中央環(huán)保督察何以賦能地方綠色治理
——一項(xiàng)多案例研究

毛益民，葉夢津

(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、 問題的提出

地方治理的綠色轉(zhuǎn)型是推動綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵所在。但從實(shí)踐層面來看，由于激勵(lì)錯(cuò)位、資源約束以及監(jiān)管不足等原因，地方政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)往往不夠重視，進(jìn)而導(dǎo)致環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、環(huán)境行政執(zhí)法存在選擇性、環(huán)保問責(zé)制度流于形式等一系列問題[1]。為了貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察(以下簡稱“中央環(huán)保督察”)正式出臺并在推動地方綠色治理上發(fā)揮出顯著成效[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年底至2018年，第一輪中央環(huán)保督察及“回頭看”累計(jì)解決群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問題15萬多個(gè)；從2019年開始進(jìn)行第二輪督察，目前已經(jīng)分批完成對31個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、2個(gè)部門和6家中央企業(yè)的督察，兩輪督察共受理轉(zhuǎn)辦群眾舉報(bào)28.7萬件，已辦結(jié)或階段辦結(jié)28.5萬件(1)第一輪中央環(huán)保督察數(shù)據(jù)參見:李天宇.第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”全部完成:受理舉報(bào)21.2萬余件 罰款24.6億元[J].中國環(huán)境監(jiān)察，2019(5)：8-9；第二輪中央環(huán)保督察數(shù)據(jù)參見:國新辦舉行中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察進(jìn)展成效發(fā)布會[J].中國環(huán)境監(jiān)察，2022(7)：20-27.。作為一項(xiàng)以黨中央權(quán)威為支撐的縱向干預(yù)機(jī)制，中央環(huán)保督察制度以其高規(guī)格、全覆蓋、系統(tǒng)性等特點(diǎn)成為目前生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域最引人關(guān)注的制度創(chuàng)新。

中央環(huán)保督察制度也引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論?，F(xiàn)有關(guān)于中央環(huán)保督察制度的研究大致可分為以下三類：一是對中央環(huán)保督察的緣起、特征和制度邏輯進(jìn)行研究。例如，翁智雄等論述了我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的構(gòu)成及其特征，認(rèn)為中央環(huán)保督察制度是對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)督察制度的全面升級，對解決突出生態(tài)環(huán)境問題具有重要作用[3]。賀芒等認(rèn)為中央環(huán)保督察對地方政府形成了“三重約束壓力”，即督辦、問責(zé)、動員[4]。郁建興等通過考察中央環(huán)保督察在浙江省的具體實(shí)施情況，剖析了中央環(huán)保督察制度在中國縱向政府間關(guān)系中的角色、意義和運(yùn)行機(jī)制，并指出該制度有效降低了委托-代理關(guān)系中的信息不對稱性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了對地方治理目標(biāo)的有效糾偏[5]。這些研究對中央環(huán)保督察實(shí)踐進(jìn)行了特征刻畫，并重點(diǎn)著眼于央-地關(guān)系，呈現(xiàn)這項(xiàng)制度的調(diào)適功能。二是對中央環(huán)保督察制度法治化進(jìn)路進(jìn)行探討。一些學(xué)者從法學(xué)視角審視中央環(huán)保督察制度，指出必須進(jìn)一步完善其法律依據(jù)、提升其法律地位、規(guī)范其問責(zé)程序，才能推動其從“制度化”向“法治化”的轉(zhuǎn)變[6-7]。對于中央環(huán)保督察制度的法理分析，強(qiáng)調(diào)了縱向干預(yù)的法治邊界，也深化了對這項(xiàng)制度的功能認(rèn)識。三是對中央環(huán)保督察的政策效果進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。例如，涂正革等展開的實(shí)證研究表明，中央環(huán)保督察對河北省的空氣質(zhì)量具有顯著的改善效果且具有長期性[8]。王嶺等也發(fā)現(xiàn)中央環(huán)保督察對AQI、PM2.5、和PM10具有降低作用[9]。此外，還有學(xué)者還發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察具有較強(qiáng)的震懾效應(yīng)，在督察期間同省鄰近的非督察城市空氣質(zhì)量也得到了提升[10]。但是，毛益民借助數(shù)據(jù)驅(qū)動的研究方法進(jìn)行實(shí)證研究后發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察在短期內(nèi)顯著改善了城市空氣質(zhì)量，但其長期效應(yīng)存在顯著的情境差異性，會受到污染嚴(yán)重程度、區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素的影響[11]。此類實(shí)證研究檢驗(yàn)了中央環(huán)保督察的有效性，并試圖揭示其效果可能存在的異質(zhì)性，從而為后續(xù)進(jìn)一步推進(jìn)中央環(huán)保督察制度提供了決策依據(jù)。

然而，上述研究對中央環(huán)保督察的考察，側(cè)重于揭示其制度屬性與政策結(jié)果，而對其功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)理，論述則尚不充分。盡管在中央環(huán)保督察的推動下大量復(fù)雜環(huán)境問題得到了妥善的解決，“借勢借力環(huán)保督察”的表達(dá)也在新聞中頻頻出現(xiàn)，但中央環(huán)保督察對地方綠色治理的賦能機(jī)理卻仍然是一個(gè)“黑箱”。針對這個(gè)理論缺口，本文的研究問題在于：作為一項(xiàng)縱向干預(yù)機(jī)制，中央環(huán)保督察究竟如何推動地方治理的綠色轉(zhuǎn)型？為了有效解答這一理論追問，本文立足于權(quán)威、資源以及話語正當(dāng)性三個(gè)維度，建構(gòu)一個(gè)中央環(huán)保督察賦能的分析框架，進(jìn)而采用多案例研究設(shè)計(jì)揭示其具體實(shí)現(xiàn)過程。相比于規(guī)范分析和實(shí)證評估，案例研究能更好地揭示社會現(xiàn)象背后的復(fù)雜運(yùn)作機(jī)理，且多案例設(shè)計(jì)可以應(yīng)用復(fù)制法則來考察賦能機(jī)制的穩(wěn)健性[12]。本研究的主要貢獻(xiàn)在于揭示中央環(huán)保督察賦能地方綠色治理的多重機(jī)制，深化學(xué)界對中央環(huán)保督察賦能機(jī)理的認(rèn)識，也為進(jìn)一步完善中央環(huán)保督察制度提供思路。

二、 中央環(huán)保督察與地方治理的綠色轉(zhuǎn)型

1. 地方治理的綠色轉(zhuǎn)型及其實(shí)施困境

對于綠色治理的概念內(nèi)涵，學(xué)界已有諸多探討。史云貴將“綠色治理”界定為“治理共同體基于互信互賴和共建共治共享原則，以綠色價(jià)值理念為引導(dǎo)，對公共事務(wù)進(jìn)行合作共治，以實(shí)現(xiàn)‘經(jīng)濟(jì)-政治-社會-文化-生態(tài)’和諧持續(xù)發(fā)展的治理活動或活動過程”[13]。苑琳等則認(rèn)為，綠色治理“是一個(gè)由政府、市場、社會三個(gè)綠色治理子系統(tǒng)構(gòu)成的協(xié)作治理體系”，而政府在其中“占據(jù)主導(dǎo)和關(guān)鍵地位”[14]。由此可見，綠色治理是一種以可持續(xù)發(fā)展為取向的公共治理模式。具體而言，綠色治理的內(nèi)涵包含如下兩點(diǎn)：一方面，綠色治理是一種公共治理模式，注重政府、市場以及社會的合作共治；另一方面，不同于傳統(tǒng)治理模式，綠色治理強(qiáng)調(diào)以可持續(xù)發(fā)展為取向而不是一味地追求經(jīng)濟(jì)增長。從本質(zhì)上看，綠色治理是綠色發(fā)展理念在公共治理過程中的實(shí)踐表征。對于中國而言，伴隨著生態(tài)環(huán)境問題的日益凸顯，推動經(jīng)濟(jì)社會的綠色發(fā)展成為迫切需求。2022年10月，黨的二十大報(bào)告就強(qiáng)調(diào)要加快推動發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型，并將人與自然和諧共生作為中國式現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵之一。

然而，盡管綠色發(fā)展已成為我國五大核心發(fā)展理念之一，地方治理的綠色轉(zhuǎn)型在實(shí)踐中卻往往存在偏差或鴻溝。有學(xué)者將此種現(xiàn)象概括為五種表現(xiàn)形式，包括政策附加、政策替代、政府敷衍、政策殘缺、政策截留[15]。對于環(huán)境政策執(zhí)行鴻溝，學(xué)界將其成因大致歸結(jié)為如下幾點(diǎn)：第一，相比于經(jīng)濟(jì)增長，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在干部考核體系中長期處于邊緣位置，進(jìn)而導(dǎo)致地方官員往往選擇性地忽視環(huán)境治理。有學(xué)者也稱其為“為增長而競爭的代價(jià)”[16]。第二，環(huán)境治理的復(fù)雜性、治理資源的碎片化讓地方政府面臨諸多協(xié)調(diào)困境，導(dǎo)致環(huán)境政策目標(biāo)難以有效實(shí)現(xiàn)。例如，一些跨行政區(qū)域的環(huán)境問題，由于無法得到有效統(tǒng)籌，往往陷入治理的僵局。第三，在“中央-地方”的委托代理關(guān)系中，由于信息不對稱等諸多因素的影響，中央政府對地方政府的行為監(jiān)管也存在著能力上的不足。為了掩蓋經(jīng)濟(jì)增長的生態(tài)代價(jià)，一些地方政府試圖偽造生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)。例如，2018年8月，山西省臨汾市人民政府主要負(fù)責(zé)人和監(jiān)測設(shè)施運(yùn)維企業(yè)負(fù)責(zé)人共計(jì)16名人員，因?yàn)楸O(jiān)測數(shù)據(jù)造假問題被依法判處刑罰(2)參見：生態(tài)環(huán)境部約談臨汾市政府主要負(fù)責(zé)同志，http:∥www.gov.cn/xinwen/2018-08/06/content_5312059.htm.。頻頻曝光的生態(tài)環(huán)境問題和政府環(huán)境執(zhí)法問題，正是地方綠色治理困境的真實(shí)寫照。

2. 作為縱向干預(yù)機(jī)制的中央環(huán)保督察

為了推動地方治理的綠色轉(zhuǎn)型，中央政府已經(jīng)采取了一系列政策措施，包括將環(huán)境類指標(biāo)納入干部績效考核體系、推動地方政府環(huán)境信息公開等。一些研究表明，這些措施盡管發(fā)揮了一定功效，但仍存在諸多局限性。例如，環(huán)境指標(biāo)考核容易在討價(jià)還價(jià)中折損約束力[17]，而環(huán)境信息公開則可能由于缺乏強(qiáng)有力的社會問責(zé)而難以奏效[18]。在吸取以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央政府出臺了一種以黨中央權(quán)威為支撐的縱向干預(yù)機(jī)制，即中央環(huán)保督察。

事實(shí)上，中央環(huán)保督察制度的出臺與實(shí)施，也經(jīng)歷了一個(gè)不斷調(diào)適與優(yōu)化的過程。自2002年起，在原國家環(huán)?？偩值闹С窒拢髤^(qū)域性環(huán)保督查中心相繼成立,這些督查中心的設(shè)立目標(biāo)即承辦跨區(qū)域的重大環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞案件的調(diào)查、處理工作。但研究表明，由于過分側(cè)重“督企”且權(quán)威性不夠，區(qū)域督查中心的效力有限[19]。從2014年起，中央政府開始探索從“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變，實(shí)行了諸多環(huán)保約談等措施，以強(qiáng)化地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對環(huán)境保護(hù)的重視程度。2015年7月，中央深改組審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，“環(huán)保督查”升級為“環(huán)保督察”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，從而強(qiáng)化了對地方黨委政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)程度的督察與問責(zé)。2015年年底，中央環(huán)保督察開始在河北省試點(diǎn)。自2015年底至2022年6月，中央環(huán)保督察已連續(xù)開展兩輪。

經(jīng)過兩個(gè)輪次近七年的實(shí)施，中央環(huán)保督察已經(jīng)成為黨和國家推動地方綠色治理的關(guān)鍵抓手。相比于以往其他政策工具，中央環(huán)保督察具備高規(guī)格、全覆蓋、系統(tǒng)性的制度優(yōu)勢。通過建構(gòu)一個(gè)聚焦于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的央-地關(guān)系調(diào)適場域，中央環(huán)保督察有效回應(yīng)了信息不對稱問題，不僅有助于糾正環(huán)境政策的執(zhí)行偏差，也為地方政府重塑環(huán)境治理體系打開了“機(jī)會窗口”。

三、 中央環(huán)保督察何以賦能：一個(gè)分析框架的建構(gòu)

如果說權(quán)力(power)反映的是某種支配關(guān)系狀態(tài)，那么賦能(empower)所呈現(xiàn)的則是一種動態(tài)變遷，即重構(gòu)這種支配關(guān)系以更有效地實(shí)現(xiàn)某個(gè)期望的結(jié)果[20]。簡而言之，賦能即權(quán)力的獲得，在實(shí)踐中體現(xiàn)為一種行動能力的建構(gòu)過程。因此，要回答“何以賦能”這個(gè)問題，就必須要追溯權(quán)力的來源。關(guān)于權(quán)力的來源，學(xué)界已有諸多探討，但就本研究情境而言，哈特和菲利普斯的見解具有重要參考意義，在他們看來，在組織間關(guān)系場域中，權(quán)威、資源以及話語正當(dāng)性是權(quán)力的三個(gè)關(guān)鍵來源[21]，這個(gè)三維分析框架簡練且較為實(shí)用，因而被廣泛應(yīng)用。例如，普迪就將其應(yīng)用到了公共行政領(lǐng)域，以分析多主體協(xié)作治理中的權(quán)力動態(tài)[22]。本研究所關(guān)注的環(huán)保督察情境，本質(zhì)上也是一種組織間關(guān)系場域，且著眼點(diǎn)也在于推動多主體有效協(xié)作下的綠色治理。因此，權(quán)威、資源以及話語正當(dāng)性三個(gè)維度的分析框架具有較好的適用性，可以較好地闡釋中央環(huán)保督察何以賦能地方綠色治理。

1. 重構(gòu)地方黨政責(zé)任以延展正式權(quán)威，實(shí)現(xiàn)綠色治理的高位推動

權(quán)威是指那些被普遍承認(rèn)的決策或采取行動的權(quán)利。在一個(gè)制度體系中，盡管權(quán)威有時(shí)體現(xiàn)為某種強(qiáng)制力，但其根本上取決于社會的支持[23]。當(dāng)某個(gè)組織或角色所承載的特定權(quán)力被體系成員所普遍接受，那么這個(gè)組織或角色即擁有了權(quán)威，其所做出的決策將更容易得到執(zhí)行。因而，對跨組織的協(xié)作治理而言，權(quán)威往往是不可或缺的因素，它提升了協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的凝聚力，有助于形成共同目標(biāo)，減少集體行動的成本[24]。值得注意的是，權(quán)威并非一成不變，而是具有較好的可延展性。在正式組織中，規(guī)則體系塑造了成員的觀念與邏輯，也保障了上級的權(quán)威地位。但伴隨著組織規(guī)則的重構(gòu)，權(quán)威亦可能隨之得到重塑。權(quán)威結(jié)構(gòu)可能會因某些法律法規(guī)的出臺或者聯(lián)盟的建立而發(fā)生重大變化。權(quán)威的可延展性意味著其可以在不同主體間進(jìn)行分享[22]。就央地關(guān)系而言，中央政府憑借其權(quán)威地位可以通過多種方式介入地方治理并重構(gòu)其組織秩序，如出臺法律法規(guī)、建立協(xié)調(diào)組織、重新布局地方領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)體系等。通過縱向干預(yù)，中央權(quán)威延展到地方治理的具體領(lǐng)域，從而讓這些領(lǐng)域的治理得以再組織化，以實(shí)現(xiàn)特定的結(jié)果。這種權(quán)威的延展本質(zhì)上就是一種賦能的過程。就中央環(huán)保督察而言，其以黨中央權(quán)威為支撐，借助“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”以及相關(guān)的組織機(jī)制重構(gòu)地方黨委政府的環(huán)境治理責(zé)任，持續(xù)向地方政府釋放政治壓力。在環(huán)保督察的驅(qū)動下，各級地方政府設(shè)置由黨委書記和行政首長“雙掛帥”的高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)通過設(shè)立工作專班、出臺系統(tǒng)性整改方案、強(qiáng)化干部責(zé)任追究等舉措來強(qiáng)化統(tǒng)籌，進(jìn)而推動地方環(huán)境問題的有效解決。

2. 重構(gòu)官員注意力以整合部門資源，強(qiáng)化綠色治理的資源保障

此處所謂的部門資源，既可以是資金、人員、設(shè)備等有形資源，也可以是信息、知識、文化、能力等無形資源。在經(jīng)典社會與組織理論中，依賴與資源控制往往是權(quán)力分析的關(guān)鍵所在，組織體系中關(guān)鍵資源的不對稱性分布造就了復(fù)雜的權(quán)力圖景[23]。但是，基于資源的權(quán)力并非僅僅是支配與服從，也可以體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的集體行動能力。這是因?yàn)椋Y源的動員和運(yùn)用，不僅可以用來滿足自身利益，也可以借助獎懲等方式來影響其他主體，進(jìn)而促成各方的協(xié)作，提升組織行動能力[22]。就生態(tài)環(huán)境治理而言，由于涉及主體眾多，資源分布往往非常碎片化，而激勵(lì)機(jī)制的不合理設(shè)計(jì)又會進(jìn)一步加劇主體間的利益爭奪，導(dǎo)致協(xié)作難以實(shí)現(xiàn)。因此，調(diào)整地方官員的注意力配置，以跨部門協(xié)作實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵資源的有效整合，是賦能得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。在中央環(huán)保督察的問責(zé)壓力下，地方黨委政府對環(huán)境保護(hù)工作的重視程度明顯提升。一方面，各級地方黨委政府紛紛調(diào)整工作重心，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)列入重點(diǎn)工作，形成政治壓力以確保各個(gè)相關(guān)部門將精力投入到督察整改工作中；另一方面，為了確保督察整改工作保質(zhì)保量完成，地方政府加大資源投入和整合的力度。一系列促進(jìn)跨部門聯(lián)動機(jī)制的建立，有效地凝聚了政府部門、市場主體以及社會力量等多元主體，為督察整改工作的全面落實(shí)提供了資源保障。

3. 重構(gòu)話語實(shí)踐以提升正當(dāng)性，夯實(shí)綠色治理的認(rèn)知基礎(chǔ)

權(quán)力的實(shí)施與維持，依賴于話語正當(dāng)性的建構(gòu)。當(dāng)一個(gè)組織被認(rèn)為是能為某種公共價(jià)值或社會規(guī)范去發(fā)聲，它將獲得一種來自正當(dāng)性的影響力[25]。對話語正當(dāng)性的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)的是話語實(shí)踐在建構(gòu)正當(dāng)性中的關(guān)鍵角色。作為一種社會信號與傳播體系，話語實(shí)踐塑造著各個(gè)主體的正當(dāng)性認(rèn)知，進(jìn)而推動著行為模式的制度化。正如學(xué)者哈立德所言，“語言讓人類能夠建構(gòu)對現(xiàn)實(shí)的主觀圖像，能夠?qū)Πl(fā)生在周圍或自身的事物賦予意義”[26]。這也意味著，話語實(shí)踐的形式與內(nèi)容，包括修辭手法的運(yùn)用，都將成為影響組織成員認(rèn)知事物的重要因素。在實(shí)踐中，行動者可以采取策略性的話語與溝通實(shí)踐，以重新詮釋組織行為的內(nèi)涵與價(jià)值，從而建構(gòu)和維持正當(dāng)性?？梢姡捳Z正當(dāng)性的建構(gòu)為賦能的實(shí)現(xiàn)提供了認(rèn)知基礎(chǔ)，也有助于維持賦能結(jié)果的持續(xù)穩(wěn)定。中央環(huán)保督察制度的實(shí)施，不僅重構(gòu)了地方環(huán)境治理的組織體系，也重塑了地方環(huán)境治理的話語實(shí)踐。借助精神宣講、會議動員、環(huán)保約談、問責(zé)懲處等方式，中央環(huán)保督察推動著黨的生態(tài)文明思想向各方實(shí)踐共識的轉(zhuǎn)化，為地方治理的綠色轉(zhuǎn)型提供正當(dāng)性辯護(hù)。作為環(huán)境政策的執(zhí)行者，各級地方政府也采取一系列的溝通與傳播策略，如話語的政治化、環(huán)境信息的公開、媒體宣傳、對公眾話語權(quán)的保障等，以突破官僚規(guī)則的束縛、凝聚環(huán)境保護(hù)的共識，最大限度地取得社會的理解和支持，促進(jìn)政府與社會之間的良性互動，從而確保環(huán)境整改工作的順利推進(jìn)。

基于上述理論探討，本研究建構(gòu)一個(gè)中央環(huán)保督察賦能的分析框架(見圖1)，并以該分析框架為指導(dǎo)，結(jié)合三個(gè)典型案例揭示中央環(huán)保督察賦能地方綠色治理的實(shí)踐過程。

圖1 中央環(huán)保督察賦能地方綠色治理的分析框架

四、 中央環(huán)保督察賦能地方綠色治理的多案例分析

1. 案例選擇與基本情況

按照羅伯特·殷的觀點(diǎn)，多案例研究設(shè)計(jì)遵從一種復(fù)制法則，而非抽樣法則，其邏輯與多元實(shí)驗(yàn)的復(fù)制法則相類似[12]?；诙喟咐闹貜?fù)研究，是一個(gè)對理論機(jī)制不斷檢驗(yàn)的過程，有助于提升機(jī)制分析的可靠性。本研究采用基于“逐項(xiàng)復(fù)制”(literal replication)法則的多案例研究設(shè)計(jì)，目的在于對中央環(huán)保督察的三重賦能機(jī)制進(jìn)行反復(fù)檢驗(yàn)，以確保其與實(shí)踐之間存在較高的吻合度。具體而言，本文選取三個(gè)引起社會廣泛關(guān)注的典型案例，即遼寧沈陽祝家鎮(zhèn)污泥的處置、江蘇沙鋼集團(tuán)環(huán)境問題的整治以及上海黃浦江浮吊的清退。上述三個(gè)案例都被生態(tài)環(huán)境部列為“督察整改看成效”的典型案例，具有較好的代表性。在這三個(gè)案例中，長期存在的生態(tài)環(huán)境問題在中央環(huán)保督察的賦能下都得到了妥善的解決。案例材料來自多個(gè)渠道，包括已經(jīng)出版的案例文獻(xiàn)資料(如2021年3月出版的《督察整改看成效典型案例匯編》)、相關(guān)政府文件資料、新聞媒體報(bào)道以及網(wǎng)絡(luò)公開資料等。立足這些文本資料，本研究參考分析框架對其進(jìn)行編碼，進(jìn)而提煉出賦能機(jī)制的具體表現(xiàn)。三個(gè)典型案例的基本情況如下：

①遼寧沈陽祝家鎮(zhèn)污泥的處置。由于城市污泥無害化處理設(shè)施落后，位于沈陽市渾南區(qū)祝家鎮(zhèn)裴家堡村的一處荒山凹地，存放了從2007至2013年城市污水處理過程中產(chǎn)生的150萬噸含水污泥，占地約31.2公頃。自2013年以來，祝家鎮(zhèn)當(dāng)?shù)鼐用駛涫芪勰辔廴纠_，雖然有關(guān)部門進(jìn)行了一些治理，但效果有限。在2017年中央環(huán)保督察期間，祝家鎮(zhèn)污泥污染問題受到督察組高度關(guān)注，被列為遼寧省督察整改重點(diǎn)項(xiàng)目。截至2020年5月，祝家鎮(zhèn)污泥整改工作提前順利完成，困擾了沈陽市12年的生態(tài)環(huán)境“大難題”終于徹底解決。

②江蘇沙鋼集團(tuán)環(huán)境問題的整治。沙鋼集團(tuán)成立于1975年，是目前國內(nèi)最大的民營鋼鐵企業(yè)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但沙鋼集團(tuán)創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)也長期存在煙塵直排、工業(yè)固廢隨意堆放等問題，對企業(yè)周邊的空氣、土壤、水體造成了嚴(yán)重污染。沙鋼集團(tuán)所在地黨委政府雖然采取了以罰代管的措施，但環(huán)境問題長期得不到有效的解決。在中央環(huán)保督察期間，沙鋼集團(tuán)的環(huán)境問題多次受到群眾舉報(bào)，受到督察組密切關(guān)注。對此，蘇州市、張家港市對問題深刻反思，從嚴(yán)整治。截至2020年4月，沙鋼集團(tuán)環(huán)境問題基本得到解決，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

③上海黃浦江浮吊的清退。20世紀(jì)90年代初期，為助力上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府有關(guān)部門在黃浦江上游建造了大量的浮吊，但隨著城市建設(shè)發(fā)展，浮吊作業(yè)的安全隱患和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也日益突出。2016年，第一輪中央環(huán)保督察指出了上海市浮吊整改問題的緊迫性、重要性。在中央環(huán)保督察的推動下，上海市委市政府積極推進(jìn)整改工作，讓這一盤踞了20多年的城市“頑疾”得到順利解決。

2. 賦能機(jī)理的案例分析

依托中央環(huán)保督察賦能的分析框架，本研究從權(quán)威、資源以及話語正當(dāng)性三個(gè)維度對上述三個(gè)典型案例進(jìn)行了分析。

(1)以黨政責(zé)任的重構(gòu)延展環(huán)境治理的正式權(quán)威

長期以來，地方環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)存在責(zé)權(quán)倒置的現(xiàn)象，也即環(huán)境責(zé)任越大，在地方政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位越弱[1]。例如，承擔(dān)環(huán)保責(zé)任最多的環(huán)保機(jī)構(gòu)在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中往往處于弱勢的地位。在這種權(quán)責(zé)配置下，地方環(huán)境問題，尤其是那些利益涉及面廣的復(fù)雜問題，往往難以得到有效處置。中央環(huán)保督察以“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的要求重構(gòu)了地方黨委政府的責(zé)任體系，使得環(huán)境治理中的正式權(quán)威得以有效延展。以黨政領(lǐng)導(dǎo)為核心的統(tǒng)籌安排為生態(tài)環(huán)境問題的協(xié)同共治提供了權(quán)威支撐。結(jié)合案例實(shí)踐，這種賦能過程主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

一是建立以黨委政府領(lǐng)導(dǎo)共同牽頭的領(lǐng)導(dǎo)工作小組。在遼寧祝家鎮(zhèn)污泥整改項(xiàng)目中，沈陽市黨委政府堅(jiān)持高位推動，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)組建領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指揮祝家鎮(zhèn)污泥處置；市生態(tài)環(huán)境局成立祝家鎮(zhèn)污泥現(xiàn)場工作專班，常駐污泥處置現(xiàn)場，并由其主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任現(xiàn)場工作組組長；相關(guān)部門和地區(qū)各負(fù)其責(zé)、分兵把口，形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府主責(zé)推動、部門分兵把口”的整改工作體系。在江蘇沙鋼集團(tuán)環(huán)境問題整治中，張家港市專門成立“沙鋼環(huán)境問題整改工作指揮部”“樂余鎮(zhèn)沿江區(qū)域環(huán)境綜合整治領(lǐng)導(dǎo)小組”“沙鋼環(huán)境問題整改督查工作實(shí)體化工作專班”，并成立專項(xiàng)工作組進(jìn)駐沙鋼集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)對沙鋼集團(tuán)環(huán)境整改問題的全面部署。同樣，在上海市黃浦江浮吊清退案例中，上海市成立了由市長任組長的整改領(lǐng)導(dǎo)工作小組，各區(qū)、各部門和相關(guān)單位均建立了相應(yīng)的督察整改工作機(jī)制，高位驅(qū)動浮吊清退工作。

二是出臺整體性督察整改方案，明確整治計(jì)劃與權(quán)責(zé)配置。遼寧省委、省政府高度重視中央環(huán)境保護(hù)督察整改工作，及時(shí)制定了《遼寧省貫徹落實(shí)中央第三環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見整改方案》，明確了整改工作的總體要求、任務(wù)措施、工作機(jī)制和保障措施；出臺了《遼寧省貫徹落實(shí)中央第三環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見整改措施清單》，其中對祝家鎮(zhèn)污泥整改做出明確指示；制定了《遼寧省省級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部掛帥推動環(huán)境保護(hù)督察整改工作方案》，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)；沈陽市專門制定了《祝家污泥處置管理工作方案》，印發(fā)了《沈陽市2018城市品質(zhì)提升工作方案》，加快推動污泥整改落實(shí)，改善城市面貌。對于中央環(huán)保督察期間反饋的環(huán)境問題，江蘇省制定并上報(bào)《江蘇省貫徹落實(shí)中央第三環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見整改方案》，對中央環(huán)保督察組特別指出的問題，編制出臺力度更大、針對性更強(qiáng)的《“兩減六治三提升”專項(xiàng)行動方案》，并召開動員大會進(jìn)行全面部署。針對中央環(huán)保督察指出的黃浦江上游浮吊作業(yè)帶來的重大安全隱患和水污染問題，上海市交通委員會同海事、公安、環(huán)保、水務(wù)等部門特別發(fā)布了《關(guān)于禁止在黃浦江及其支流設(shè)置浮吊設(shè)施的通告》，確定“依法取締、限期遣散、屬地實(shí)施”的浮吊整治工作原則，全力以赴進(jìn)行浮吊清退工作。

三是健全環(huán)境責(zé)任追究體系，強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)力度。在三個(gè)案例的整治過程中，地方政府均實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部包抓整改任務(wù)制度，執(zhí)行嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制。沈陽市政府嚴(yán)格按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《遼寧省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則(試行)》進(jìn)行責(zé)任追究。江蘇省進(jìn)一步健全責(zé)任追究體系，嚴(yán)格執(zhí)行《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》。上海市堅(jiān)決落實(shí)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，層層落實(shí)各級環(huán)境保護(hù)責(zé)任，全面落實(shí)《關(guān)于本市落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制的實(shí)施意見》，出臺了《上海市各級黨委政府和相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單(試行)》，進(jìn)一步明確本市各級黨委、政府和有關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

(2)以政策注意力的再分配實(shí)現(xiàn)治理資源的整合

部門分割下的資源碎片化是地方治理綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵障礙。以往研究表明，地方政府作為環(huán)境政策執(zhí)行者并非“鐵板一塊”，而是由多樣化的行動者組成。這導(dǎo)致環(huán)保政策執(zhí)行的職能被碎片化地分散到十幾個(gè)政府部門，而這些部門彼此之間又缺乏制度性的溝通合作渠道[1]。處于相對弱勢地位的地方環(huán)保部門，若沒有黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，往往難以有效動員相關(guān)部門參與環(huán)境治理。中央環(huán)保督察的實(shí)施，尤其是“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的制度要求，推動了地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)以及各部門的注意力再分配，為突破部門壁壘、整合治理資源提供了條件。詹姆斯·馬奇就曾指出：“注意力的配置方式在很大程度上決定決策產(chǎn)生的方式”[27]。在中央環(huán)保督察的推動下，生態(tài)環(huán)境問題被提上地方黨政工作核心議程，基于跨部門協(xié)作的整改行動得以有力推進(jìn)。

遼寧省委、省政府將祝家鎮(zhèn)污泥處置項(xiàng)目確定為中央環(huán)保督察整改重點(diǎn)項(xiàng)目，省委主要領(lǐng)導(dǎo)親臨祝家鎮(zhèn)污泥處置項(xiàng)目現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)研。沈陽市委、市政府召開專題會議，將祝家鎮(zhèn)污泥處置工作作為“不忘初心、牢記使命”主題教育的具體實(shí)踐。與此同時(shí)，沈陽市政府積極調(diào)動各類資源，形成治理合力。首先，沈陽市主動與錦州、遼陽等城市溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)協(xié)作配合，拓展污泥出口渠道，從根源入手，改變以往“治標(biāo)不治本”的做法。其次，建立聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)日常監(jiān)管。一方面安排專人對點(diǎn)包干，對污泥處置實(shí)行日調(diào)度、日報(bào)告、周匯總、月督辦的匯報(bào)制度；另一方面，建立“市生態(tài)環(huán)境部門+第三方監(jiān)理單位+第三方監(jiān)測單位”三方聯(lián)動監(jiān)督局機(jī)制，組織監(jiān)理單位和監(jiān)測單位對祝家鎮(zhèn)污泥項(xiàng)目相關(guān)工程數(shù)據(jù)、工程結(jié)果以及工程環(huán)境等開展全天候、全流程巡查、核定、檢測，嚴(yán)防二次污染。最后，沈陽市政府還組織專家、項(xiàng)目單位和工作專班前往39家企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，探索改進(jìn)污泥處置工藝，在保證污泥無害化處理的基礎(chǔ)上，提高資源利用效率，降低處置利用成本。

對于沙鋼集團(tuán)突出的環(huán)境問題，江蘇省、市兩級黨委、政府要求以強(qiáng)烈的政治擔(dān)當(dāng)和扎實(shí)的工作舉措，把問題全面徹底整改到位。在政策資源方面，沙鋼集團(tuán)環(huán)境整治被列為江蘇省重點(diǎn)整改項(xiàng)目，受到高度重視；在財(cái)政投入方面，江蘇省將生態(tài)文明建設(shè)作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，確保每年用于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的財(cái)政支出總量不減，增幅優(yōu)先；在人才投入方面，張家港市委托生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所等權(quán)威機(jī)構(gòu)，全過程參與沙鋼集團(tuán)環(huán)境整改過程，對整改現(xiàn)場進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，并實(shí)時(shí)監(jiān)督。在蘇州市委、市政府高位驅(qū)動下，沙鋼集團(tuán)迅速采取行動，編制相關(guān)規(guī)劃，全面實(shí)施“水、氣、聲、渣”四大治理工程，全方位實(shí)施改造項(xiàng)目和生態(tài)修復(fù)工作。截至2020年，沙鋼集團(tuán)落實(shí)投資81億元，完成綜合整治項(xiàng)目163個(gè)，各項(xiàng)工業(yè)固廢排放大幅度下降，各項(xiàng)治理取得重大成效。

上海市政府將黃浦江上游浮吊整治工作列為2017年重點(diǎn)工作，力圖通過聯(lián)合整治徹底消除城市重大安全隱患和水源污染風(fēng)險(xiǎn)。浮吊整治工作整合了海港和內(nèi)河水域的海事、公安、港口等水上交通執(zhí)法力量聯(lián)合執(zhí)法，專門成立了浮吊整治工作前方指揮組，統(tǒng)一指揮市、區(qū)兩級各方執(zhí)法力量。在整治過程中，上海市交通委員會同海事部門自長江至黃浦江全流域?qū)Υ笮蜕笆洗凹訌?qiáng)管控，實(shí)行大型船舶進(jìn)港報(bào)告制度，24小時(shí)設(shè)置船舶報(bào)告線和攔截線，在黃浦江全流域設(shè)置8個(gè)撤離等候區(qū)，有效遏制違法作業(yè)。對于來自其他地區(qū)且暫不愿交易的浮吊業(yè)主，上海市交通委員會同海事部門積極與長江海事機(jī)構(gòu)以及江蘇、安徽兩省交通運(yùn)輸廳溝通協(xié)調(diào)，確保其順利撤離抵達(dá)目的港，順利完成浮吊清退工作。

(3)以策略性的溝通與傳播實(shí)踐建構(gòu)話語正當(dāng)性

話語正當(dāng)性的建構(gòu)為地方綠色治理提供了認(rèn)知基礎(chǔ)。在中央環(huán)保督察的推動下，地方政府的溝通與傳播實(shí)踐發(fā)生了重大變遷，面向可持續(xù)發(fā)展的綠色治理日益成為政府與社會的共同話語，其中，最典型的話語策略就是將環(huán)保督察整改表述為一種“政治責(zé)任”或“政治任務(wù)”。遼寧省在其環(huán)保督察整改方案中就強(qiáng)調(diào)“切實(shí)扛起推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任”，而上海市則將其更具體地表述為“做好環(huán)保督察整改是重大政治任務(wù)、重大民生工程”。有意思的是，江蘇省在中央“回頭看”督察中被指出諸多整改不到位后，隨即在《江蘇省公開中央環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及大氣污染問題專項(xiàng)督察整改方案》中特別強(qiáng)調(diào)“提高政治站位，堅(jiān)決扛起督察整改政治責(zé)任”，并將其列為重點(diǎn)舉措第一條。在中國場景中，“政治責(zé)任”或“政治任務(wù)”的話語表述釋放著特殊的信號，不僅凸顯了工作的重要性，增強(qiáng)了號召力和動員力，體現(xiàn)了對落實(shí)督察整改的決心與承諾，同時(shí)也賦予了突破傳統(tǒng)官僚組織規(guī)則而采用非常規(guī)手段對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核的正當(dāng)性[28]。

中央環(huán)保督察也推動了政府與社會之間的信息溝通，優(yōu)化了環(huán)境信息公開與傳播的實(shí)踐機(jī)制，讓公眾話語權(quán)更好地體現(xiàn)在整改實(shí)踐之中?！吨醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》第四條明確指出，“堅(jiān)持群眾路線，信息公開，注重綜合效能”。在這種制度要求下，各個(gè)被督察的地方政府都設(shè)立并公開了專門的值班電話和郵政信箱，以受理來自群眾的舉報(bào)或建議。而且，對于各類生態(tài)環(huán)境問題的整改進(jìn)程，包括交辦問題的基本情況、承辦部門、對問題的核實(shí)情況、處理和整改情況以及問責(zé)情況等，都做到信息全方位的公開，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。無論是遼寧祝家鎮(zhèn)污泥整治、江蘇沙鋼集團(tuán)環(huán)境問題整治還是上海黃浦江浮吊清退，人民群眾的舉報(bào)都是關(guān)鍵的信息來源。中央環(huán)保督察組在受理這些舉報(bào)后，將它們列入了交辦問題清單，要求地方政府進(jìn)行整改銷號并公開相關(guān)信息。中央環(huán)保督察對公眾話語權(quán)的保障，不僅有利于強(qiáng)化社會對政府行為的監(jiān)督，更有利于凝聚綠色治理的政策共識。

五、 結(jié)論與展望

作為生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新，中央環(huán)保督察不僅推動了一系列生態(tài)環(huán)境問題的解決，也為地方治理的綠色轉(zhuǎn)型注入了關(guān)鍵動力。本研究基于權(quán)威、資源和話語正當(dāng)性三個(gè)維度建構(gòu)起中央環(huán)保督察賦能的分析框架，通過對遼寧沈陽祝家鎮(zhèn)污泥處置、江蘇沙鋼集團(tuán)環(huán)境問題整治以及上海黃浦江浮吊清退的案例研究發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察對地方綠色治理的賦能，主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：第一，通過重構(gòu)地方黨政責(zé)任，有效延展了環(huán)境治理的正式權(quán)威；第二，通過政策注意力的再分配，實(shí)現(xiàn)了部門間治理資源的整合利用；第三，借助策略性的溝通與傳播實(shí)踐，強(qiáng)化了地方治理綠色轉(zhuǎn)型的話語正當(dāng)性。上述發(fā)現(xiàn)有助于打開中央環(huán)保督察的賦能“黑箱”，深化學(xué)界對中國環(huán)境治理邏輯的理論認(rèn)識。

對于上述發(fā)現(xiàn)，可以做進(jìn)一步的討論。第一，中央環(huán)保督察制度的實(shí)施凸顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)在中國環(huán)境治理轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵角色[29]。中央環(huán)保督察依據(jù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的原則將地方黨委納入監(jiān)督范圍，利用中央在地方人事、懲戒等方面的保留權(quán)以及“黨管干部”的成套機(jī)制強(qiáng)化對地方黨委、政府履行環(huán)境責(zé)任的同步監(jiān)督。這一制度安排帶來了環(huán)境治理任務(wù)的政治化。這不僅有力地重塑了地方黨政干部激勵(lì)結(jié)構(gòu)，也有助于打破官僚體制下的部門壁壘與規(guī)則束縛。為了確保黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，中央環(huán)保督察又推動了一系列科層化的組織機(jī)制，包括設(shè)立專門的督察機(jī)構(gòu)、配置專職的督察人員等。政治干預(yù)與行政改革的相互支撐，為督察賦能的實(shí)現(xiàn)提供了體制上的保障。

第二，中央環(huán)保督察也有力地激發(fā)了全社會的環(huán)境參與意愿，為持續(xù)賦能夯實(shí)了社會基礎(chǔ)，其中，“回頭看”督察的實(shí)施，讓督察整改工作形成了閉環(huán)，彰顯了黨和國家推動生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定決心，也有效地回應(yīng)了社會公眾對于環(huán)保督察“是否僅是一陣風(fēng)”的疑慮。而且，及時(shí)回應(yīng)公眾舉報(bào)并公開督察整改情況，也有力地保障了公眾的話語權(quán)，有助于消除分歧、凝聚環(huán)境政策共識?？梢?，中央環(huán)保督察所帶來的“引導(dǎo)性共識”[30]，其效用并非僅僅局限于體制內(nèi)部，也在于撬動自下而上的社會監(jiān)督，形成力量上的相互補(bǔ)充、觀念上的全員共享。

第三，中央環(huán)保督察賦能機(jī)制的最終指向，是推動“大環(huán)保”治理格局的形成。相比于糾正執(zhí)行偏差，環(huán)保督察更關(guān)鍵、更長遠(yuǎn)的價(jià)值在于賦能，即建構(gòu)一種應(yīng)對復(fù)雜問題的集體行動能力。這是因?yàn)?，傳統(tǒng)條塊分割的碎片化治理模式已無法有效應(yīng)對日益復(fù)雜多元的環(huán)境問題，作為縱向干預(yù)機(jī)制的環(huán)保督察，需要驅(qū)動系統(tǒng)性的組織調(diào)適以克服“科層組織僵化綜合征”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的全面協(xié)同化[31]。在目前黨政體制下打造“大環(huán)?！敝卫砀窬郑粌H需要權(quán)威延展下的統(tǒng)合引領(lǐng)，也需要注意力重構(gòu)下的資源集成，更需要重塑所有參與者的觀念與話語，從而為這種結(jié)構(gòu)的存續(xù)提供正當(dāng)性。從實(shí)踐過程來看，環(huán)保督察賦能的三重機(jī)制雖內(nèi)容上各有側(cè)重，但功能上相輔相成，最終都著力于建構(gòu)人人參與、多方協(xié)同的綠色治理模式。

由此可見，中央環(huán)保督察并非一般意義上的“運(yùn)動式治理”，而是對傳統(tǒng)環(huán)境治理體系的制度化重構(gòu)。深入挖掘中央環(huán)保督察驅(qū)動下的地方整改實(shí)踐，可以幫助我們探索出具有中國特色的“轉(zhuǎn)型性環(huán)境治理”(transformative environmental governance)[32]方案。不同于適應(yīng)性治理的韌性取向，轉(zhuǎn)型性環(huán)境治理關(guān)注社會-生態(tài)系統(tǒng)的整體性變遷及其實(shí)現(xiàn)路徑。以嵌入性為特征的中國地方環(huán)境治理，往往在各種利益的糾纏中陷入“反復(fù)污染反復(fù)治理”的路徑鎖定，而中央環(huán)保督察推動了環(huán)境治理任務(wù)的政治化、環(huán)境治理過程的協(xié)同化以及環(huán)境治理觀念的社會化，為打破這一治理困局提供了契機(jī)。后續(xù)研究可以對話轉(zhuǎn)型性環(huán)境治理的研究成果，對某些區(qū)域的整改實(shí)踐做長時(shí)段的追蹤，揭示社會-生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)演變機(jī)理，進(jìn)而為中國可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型尋求可行方案。