論環(huán)保督察背景下生態(tài)環(huán)境保護約談制度的構(gòu)建路徑

竺 效，丁 霖

(1. 中國人民大學 法學院，北京 100872；2. 中國人民大學 環(huán)境學院，北京 100872)

為“扭轉(zhuǎn)地方環(huán)境治理失靈的困境”，環(huán)保約談制度悄然興起[1]。環(huán)保約談制度“通過直接、公開約談地方政府主政官員，以行政層級較高的‘條’誡勉和警示行政層級較低的‘塊’，通過行政及輿論壓力，強化地方政府環(huán)保的主體責任”[2]。至此，生態(tài)環(huán)境部門具有了一項新的行政執(zhí)法監(jiān)督措施。尤其是環(huán)保垂改后基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)分化[3]，這一制度成為上級生態(tài)環(huán)境主管部門監(jiān)督和督促地方政府及其相關(guān)職能部門環(huán)保履職的重要抓手。這一制度可以在短期內(nèi)改善空氣質(zhì)量[4]，但不具有長效性(1)參見：吳建祖,王蓉娟.環(huán)保約談提高地方政府環(huán)境治理效率了嗎?——基于雙重差分方法的實證分析[J].公共管理學報,2019(1):54-65.。有學者研究指出“環(huán)保約談通過改變主政官員注意力分配從而影響到地方政府行為”“主政官員變更會打斷這一作用傳導”“地方治理多任務之間的注意力競爭與時序變化深刻塑造了地方政府的行為選擇，最終導致環(huán)保約談的效果難以持續(xù)”[5]。為此，將環(huán)保約談措施制度化，實現(xiàn)規(guī)范化運行，可為其打破官員變更帶來的影響而實現(xiàn)長效化提供基礎。鑒于環(huán)保約談的高效與短效并存，從中央到地方都在探索通過制度規(guī)范化來保障其效力。

環(huán)保約談制度最早通過2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)進入環(huán)境立法，實現(xiàn)法律化。隨后修改或制定的生態(tài)環(huán)境領域立法中均規(guī)定了約談制度，如《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)、《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱《土壤污染防治法》)、《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)、《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)、《中華人民共和國濕地保護法》(以下簡稱《濕地保護法》)以及《中華人民共和國噪聲污染防治法》(以下簡稱《噪聲污染防治法》)等。然而，隨著生態(tài)環(huán)境保護督察(以下簡稱“環(huán)保督察”)在全國范圍內(nèi)的開展，環(huán)保約談措施作為環(huán)保督察中的一項工作方式，也被頻繁適用。由于其實施方式、適用程序、運行功能與一般的環(huán)保行政約談具有相似性，在實踐中二者一般難以區(qū)分。同樣，環(huán)保督察，也是短期內(nèi)顯著改善了空氣質(zhì)量，長期效應并不顯著[6]，需要完善制度構(gòu)建保障其實施效果，其中，督察約談是壓實環(huán)保責任的重要措施，是開展督察工作的重要抓手，也需要對其進行制度構(gòu)建。

環(huán)保督察中的約談與現(xiàn)有環(huán)境立法中的約談在實施主體、適用對象、實施后果等方面具有不同之處，其根源在于兩者法律性質(zhì)不同，在實施方式與程序上將兩者混同可以減少環(huán)保約談實施的制度成本，但若將兩者完全混為一談，可能有損環(huán)境法律權(quán)威和環(huán)保督察的威懾力，不利于兩類環(huán)保約談制度的長遠發(fā)展。為此，在對環(huán)保約談進行制度化的同時，還需要區(qū)分這兩類約談制度，明確其各自法律性質(zhì)，以更為適當、合理、合法的規(guī)則來規(guī)范和實施環(huán)保約談。

一、 生態(tài)環(huán)境保護約談制度的發(fā)展

隨著生態(tài)文明建設不斷深入以及中央與省兩級環(huán)保督察制度的構(gòu)建與實施，環(huán)保約談已成為生態(tài)環(huán)境部門督促地方政府及其部門履職的重要手段。2014年5月環(huán)境保護部制定了《環(huán)境保護部約談暫行辦法》對環(huán)保約談的概念、程序、實施主體與責任等作出明確規(guī)定[7]，這是環(huán)保約談制度化的第一步，也是第一次通過規(guī)范性文件的方式明確了環(huán)保約談的基本概念，即環(huán)保部門約見“未履行環(huán)境保護職責或履行職責不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)責任人，依法進行告誡談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施”(2)《環(huán)境保護部約談暫行辦法》第二條第一款規(guī)定：“本辦法所稱約談，是指環(huán)境保護部約見未履行環(huán)境保護職責或履行職責不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)負責人，依法進行告誡談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施?！?。隨后，為了強化約談制度的實施效力，約談制度入法成為法律制度，以高位階的法律效力保障約談制度的實施。但同時，單行環(huán)境立法中的約談制度具有了適用對象限制。

1. 立法中環(huán)保行政約談制度的演變

梳理現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境相關(guān)立法可見，環(huán)保行政約談制度在主體上不斷擴展。首先，從規(guī)范性文件到法律制度的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了約談實施主體層級上從中央到省級的擴展，即從《環(huán)境保護部約談暫行辦法》規(guī)定的原環(huán)境保護部，到2015年修訂的《大氣污染防治法》第二十二條將約談實施主體擴展到省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門會同有關(guān)部門。其次，約談制度適用范圍從污染防治類立法到生態(tài)保護類，實現(xiàn)了約談實施主體范圍上的擴展，即從生態(tài)環(huán)境部門擴展到省級以上人民政府林業(yè)主管部門(《森林法》第六十七條第二款)、省級以上人民政府林業(yè)草原主管部門(《濕地保護法》第四十九條)以及國務院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府(《長江保護法》第八十一條)。

法律中的環(huán)保行政約談的適用具有嚴格的適用對象，其適用對象的規(guī)定，主要分為兩類：一類是明確的具體的適用條件，一類是通過不確定法律概念來規(guī)定其適用條件。具體而言，在水污染、大氣污染領域，只有在超過重點大氣或水污染物排放總量控制指標或者未完成大氣或水環(huán)境質(zhì)量改善目標的地區(qū)，才能被約談。而在土壤污染、森林資源保護發(fā)展、長江保護與濕地保護領域，在相關(guān)問題突出、保護工作不力、群眾反映強烈的地區(qū)，均可以適用約談措施。另外，最新出臺的《噪聲污染防治法》第二十八條綜合了具體適用與不確定法律概念的適用情形規(guī)定，即對未完成聲環(huán)境質(zhì)量改善規(guī)劃設定目標的地區(qū)以及噪聲污染問題突出、群眾反映強烈的地區(qū)均可以實施約談措施?？梢姡芍械募s談措施，具有特定實施對象，即對于這些地區(qū)的人民政府及其有關(guān)部門的主要負責人。

2. 環(huán)保督察中約談制度的發(fā)展

然而，隨著環(huán)保督察的開展與制度化，約談也成為環(huán)保督察工作開展的重要方式之一。依據(jù)2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》第二十一條第九項規(guī)定“針對督察發(fā)現(xiàn)的突出問題，可以視情對有關(guān)黨政領導干部實施約見或者約談”。相較于環(huán)境立法中的約談制度，環(huán)保督察中的約談制度具有實施主體特定和適用對象廣泛的特征。

首先，環(huán)保督察中的約談，是由中央環(huán)保督察的實施主體，即中央環(huán)保督察組來實施，并非某一部門。但在實踐中，由于中央環(huán)保督察工作實際由中央環(huán)保督察領導小組辦公室，即生態(tài)環(huán)境部牽頭，故對外仍表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部門實施。省級環(huán)保督察制度沿襲中央制度而構(gòu)建，一般也由省級生態(tài)環(huán)境廳來主要負責，對外也表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部門實施約談。

其次，環(huán)保督察中的約談，其適用對象較法律中的約談對象更為廣泛。一方面，無論何種領域、何種事項，只要在督察中發(fā)現(xiàn)突出問題，督察組均可以對該地區(qū)的負責人進行約談。另一方面，其約談對象不限于人民政府及其部門負責人，而是覆蓋所有相關(guān)的黨政領導干部。

可見，環(huán)保督察中的約談從其產(chǎn)生依據(jù)與實施情況看，已經(jīng)超出法律中的環(huán)保約談制度，從行政內(nèi)部的執(zhí)法監(jiān)督，擴展到了黨委的監(jiān)督。環(huán)保督察的實施主體是黨委領導下成立的環(huán)保督察組，其實施對象也包含了黨委的相關(guān)領導干部，真正落實了生態(tài)環(huán)境的“黨政同責”。至此，生態(tài)環(huán)境保護領域的約談制度產(chǎn)生了兩個分支，即兩種類型：一種是環(huán)境立法規(guī)定的行政約談(以下稱“行政約談”)，一種是環(huán)保督察中的督政措施(以下稱“督察約談”)。

二、 生態(tài)環(huán)境保護約談制度的構(gòu)建模式

無論行政約談，還是督察約談，其具體實施程序等均需要進一步細化，以規(guī)范其施行。為此，中央與地方層面均對環(huán)保約談制度的實施主體、適用情形、實施程序、責任后果等進行細化規(guī)定。同時，督察約談的出現(xiàn)與普遍適用，與生態(tài)環(huán)境部門實施的行政約談在外觀上具有混同性，即現(xiàn)有絕大多數(shù)實踐操作中均由生態(tài)環(huán)境部門工作人員開展約談。然而，行政約談是一項法律制度，具有法律效力，而督察約談的權(quán)力來源于黨內(nèi)法規(guī)，屬于黨內(nèi)監(jiān)督的一種措施，兩者分屬兩個體系，具有不同的法律性質(zhì)。為考察兩類約談制度的構(gòu)建現(xiàn)狀，筆者將聚焦生態(tài)環(huán)境部門對約談制度的構(gòu)建情況，總結(jié)現(xiàn)有環(huán)保約談制度的構(gòu)建模式。以對約談制度進行規(guī)定的規(guī)范性文件為基礎，根據(jù)法律法規(guī)體系中規(guī)范性文件對行政約談與督察約談規(guī)定的方式，可以將法律法規(guī)體系中環(huán)保約談制度構(gòu)建分為三類模式：單行模式、融合模式以及銜接模式。

1. 生態(tài)環(huán)境保護約談制度單行模式

生態(tài)環(huán)境保護約談制度構(gòu)建的單行模式，即某地區(qū)出臺的環(huán)保約談規(guī)范性文件僅規(guī)定行政約談，并未涉及督察約談的內(nèi)容。如2014年出臺的《河北省環(huán)境保護廳約談暫行辦法》與2017年出臺的《山東省環(huán)境保護約談辦法》，這兩個約談辦法均是對法律規(guī)定行政約談的細化，明確約談的實施程序，并未涉及任何督察約談的內(nèi)容，也未對如何與督察約談進行銜接做出規(guī)定。因此，這兩個約談辦法均為環(huán)保行政約談單行模式。

2. 生態(tài)環(huán)境保護約談制度融合模式

生態(tài)環(huán)境保護約談制度構(gòu)建的融合模式，即某些地區(qū)出臺的環(huán)保約談規(guī)范性文件對行政約談與督察約談進行共同規(guī)定。采取融合模式的規(guī)范性文件，或直接將法律規(guī)定的行政約談與督察約談共同規(guī)定，或在銜接督察的基礎上明確督察約談或?qū)h政領導干部約談的適用規(guī)則，排除了另行制定督察約談文件的可能。

例如，2019年出臺的《河南省生態(tài)環(huán)境廳約談工作實施辦法(試行)》用規(guī)范性文件直接規(guī)定了對黨政領導干部的約談，將行政約談與督察約談進行共同規(guī)定。如該辦法第一條規(guī)定的約談實施主體包括生態(tài)環(huán)境部、省委省政府領導、省委生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室，第二條規(guī)定的約談對象包括地方黨委、政府及有關(guān)部門負責人。這一辦法直接突破法律法規(guī)適用范圍的局限，對黨委負責人進行規(guī)定，同時，這一辦法并未明確規(guī)定該辦法中的約談僅適用于督察期間，故筆者以為，河南省的這一融合模式，是在細化法律規(guī)定的約談制度的同時，在法律法規(guī)體系中的規(guī)范性文件中融入了督察約談的內(nèi)容。

另外，2021年出臺的《上海市生態(tài)環(huán)境局約談規(guī)定》《四川省生態(tài)環(huán)境廳約談辦法》雖然未將黨委作為約談對象，但均在附則中明確規(guī)定對黨委的相關(guān)約談參照實施(3)《上海市生態(tài)環(huán)境局約談規(guī)定》第十二條第一、二款規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境保護督察進駐期間，對有關(guān)黨政領導干部實施的約見、約談，程序上參照本規(guī)定執(zhí)行”“生態(tài)環(huán)境保護督察整改期間，市生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室約談市政府有關(guān)部門、市政府派出機構(gòu)、區(qū)政府及其有關(guān)部門、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、工業(yè)區(qū))、有關(guān)國有企業(yè)主要負責人，程序上參照本規(guī)定執(zhí)行”?！端拇ㄊ∩鷳B(tài)環(huán)境廳約談辦法》第二十四條規(guī)定：“受省委、省政府委托實施的其他約談參照本辦法執(zhí)行”。。通過這一適用條款將督察約談納入規(guī)范性文件的約束范圍，實現(xiàn)行政約談與督察約談的融合。

3. 生態(tài)環(huán)境保護約談制度銜接模式

生態(tài)環(huán)境保護約談制度的銜接模式，即在規(guī)范約談制度的規(guī)范性文件中有部分要素與督察約談相銜接，且不排除督察約談制度的單獨構(gòu)建。這一模式以中央層面規(guī)范約談制度的規(guī)定為典型。2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境部約談辦法》，該辦法通過實施主體、適用情形兩個條款實現(xiàn)行政約談與督察約談的銜接。即該辦法第四條第一款直接規(guī)定“生態(tài)環(huán)境部督察辦負責約談工作的組織實施”，而生態(tài)環(huán)境部督察辦，也是中央生態(tài)環(huán)境保護督察領導小組辦公室，此為實施主體上的銜接。同時，該辦法第五條第一款第七項明確“有關(guān)督察檢查發(fā)現(xiàn)問題整改不力，且造成不良影響的”是開展約談的適用情形之一。但是，該辦法第二十四條同時規(guī)定了督察約談適用的例外，即“中央生態(tài)環(huán)境保護督察進駐期間，對有關(guān)黨政領導干部實施的約見、約談，根據(jù)中央生態(tài)環(huán)境保護督察有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，排除了督察進駐期間對黨政領導干部約談的適用，為后續(xù)專門督察約談制度構(gòu)建提供了基礎。由此，筆者以為，《生態(tài)環(huán)境部約談辦法》對于約談制度的構(gòu)建，是銜接模式，既對行政約談與督察約談在實施主體與適用情形上進行銜接，又排除了該辦法在督察期間的適用，為督察約談制度的另行構(gòu)建預留了空間。

在省級層面，2017年出臺的《浙江省環(huán)境保護廳約談暫行辦法》《北京市環(huán)境保護局約談暫行辦法》(以下簡稱《約談暫行辦法》)，2020年出臺的《陜西省生態(tài)環(huán)境廳約談辦法》以及2021年出臺的《廣東省生態(tài)環(huán)境廳約談工作規(guī)定》均屬銜接模式。《廣東省生態(tài)環(huán)境廳約談工作規(guī)定》與《生態(tài)環(huán)境部約談辦法》構(gòu)造相似，也通過督察約談的排除適用(4)《廣東省生態(tài)環(huán)境廳約談工作規(guī)定》粵環(huán)辦〔2021〕24號第二十二條規(guī)定：“省生態(tài)環(huán)境保護督察進駐期間，對有關(guān)黨政領導干部實施的約見、約談，根據(jù)省生態(tài)環(huán)境保護督察有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。來保留督察約談另行規(guī)定的空間?！墩憬…h(huán)境保護廳約談暫行辦法》通過在適用情形與不利后果相關(guān)內(nèi)容與督察制度進行銜接，即該辦法第三條第一款第七項規(guī)定“對省級以上環(huán)境保護督察整改要求執(zhí)行不力的”應對其進行約談，以及第十二條規(guī)定“約談要求落實情況納入環(huán)境保護督察重點內(nèi)容；對約談要求落實不力的，可提出專項督察或?qū)０付讲旖ㄗh”?！蛾兾魇∩鷳B(tài)環(huán)境廳約談辦法》在實施主體與適用情形上與督察約談進行銜接，即通過第四條規(guī)定“省生態(tài)環(huán)境廳省委生態(tài)環(huán)境保護督察辦公室”管理約談工作，以及第五條第一款第六項規(guī)定對督察反饋問題整改不力，且造成不良影響或造成一定后果的，應當進行約談，從實施主體與適用情形上與督察進行銜接?！都s談暫行辦法》也通過約談實施主體以及適用情形在行政約談中與督察進行銜接。但同時，這三個辦法并未規(guī)定督察約談的具體適用規(guī)則，為后續(xù)督察約談相關(guān)規(guī)則的出臺保留了空間。

在銜接模式基礎上，據(jù)筆者調(diào)研了解到，隨著北京市環(huán)保督察制度構(gòu)建的不斷完善，2021年1月由中共北京市委生態(tài)文明建設委員會生態(tài)環(huán)境保護督察工作小組辦公室印發(fā)了《北京市生態(tài)環(huán)境保護督察約談辦法》(以下簡稱《督察約談辦法》)，形成了專門的督察約談制度。由此，北京市從通過規(guī)范性文件將行政約談與督察約談銜接，發(fā)展為通過黨內(nèi)法規(guī)體系對督察約談進行制度構(gòu)建，形成了環(huán)保約談制度在黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)兩個體系中并行規(guī)范的模式。

三、 生態(tài)環(huán)境保護約談制度構(gòu)建模式的選擇

現(xiàn)有的對環(huán)保約談制度的構(gòu)建模式，除單行模式尚未考慮督察約談的銜接問題外，融合模式與銜接模式給出了不同的行政約談與督察約談構(gòu)建方案，兩種模式最關(guān)鍵的區(qū)別在于如何處理環(huán)境保護相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)的關(guān)系。融合模式將原應屬于黨內(nèi)法規(guī)體系規(guī)范的內(nèi)容納入了法律法規(guī)體系之中進行共同規(guī)范，而銜接模式則尊重黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)兩個體系的獨立性，在對相關(guān)關(guān)聯(lián)因素進行銜接的同時，讓法律法規(guī)對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容有所保留。

習近平生態(tài)文明思想指出，中國特色社會主義法治體系需要形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)也是我國法治體系的重要組成部分?！皬臋?quán)威定義可以看出，黨內(nèi)法規(guī)與法律，兩套規(guī)范體系的制定主體、調(diào)整對象、適用范圍、實施方式均迥然有別”“從規(guī)范屬性上來看，黨內(nèi)法規(guī)不是法律”，而是與法律一道構(gòu)成中國法治獨特的“合治結(jié)構(gòu)”[8]。正如有學者提出，“2014年黨的十八屆四中全會公報明確強調(diào)要深入推進我國法治體系建設”“標志著‘黨內(nèi)法規(guī)體系’已經(jīng)是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，意味著在我國法治體系內(nèi)部形成了‘黨內(nèi)法規(guī)’和‘法律法規(guī)’兩大規(guī)范體系并行的新局面”[9]。

黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)體系共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系，兩者相互關(guān)聯(lián)?！包h內(nèi)法治為國家法治提供‘剛性’供給；國家法治為黨內(nèi)法治供給制度規(guī)范”[10]。呂忠梅教授提出，“應當理順黨內(nèi)生態(tài)文明法規(guī)和國家生態(tài)環(huán)境法律的理論聯(lián)系與實踐關(guān)聯(lián)，促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系內(nèi)在統(tǒng)一、協(xié)調(diào)一致、相得益彰”[11]。鑒于此，有部分地區(qū)選擇以“融合模式”將行政約談與督察約談在法律法規(guī)體系進行共同約束。然而，黨的十九大報告提出“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”，“有機統(tǒng)一”的前提之一即為“和而不同”[12]。即黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)相互銜接的前提是兩者具有一定的區(qū)別[13]。兩者屬于不同領域的制度規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)“具有強烈政治屬性、鮮明價值導向、科學治理邏輯、統(tǒng)一規(guī)范功能，高度凝結(jié)黨的理論創(chuàng)新和實踐經(jīng)驗，是用來規(guī)范黨的領導和黨的建設活動的專門規(guī)章制度”[14]；與法律法規(guī)相比較，其最大區(qū)別在于規(guī)范范圍與效力不同。就其產(chǎn)生而言，黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)的是“黨中央及全體黨員的意志”，而法律法規(guī)則是體現(xiàn)“全體人民的共同意志”[13]。進而，其規(guī)范效力范圍并不一致，前者僅對全體黨員產(chǎn)生約束力，后者對全體人民具有規(guī)范效力。同時，就其具體效力內(nèi)容而言，依據(jù)“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”原則，前者相較于法律法規(guī)具有更為嚴格的規(guī)范要求[13]。具體而言，黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)在目的、性質(zhì)、審議審查程序以及法律風險上有著本質(zhì)的區(qū)別。因此，“融合模式”構(gòu)建的環(huán)保約談制度將黨內(nèi)法規(guī)約束的督察約談制度納入法律法規(guī)體系進行規(guī)范，使兩者混同，難以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)之銜接與區(qū)分。應通過“銜接模式”實現(xiàn)兩個體系的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)法律法規(guī)體系的行政約談制度與黨內(nèi)法規(guī)體系的督察約談制度相銜接，并為專門的督察約談制度預留空間。

為了更好地說明黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)之間的區(qū)別，筆者以北京市對行政約談與督察約談制度構(gòu)建的銜接模式為例進行解析。北京市生態(tài)環(huán)境局2017年發(fā)布的《約談暫行辦法》通過行政法規(guī)類規(guī)范性文件的方式對水、大氣、土壤污染防治法中創(chuàng)制的行政約談進行了地方性的規(guī)定?！抖讲旒s談辦法》作為《北京市貫徹〈中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定〉實施辦法》(以下簡稱《北京市督察實施辦法》)的配套辦法，對督察約談進行了明確而精細的規(guī)定。兩個文件所規(guī)定的約談制度具有如下幾點區(qū)別：

第一，依據(jù)不同，制度目的也不同。《約談暫行辦法》是北京市生態(tài)環(huán)境局發(fā)布的地方規(guī)范性文件，屬于廣義的法律法規(guī)體系范疇，是法律實施的配套性的規(guī)范性文件；而《督察約談辦法》是北京市生態(tài)環(huán)境督察的配套文件，屬于黨內(nèi)法規(guī)體系。在不同規(guī)范體系下，規(guī)定約談制度的立法目的便大相徑庭。行政約談的上位法依據(jù)主要為水、大氣、土壤污染防治法等的相關(guān)規(guī)定。以《大氣污染防治法》為例，其第二十二條規(guī)定“對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標的地區(qū)，省級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負責人，并暫停審批該地區(qū)新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件”。上述法條清晰可見，行政約談制度的立法目的是達到污染物總量控制指標或者環(huán)境質(zhì)量改善目標，進而督促政府落實環(huán)保職責。與此相對，督察約談的上位法依據(jù)主要為《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》和《北京市督察實施辦法》，立法目的是規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護督察工作，壓實生態(tài)環(huán)境保護責任，督促黨員干部履職。若將兩者進行合并規(guī)定，欲達到上述不同的立法目的具有較大的立法技術(shù)難度。

第二，性質(zhì)不同。行政約談是對不特定多數(shù)人產(chǎn)生利益影響的具有一定外部性的內(nèi)部行政行為；而督察約談作為黨的內(nèi)部行為，不會產(chǎn)生外部行政行為的法律后果。法律規(guī)定的行政約談是內(nèi)部行政行為，一般并不會直接處分相對人的權(quán)利義務，但“相對人可于其后續(xù)行政行為提起的訴訟中一并要求對內(nèi)部行為的合法性進行審查”[15]。以《大氣污染防治法》第二十二條為例，行政約談為區(qū)域限批制度的前置程序。具體而言，行政約談行為可能會導致“暫停審批建設項目環(huán)評文件”的結(jié)果，“不批準建設項目環(huán)評文件”的行為是一種對行政相對人產(chǎn)生影響的外部行政行為。督察約談的性質(zhì)為環(huán)保督察過程中的階段性措施，導致的后果為被約談對象提出整改方案并進行整改。并且在北京市督察約談制度設計中被約談對象主要為黨委、政府及職能部門以及國有企業(yè)，因此督察約談僅僅是內(nèi)部行為，不會直接對外部主體產(chǎn)生影響。

第三，審議、審查程序不同。《約談暫行辦法》為北京市生態(tài)環(huán)境局出臺的規(guī)范性文件，根據(jù)《北京市人民政府辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的實施意見》第四條第二款之規(guī)定，市人民政府部門制定的行政規(guī)范性文件由本部門審核機構(gòu)進行合法性審核，而后根據(jù)《北京市行政規(guī)范性文件備案規(guī)定》第十條第一款之規(guī)定，該規(guī)范性文件應報市人民政府備案，由政府法制部門進行審查。因此《約談暫行辦法》由市生態(tài)環(huán)境局的審核機構(gòu)進行審核，由市政府司法局進行審查?！抖讲旒s談辦法》為黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十八條第三款之規(guī)定，直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)草案，由黨委全體會議或者常委會會議審議批準。經(jīng)審議批準的黨內(nèi)法規(guī)草案，由法規(guī)工作機構(gòu)審核并按照程序報批后發(fā)布。而《督察約談辦法》之上位法《北京市督察實施辦法》第九條第五項規(guī)定，市委生態(tài)文明委生態(tài)環(huán)境保護督察工作小組的職責包括“審議本市生態(tài)環(huán)境保護督察的制度規(guī)范、規(guī)劃計劃等重要文件”，因此《督察約談辦法》由市委生態(tài)文明委生態(tài)環(huán)境保護督察工作小組審議，由北京市委的法規(guī)工作機構(gòu)審核并按照程序報批后發(fā)布。

因此，如果由黨內(nèi)法規(guī)對兩類約談制度合并規(guī)定，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)則體系進行審議，則行政約談內(nèi)容的審議審查主體違反了規(guī)范性文件現(xiàn)行審查制度的法律規(guī)定，由此導致審議審查主體難以確定，責任承擔主體不明確。而若依據(jù)行政法規(guī)的規(guī)則體系進行審議，則可能導致后續(xù)的法律風險問題。

第四，主體不同。兩類約談的實施主體、被約談主體在本質(zhì)上并不相同。一方面，對于約談的實施主體，雖然在北京市的實踐中同為一班人馬，但是名義并不相同。行政約談具體的承辦處室為北京市生態(tài)環(huán)境局的督察相關(guān)處室，但是對外是以市生態(tài)環(huán)境局的名義實施的；而根據(jù)《督察約談辦法》的規(guī)定，督察約談對外是以“環(huán)保督察工作小組辦公室”的名義實施的。另一方面，兩類的約談對象具有一定差距?！都s談暫行辦法》第二條將環(huán)保約談的被約談對象規(guī)定為“未履行環(huán)境保護職責或履行職責不到位的區(qū)人民政府(包括經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會)及其有關(guān)部門、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人”；根據(jù)《督察約談辦法》第七條的規(guī)定，督察約談的被約談對象包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、街道黨工委、辦事處或區(qū)級有關(guān)職能部門主要負責人，區(qū)級黨委、政府或市級政府有關(guān)職能部門負責人以及市屬國有企業(yè)有關(guān)負責人。相比可見，督察約談的對象更為寬泛，行政約談不能夠?qū)h委實施，同樣也不能夠延伸至市級部門。

第五，適用情形不同。行政約談適用情形為法律明確規(guī)定，具有確定性；督察約談適用情形更具靈活性?！都s談暫行辦法》的適用情形明確，且限制較大。雖然《約談暫行辦法》細化規(guī)定了約談情形，但依據(jù)其上位法《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等的規(guī)定，行政約談的大氣、水、土壤污染防治中具有明確的適用情形約束；而根據(jù)《督察約談辦法》的規(guī)定，督察約談的適用情形較為寬泛和靈活，約談主體具有較大的裁量權(quán)。將行政約談納入督察約談的體系中，若繼續(xù)保持督察約談適用情形的靈活性，則會違反關(guān)于行政約談適用情形的法律規(guī)定；若遵循行政約談的法律規(guī)定，則會嚴重限制督察約談主體的裁量權(quán)。反之，將督察約談納入規(guī)范行政約談的法律法規(guī)體系進行規(guī)定，則督察約談適用情形的靈活性無法得以保障。

第六，法律風險不同。兩類約談所導致的法律風險不同，最大的風險存在于行政訴訟程序中。行政約談作為內(nèi)部行政行為一般不具有可訴性，但“內(nèi)部行政行為通過行政機關(guān)的職權(quán)行為外化后，則可以納入行政訴訟的受案范圍”[16]。為此，在行政約談之后引發(fā)被約談地方生態(tài)環(huán)境部門“暫停審批建設項目環(huán)評文件”，從而影響到具體行政相對人相關(guān)利益時，行政約談這一內(nèi)部行為也可能會被置于司法審查之下。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款之規(guī)定，行政相對人提起行政訴訟時，可以請求法院對行政機關(guān)作出具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件予以附帶性審查，因此，若相關(guān)行政機關(guān)根據(jù)《約談暫行辦法》作出約談決定并采取了區(qū)域限批的決定，而行政相對人申請的環(huán)境影響評價因此受到影響，進而對該決定不服提起行政訴訟，該辦法則會面臨司法審查的風險。但現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系中，尚未有明確規(guī)定授權(quán)法院對黨內(nèi)法規(guī)進行司法審查。因此，若通過市委市政府聯(lián)合發(fā)文的方式將兩類約談合并規(guī)定，法院可能將其作為市政府發(fā)布的規(guī)范性文件進行審查，由此便可能將黨內(nèi)法規(guī)置于司法審查之中(見表1)。

表1 北京市“行政約談”和“督察約談”之區(qū)別

四、 以銜接模式構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護約談制度

銜接模式在充分尊重不同約談制度法律性質(zhì)基礎上對環(huán)保約談制度進行體系化的構(gòu)建。北京市在規(guī)范性文件的銜接模式基礎上，為適應督察約談需求，通過黨內(nèi)法規(guī)體系并行構(gòu)建了督察約談制度，實現(xiàn)了兩者的有機統(tǒng)一。生態(tài)環(huán)境保護約談制度的構(gòu)建，應該理清不同約談制度的法律性質(zhì)，推薦采取“銜接模式”，即規(guī)范行政約談制度的規(guī)范性文件不具體規(guī)定督察約談的內(nèi)容，僅與督察約談事項進行銜接，督察約談制度根據(jù)督察實踐需求通過黨內(nèi)法規(guī)體系另行規(guī)定。

當然，對于生態(tài)環(huán)境行政部門，也就是具體實施約談的工作人員而言，兩類約談的主體、程序等均具有相似性，由此也可能引發(fā)擔憂：兩類約談制度的實施主體在實踐中實質(zhì)上的同一性，使兩類約談制度的并行可能造成約談制度的累贅化，削弱約談的嚴肅性。以北京市為例，兩個約談制度構(gòu)建的文件中規(guī)定的“約談”雖然存在一定的相似之處，但是存在著本質(zhì)上的差異：二者雖然共用一套人馬，但理論基礎分別為兩類不同的依據(jù)，系屬并行不悖的兩套體系。若采取融合模式通過規(guī)范性文件對兩類約談進行合并規(guī)定，一方面，將兩者合并規(guī)定可能引發(fā)一系列難以解決的立法技術(shù)問題；另一方面，將兩者合并規(guī)定于規(guī)范性文件中，作為黨內(nèi)法規(guī)制度組成部分的督察約談存在與行政約談一起被置于司法審查之下的風險。

同時，采取銜接模式，還可能實現(xiàn)行政約談與督察約談并行規(guī)定，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與法律法規(guī)在環(huán)保約談制度上的有機統(tǒng)一，兩約談制度并存也不會影響環(huán)保約談的工作效率。首先，兩類約談制度具有不同的適用情景，尤其是督察約談，一般是在中央或省級環(huán)保督察開展過程中才實施的，而且涉及對地方黨委的約談，嚴格遵守兩個文件理論上將不會出現(xiàn)混淆適用的情形。其次，督察約談的實施程序與行政約談相似，工作人員不會在程序上產(chǎn)生困惑，有利于提高兩類約談工作的效率。最后，當前實踐中，部分地區(qū)負責行政約談工作的生態(tài)環(huán)境部門相關(guān)處室同時也是省內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護督察工作小組辦公室，承擔組織省內(nèi)督察的職責，對此，該處室在不同情景中適用不同文件開展約談時，對外以不同名義進行，既是依法行政，也能保證工作效率。

五、 結(jié)論

綜上所述，在環(huán)保督察深入實施的背景下，生態(tài)環(huán)境保護的督察約談與行政約談共同構(gòu)成了具有中國特色的生態(tài)環(huán)境保護約談制度。生態(tài)環(huán)境保護約談制度構(gòu)建從中央到地方都出現(xiàn)了不同的模式。然督察約談與行政約談分屬兩個規(guī)范體系，法律法規(guī)規(guī)范行政約談時需采取銜接構(gòu)建模式，與督察約談制度在規(guī)范創(chuàng)制層面和規(guī)范適用層面形成有機銜接的同時，為黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范督察約談制度保留空間。具體而言，即通過生態(tài)環(huán)境部門發(fā)布規(guī)范性文件，明確行政約談的具體實施細則，并通過約談主體、約談情形以及約談后果三個方面與環(huán)保督察以及督察約談相銜接，并排除督察約談對該文件的適用。后續(xù)，可根據(jù)環(huán)保督察的地方實踐需求，通過黨內(nèi)法規(guī)體系對督察約談制度進行單獨構(gòu)建，實現(xiàn)兩個不同體系約談制度的有機統(tǒng)一。