅費(fèi)優(yōu)惠聯(lián)合共治機(jī)制，同時(shí)積極搭建與行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、媒體的聯(lián)系對話機(jī)制，推動(dòng)優(yōu)惠政策有效落實(shí)。二是完善和升級多部門信息共享平臺。提高數(shù)據(jù)完整性和系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)資源互通、整合共享，形成縱貫上下、平行互通的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享模式。

2.構(gòu)建完善政策效應(yīng)評估機(jī)制

一是加強(qiáng)減免稅費(fèi)情況動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控。優(yōu)化稅務(wù)部門終端減稅數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析，多渠道、多維度、多層次實(shí)時(shí)反映政策執(zhí)行過程的減免稅情況。二是定期開展稅費(fèi)負(fù)擔(dān)效應(yīng)研究。在國家層面成立稅費(fèi)負(fù)擔(dān)效應(yīng)測算組，運(yùn)用先進(jìn)測算手段和測量模型，動(dòng)態(tài)評測優(yōu)惠政策對各行業(yè)、各區(qū)域、各類型企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的實(shí)際影響，為適時(shí)調(diào)整政策提供依據(jù)。三是加強(qiáng)減稅降費(fèi)核算及政策效應(yīng)評估分析。聚焦監(jiān)督管理、政策法規(guī)、市場環(huán)境等方面，從不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同企業(yè)類型等對稅費(fèi)優(yōu)惠政策效應(yīng)進(jìn)行綜合與分類跟蹤評估、動(dòng)態(tài)分析，充分運(yùn)用分析評估結(jié)果提高減稅降費(fèi)核算準(zhǔn)確性和科學(xué)性，多渠道、多側(cè)面、多層次反映減稅降費(fèi)政策落實(shí)效果，為各級黨委、政府科學(xué)決策提供參考。

3.打造成熟定型的績效考評機(jī)制

一是構(gòu)建以結(jié)果為導(dǎo)向的績效指標(biāo)。把納稅人滿意度、自助服務(wù)參與率、征納互動(dòng)數(shù)字化率等納入動(dòng)態(tài)指標(biāo)并監(jiān)控，將結(jié)果作為評級部門工作績效的主要依據(jù)。二是充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)績效考評，構(gòu)建各崗位、各環(huán)節(jié)考核結(jié)果自動(dòng)展示平臺，加強(qiáng)對績效實(shí)施過程中的行為檢查和改進(jìn)，提高績效考評的客觀性、科學(xué)性和公正性。三是完善績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。以稅費(fèi)優(yōu)惠政策是否落到實(shí)處、是否服務(wù)好納稅人繳費(fèi)人為標(biāo)準(zhǔn)，讓市場主體和群眾來評判政務(wù)服務(wù)績效。同時(shí)，增強(qiáng)稅務(wù)干部在績效管理中的參與度，廣泛聽取意見建議。

4.強(qiáng)化優(yōu)惠政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制

一是加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督。既要強(qiáng)化內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)督和重大稅務(wù)違法案件“一案雙查”，不斷完善對稅費(fèi)優(yōu)惠政策落實(shí)執(zhí)行的常態(tài)化、精準(zhǔn)化、機(jī)制化監(jiān)督，嚴(yán)肅處理執(zhí)法人員的違規(guī)違法行為，又要建立綜合監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力，如建立對稅費(fèi)優(yōu)惠政策的司法審查監(jiān)督制度，正確引導(dǎo)納稅人繳費(fèi)人對稅費(fèi)優(yōu)惠政策的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等。二是構(gòu)建“大數(shù)據(jù)+信用治理”監(jiān)督模式。要利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)重構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)支撐體系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)稅費(fèi)優(yōu)惠政策執(zhí)行過程中的違法違規(guī)行為，并完善信用懲戒機(jī)制，將違法行為向全社會公示，形成“一處違法，處處受限”的監(jiān)督格局。