城市數(shù)字治理的期望與擔憂

□ 鄭 磊 張 宏 王 翔

一、引言

城市逐漸成為人類賴以生存和發(fā)展的最為重要的空間載體，與此同時，交通、住房、醫(yī)療、洪澇、環(huán)保等城市問題也接踵而至。為了回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，全球諸多城市都在積極擁抱新興的數(shù)字技術(shù)，期望以數(shù)字技術(shù)作為助推器，實現(xiàn)高效能、可持續(xù)、包容性的城市治理。

以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的數(shù)字技術(shù)為城市治理提供了新的解決路徑。我國在城市數(shù)字治理領(lǐng)域也開展了一系列的實踐探索，例如浙江“最多跑一次”、 上?！耙痪W(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”、杭州“城市大腦”等。國家層面也在“十四五規(guī)劃”中提出要“建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市，提升城市智慧化水平，推行城市樓宇、公共空間、地下管網(wǎng)等 ‘一張圖’數(shù)字化管理和城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管”。

然而，任何技術(shù)的利用都是有利有弊的，如能被善用，將帶來高效能的城市治理，創(chuàng)造公共價值；反之，技術(shù)一旦被濫用誤用，將會帶來一系列的“副作用”，給城市帶來“數(shù)字負能”。因此，在實踐探索已有一定積累的當下，有必要對城市數(shù)字治理進行階段性的總結(jié)與反思，什么樣的城市數(shù)字治理是我們所期望的良政善治？城市數(shù)字治理有沒有帶來預期之外的擔憂？近些年的城市數(shù)字治理踩過哪些“雷”、遇到過哪些“坑” ?本文將圍繞上述問題，梳理和總結(jié)學界近年來對于城市數(shù)字治理的期望與擔憂。

二、研究方法

組織二十多位國內(nèi)數(shù)字治理領(lǐng)域的學者專家圍繞城市數(shù)字治理的“期望”和“擔憂”進行焦點小組討論。這些學者來自于我國東西南北多個區(qū)域的知名高校和研究機構(gòu)，具有公共管理、信息資源管理、計算機科學、政治學、法學等多學科背景，長期致力于數(shù)字治理方面的研究與決策咨詢。焦點小組討論會通過分組討論、歸納分類、投票排序等方法得出了對城市數(shù)字治理的十多個“期望”和“擔憂” ，并在后文中按照得票數(shù)量從高到低分別進行闡述。

同時，以“城市+數(shù)字治理”“城市+數(shù)字化” “數(shù)字賦能+城市”“技術(shù)賦能+城市” “智慧城市”等關(guān)鍵詞在CNKI、WOS等數(shù)據(jù)庫進行搜索，重點選取了2019-2022年間的文獻 (檢索日期為2022年7月14日)進行梳理，并結(jié)合城市數(shù)字治理相關(guān)的學術(shù)著作與行業(yè)報告等資料，對以上這些“期望”與“擔憂”進行了進一步的探討和闡釋。后文中展現(xiàn)的每一個“期望”與“擔憂”，將首先展現(xiàn)通過焦點小組討論得出的觀點，然后闡述來自文獻的發(fā)現(xiàn)與觀點。

三、學者們對城市數(shù)字治理有怎樣的期望？

(一)期望城市數(shù)字治理是一首“交響曲”

學者們期盼城市數(shù)字治理是一首政府與市場社會的交響樂，而非政府的獨奏曲。在城市數(shù)字治理中，政府與社會之間不再是臺上與臺下、導演與觀眾的簡單二元關(guān)系，政府需要走到臺下與社會主體互動，更需要共邀社會主體上臺演出。因此，城市數(shù)字治理需要將企業(yè)、社會組織和市民都納入?yún)f(xié)同體系，實現(xiàn)共建、共治、共享的治理生態(tài)，形成政府、市場與社會的和弦共振。

1.政府引導，明確城市數(shù)字治理的基調(diào)

城市數(shù)字治理需要首先重新定位政府的角色。許多研究提出了數(shù)字時代需要構(gòu)建新型的政府—社會關(guān)系，強調(diào)應(yīng)將過去由政府一元主導的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎c多種社會力量多元共治的模式，形成多中心、開放型的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)(1)胡海波、婁策群：《數(shù)據(jù)開放環(huán)境下的政府數(shù)據(jù)治理：理論邏輯與實踐指向》，《情報理論與實踐》，2019年第7期。。在這種新結(jié)構(gòu)下，政府—社會關(guān)系、政府—市場關(guān)系都需要作出調(diào)整(2)孟天廣：《政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機制與路徑———兼論“技術(shù)賦能”與“技術(shù)賦權(quán)”的雙向驅(qū)動》，《治理研究》，2021年第1期。。

首先，作為引導者，政府可以發(fā)揮統(tǒng)籌全局與協(xié)調(diào)各方的作用，讓多方的資源和智慧不斷匯聚，引導和支持數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)參與到城市數(shù)字治理的過程中，并通過開放公共數(shù)據(jù)，鼓勵企業(yè)和社會對公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用，為生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動服務(wù)(3)鄭磊：《開放政府數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造機理：生態(tài)系統(tǒng)的視角》，《電子政務(wù)》，2015年第7期。。同時，政府也可作為監(jiān)管者，通過制度規(guī)則建設(shè)，對數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會進行管理，維護市場秩序與市民權(quán)益。

2.市場協(xié)作，吹響城市數(shù)字治理的號角

城市數(shù)字治理還需要引入市場協(xié)作，吹響城市數(shù)字治理的號角。數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)為政府運用數(shù)字技術(shù)提升政府服務(wù)能力與監(jiān)管水平創(chuàng)造了條件和工具(4)北京大學課題組：《平臺驅(qū)動的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化》，《電子政務(wù)》，2020年第7期。。同時，企業(yè)參與城市數(shù)字治理，還能推動政府觀念轉(zhuǎn)變，提升治理效能，將“用戶導向”的理念從企業(yè)組織引入到政府部門，改變傳統(tǒng)電子政務(wù)以上級為中心的理念，將數(shù)字治理的指導原則逐漸轉(zhuǎn)向“用戶導向”(5)史晨、馬亮：《互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)助推數(shù)字政府建設(shè)——基于健康碼與“浙政釘”的案例研究》，《學習論壇》，2020年第8期。(6)鐘偉軍：《公民即用戶：政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》，2019年第10期。。

3.社會參與，激發(fā)城市數(shù)字治理的共振

社交媒體與移動互聯(lián)網(wǎng)拓寬了社會主體的參與渠道，提升了社會主體的參與能力，有助于激發(fā)城市數(shù)字治理的共振。在社區(qū)基層治理中，市民參與能夠與政府資源互補、信任互增、責任共擔，從而補充政府的缺漏，增強政府的資源，彌補部分的政府角色(7)沈永東、陳天慧：《多元主體參與基層社會治理的共治模式——以寧波市鄞州區(qū)為例》，《治理研究》，2021年第4期。。公眾還可通過政務(wù)熱線、網(wǎng)絡(luò)平臺、政務(wù)應(yīng)用等渠道參與監(jiān)管過程，發(fā)揮對政府監(jiān)管的補充作用(8)趙娟、王燁、張小勁：《公眾訴求與回應(yīng)性監(jiān)管：基于政務(wù)熱線大數(shù)據(jù)的社會性監(jiān)管創(chuàng)新——對三類社會性監(jiān)管領(lǐng)域的比較分析》，《電子政務(wù)》，2021年第2期。。

(二)期望城市數(shù)字治理“厚此不能薄彼”

學者們期望城市數(shù)字治理“厚此不能薄彼”，既要為優(yōu)勢群體錦上添花，更要為邊緣群體雪中送炭，實現(xiàn)普惠包容。城市數(shù)字治理的成效最終應(yīng)落到每一位市民的感受上，給每一位市民帶來同樣的體驗，讓每一位市民都能共享數(shù)字治理的成果。

1.消除數(shù)字歧視，守住城市數(shù)字治理的底線

消除數(shù)字歧視是城市數(shù)字治理的底線。數(shù)字技術(shù)在被運用于城市治理的過程中，有可能加劇對部分弱勢群體的歧視，不僅表現(xiàn)在數(shù)據(jù)擁有者和數(shù)據(jù)匱乏者之間的差距，還表現(xiàn)在由此帶來的政治、經(jīng)濟和社會的不平等(9)張成福、謝侃侃：《數(shù)字化時代的政府轉(zhuǎn)型與數(shù)字政府》，《行政論壇》，2020年第6期。。智能算法有其固有缺陷，單純依賴技術(shù)并不能解決諸如貧困、社會不平等等城市問題，城市數(shù)字治理的政策安排需要回到政治與社會領(lǐng)域，權(quán)衡城市多個主體之間的利益關(guān)系，評估技術(shù)政策是增強、削弱還是復制了城市中已有的社會不平等(10)關(guān)爽：《智慧城市主義的理論反思、轉(zhuǎn)型路徑與實踐價值》，《電子政務(wù)》，2022年第8期。。

2.彌合數(shù)字鴻溝，站穩(wěn)城市數(shù)字治理的基線

數(shù)字工具能被順利使用，需要使用者具備接入設(shè)備、數(shù)字能力等一系列條件。但是，不同社會群體在數(shù)字化生存資源、方式與能力上的結(jié)構(gòu)性差異是客觀存在的(11)孫琪、陳娟：《游離在數(shù)字化政治生活參與之外的公民：致因、風險與規(guī)避》，《學術(shù)探索》，2022年第1期。。一方面，低收入群體難以負擔高昂的智能設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)費用，另一方面，老年人、殘障人士、低教育水平人群也缺乏使用電子設(shè)備的知識與經(jīng)驗(12)董君、洪興建：《數(shù)字鴻溝的內(nèi)涵、影響因素與測度》，《中國統(tǒng)計》，2019年第12期。。目前，數(shù)字鴻溝包括接入層面、物理技能層面和心理動機層面三個維度(13)范梓騰、寧晶、魏娜：《社交媒體用戶的算法推薦內(nèi)容接受度研究》，《電子政務(wù)》，2021年第7期。，體現(xiàn)了不同個體能力、意愿、偏好等方面的差異。

當服務(wù)渠道數(shù)字化“一刀切”或當網(wǎng)絡(luò)電子服務(wù)渠道優(yōu)先化時，會對數(shù)字弱勢群體所能夠享受的公共資源產(chǎn)生一定的“擠占效應(yīng)”，甚至導致數(shù)字優(yōu)勢群體對數(shù)字弱勢群體的“資源掠奪”，出現(xiàn)系統(tǒng)性的社會排斥現(xiàn)象(14)徐芳、馬麗：《國外數(shù)字鴻溝研究綜述》，《情報學報》，2020年第11期。。城市數(shù)字治理需要致力于彌合數(shù)字鴻溝，讓更多市民享受到數(shù)字政府的成果。

3.增進數(shù)字福利，追求城市數(shù)字治理的高線

技術(shù)是用來解放人與造福人的，數(shù)字技術(shù)還需要為弱勢群體雪中送炭，增進他們的社會福利。例如，針對老弱病殘群體，浙江的智慧互聯(lián)網(wǎng)云服務(wù)平臺可將健康檔案、身體狀況進行整合分析，準確研判老人身體健康狀況，從而提供精準、高效的養(yǎng)老服務(wù)(15)鄭從卓、顧德道、高光耀：《我國智慧社區(qū)服務(wù)體系構(gòu)建的對策研究》，《科技管理研究》，2013年第9期。。增進弱勢群體的數(shù)字福利，是城市數(shù)字治理的高線追求。

(三)期望城市數(shù)字治理要“量體裁衣”

學者們期望城市數(shù)字治理能“量體裁衣”，實現(xiàn)更具精準性和個性化的管理和服務(wù)。城市數(shù)字治理應(yīng)堅持人民視角，以用戶為中心，將部門導向轉(zhuǎn)變?yōu)橛脩趄?qū)動，從用戶的實際感受和體驗出發(fā)，基于真實的需求和問題提供服務(wù)和進行管理，讓市民感到實用、管用、愛用、受用(16)鄭磊：《數(shù)字治理的“填空”與“留白”》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2021年第23期。。

以用戶為中心的理念從“使用”的角度重新審視和定義公民，把公民視為終端用戶，強調(diào)公民的使用感覺和體驗，并以終端用戶的價值和體驗作為公共服務(wù)改革的出發(fā)點和歸依(17)鐘偉軍：《公民即用戶：政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》，2019年第10期。，公民并不是被動的服務(wù)接受者，他們也是需求的訴求人、問題的反映人和效果的評價人(18)李文釗：《雙層嵌套治理界面建構(gòu)：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方向與路徑》，《電子政務(wù)》，2020年第7期。。忽視公眾的需求和問題而自以為是地“提供”服務(wù)，公眾最后得到的是他們不需要也無感覺的服務(wù)，結(jié)果是“提供的服務(wù)不需要、需要的服務(wù)找不到”(19)屈曉東：《數(shù)字政府視角下網(wǎng)上行政審批的特點、困境與突破策略》，《理論導刊》，2018年第12期。。

(四)期望城市數(shù)字治理既有“智能”，又有“人工”

隨著數(shù)字技術(shù)愈發(fā)受到重視，人的角色何去何從成為城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的重要議題。學者們期望城市數(shù)字治理中既有“智能”又有“人工”，城市數(shù)字治理需要更加尊重人的智慧和參與，實現(xiàn)人機協(xié)作而不是將人變?yōu)闄C器的附庸或被其取代，需要更加尊重人的自主性，提升人文關(guān)懷，建設(shè)有情感、有溫度的數(shù)字城市。

1.技術(shù)賦能并非技術(shù)萬能，城市數(shù)字治理仍然需要人的智慧和情感

推進城市數(shù)字治理不能只靠技術(shù)的單維度賦能，對工具理性的過度崇拜會在一定程度上忽視人性(20)張鳴春：《從技術(shù)理性轉(zhuǎn)向價值理性:大數(shù)據(jù)賦能城市治理現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，《城市發(fā)展研究》，2020年第2期。，城市數(shù)字治理需要重新審視人與技術(shù)的關(guān)系。人類的專門工作，主要涉及強情境性、創(chuàng)新性的工作，包括領(lǐng)導、共情、創(chuàng)新、自主判斷等，而可以全部交給機器做的工作，包括數(shù)理計算、邏輯推理、迭代等任務(wù)(21)向玉瓊、謝新水：《數(shù)字孿生城市治理：變革、困境與對策》，《電子政務(wù)》，2021年第10期。。

城市數(shù)字治理應(yīng)避免“唯技術(shù)論”傾向，當“網(wǎng)上辦事”“掌上辦事”成為技術(shù)治理的首選要求，基層的自由裁量權(quán)被大大壓縮，難以因地制宜、因時制宜處理特殊情況，淡化了政府的人格形象，弱化了政府與公眾之間的“情感性”關(guān)系屬性，產(chǎn)生“治理疏離”(22)張蔚文：《活力與溫度：技術(shù)賦能讓城市更“幸福”》，《杭州》，2020年第22期。。數(shù)字技術(shù)不是萬能的，數(shù)字賦能不等于數(shù)字萬能，城市數(shù)字治理應(yīng)適度“留白”，給人的參與留一些空間，技術(shù)不能也不應(yīng)完全取代人的參與，將人變?yōu)闄C器的附庸或被其取代(23)鄭磊：《數(shù)字治理的“填空”與“留白”》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2021年第23期。。城市數(shù)字治理需要堅持“物的信息化”與“人的現(xiàn)代化”并行，除了城市基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化，最重要的仍然是實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

2. 以人為本而不是技術(shù)主宰，城市數(shù)字治理需要更加尊重人的感受和自主性

城市數(shù)字治理需要更加尊重人的感受和自主性?！耙磺薪詾閿?shù)據(jù)”的觀點是無情和自大的。“唯數(shù)據(jù)馬首是瞻”和“網(wǎng)羅一切數(shù)據(jù)”的觀念也是局限和危險的。人的情感、意志、態(tài)度、行為如果全部被收集歸納成簡單化的、冷冰冰的數(shù)據(jù)，人的行動和信息完全被機器和技術(shù)支配和掌控，人的感受和自主性也會被忽視甚至被踐踏，人的隱私和尊嚴也會受到嚴重侵犯。

大數(shù)據(jù)時代城市治理的終極價值在于要讓治理的每個方面都凸顯著人類自身的價值，滲透著比以往任何一個時代都更加明顯、更加廣泛的人文關(guān)懷，使大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)在城市治理層面上的真正融入(24)于少青：《大數(shù)據(jù)時代城市治理的價值歸宿——基于馬克思科技觀視角》 ，《上海城市管理》，2016年第3期。。城市數(shù)字治理在強調(diào)技術(shù)效率的同時也要體現(xiàn)“人本主義”的倫理關(guān)懷，強調(diào)“人民本位”和治理溫度(25)陳水生：《技術(shù)、制度與人本：城市精細化治理的取向及調(diào)適》，《山西大學學報》 (哲學社會科學版)，2021年第3期。。

(五)期望城市數(shù)字治理要“化零為整”

學者們期望城市數(shù)字治理能夠化零為整，修煉整體性的“內(nèi)功”，增強協(xié)同性的“外力”。城市是一個復雜巨系統(tǒng)，各類要素和各個子系統(tǒng)之間彼此關(guān)聯(lián)、相互影響。當前，許多城市在治理結(jié)構(gòu)上仍呈現(xiàn)為“碎片化”，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而沒有將城市視為一個整體進行治理，導致城市治理缺乏效率、不可持續(xù)、資源整合程度低。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和外部環(huán)境的瞬息萬變，多元要素復雜交匯、集聚耦合的超大城市和城市集群需要系統(tǒng)性思維(26)許峰：《地方政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型機理闡釋——基于政務(wù)改革“浙江經(jīng)驗”的分析》，《電子政務(wù)》，2020年第10期。，不斷探索點與面、局部與總體、創(chuàng)新探索與頂層設(shè)計的關(guān)系(27)吳朝暉：《多元經(jīng)濟空間交互運行，數(shù)字治理驅(qū)動區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)，2021年第1期。，推動解決長期困擾政府運行中的內(nèi)部推諉扯皮、協(xié)同難的“痛點”“難點”，打通“堵點”(28)汪玉凱：《提高數(shù)字治理能力是城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵》，《國家治理》，2020年第43期。，實現(xiàn)對城市治理各類要素的統(tǒng)籌，促進政府內(nèi)部不同部門之間和不同治理主體之間的協(xié)同整合。同時，城市是一個處于更大環(huán)境中的開放系統(tǒng)，必須充分考慮區(qū)域、國家甚至全球的環(huán)境和趨勢，避免城市發(fā)展與外部環(huán)境脫節(jié)(29)張明斗、劉奕：《新時代城市精細化治理的框架及路徑研究》，《電子政務(wù)》，2019年第9期。。

(六)期望城市數(shù)字治理能“細水長流”

學者們期望城市數(shù)字治理能細水長流。城市數(shù)字治理不只在一朝一夕，需要不斷投入人力物力進行建設(shè)、運維和迭代升級。如果其邊際效益長期小于邊際成本，城市數(shù)字治理將難以為繼、不可持續(xù)，也不會真正得到市民的歡迎和支持，淪為“急功近利”甚至“勞民傷財”的數(shù)字化面子工程。

城市數(shù)字治理的成本不僅包括可預見成本，還包括許多潛在成本。不僅有軟件開發(fā)成本、硬件成本等建設(shè)開發(fā)成本以及管理費用、運行費用、維護費用等運維成本(30)何彥彬、白慶華：《從公共產(chǎn)品視角分析電子政務(wù)建設(shè)的成本效益》，《情報雜志》，2007第11期。，還包括擴大數(shù)字鴻溝、威脅網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全、增加公眾負擔等外部成本和社會代價。城市數(shù)字治理建設(shè)的資金來自于納稅人，每一筆錢都應(yīng)該花得精準、花出效益，需要量力而行、量入為出，平衡好投入成本與治理成效之間的關(guān)系。

城市數(shù)字治理也不是“一錘子買賣”，而是一項長期的、投入巨大的系統(tǒng)工程。近年來，城市數(shù)字治理項目建設(shè)如火如荼。一方面推進了我國城市的治理數(shù)字化水平，另一方面也給不少地方帶來了“示范壓力”，甚至出現(xiàn)“有條件就要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”的跟風效仿。城市數(shù)字治理應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，堅持長遠謀劃，不跟風、不盲從，避免一擁而上和大干快上，不以局部短期考量替代全面可持續(xù)的長遠思考(31)鄭磊：《數(shù)字治理的“填空”與“留白”》，《人民論壇·學術(shù)前沿》，2021年第23期。。

(七)期望城市數(shù)字治理能“張弛有度”

學者們期望城市數(shù)字治理能張弛有度。數(shù)字技術(shù)的引入應(yīng)有助于增強城市治理的韌性，提高風險應(yīng)對的“敏捷性”和日常運行的“適應(yīng)性”。融入敏捷治理要素的政府不僅是可以奔跑的大象，更是可以靈活應(yīng)對外界快速變化的各種挑戰(zhàn)的敏捷靈活的大象(32)于文軒：《奔跑的大象：超特大城市的敏捷治理》，《學?！?，2022年第1期。。

數(shù)字技術(shù)的一點小故障就可能帶來常規(guī)治理體系的癱瘓。城市數(shù)字治理的“韌性”不僅是指城市在遭受突發(fā)事件后通過數(shù)字技術(shù)可以快速恢復到原始狀態(tài)，更是基于外部壓力與限制在數(shù)字技術(shù)的作用下激發(fā)城市的學習、適應(yīng)、調(diào)整、改變、自組織等能力的提升(33)南銳、王競杰、朱文?。骸吨卮笸话l(fā)事件應(yīng)急管理市場參與：生成邏輯、風險溢出與逆風險選擇》，《當代財經(jīng)》，2022年第2期。。城市風險的動態(tài)性與復雜性對推進組織變革、優(yōu)化多元共治主體、強化規(guī)劃更新與資源配置、構(gòu)建學習共同體與常態(tài)化學習機制、消除信息偏在和溝通梗阻等方面提出了新的思路與要求(34)南銳、朱文俊：《面對重大突發(fā)事件的特大城市韌性治理：衍生邏輯、現(xiàn)實困境與突破路徑》，《學習論壇》，2022年第4期。。

(八)期望城市數(shù)字化治理能“開誠布公”

學者們期望城市數(shù)字化治理能“開誠布公”。透明度是善治的一個重要價值標準，意味著政府行為和結(jié)果信息的充分披露。在數(shù)字時代，公開透明的內(nèi)容和形式也需進一步延伸和拓展，不僅應(yīng)包括行政過程的公開透明，還需要實現(xiàn)政府處理個人信息和算法的公開透明，并在收集和使用個人信息時遵循知情同意原則。

人的主體性價值在技術(shù)與算法的精確計算下成為龐大數(shù)據(jù)空間中的若干字節(jié)，“數(shù)字利維坦” 催生出技術(shù)權(quán)威與算法獨裁，是智能時代中陷入權(quán)利貧困的“數(shù)字難民”群體形成的幕后推手(35)梅杰：《技術(shù)適配城市：數(shù)字轉(zhuǎn)型中的主體壓迫與倫理困境》，《理論與改革》，2021年第3期。。算法的公開透明是打破算法黑箱、斬斷隱性歧視的必要手段?！秱€人信息保護法》明確指出“處理個人信息應(yīng)當遵循公開、透明原則，公開個人信息處理規(guī)則，明示處理的目的、方式和范圍”(36)全國人民代表大會常務(wù)委員會：《中華人民共和國個人信息保護法》, 2021年8月20日，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202108/a8c4e3672c74491a80b53a172bb753fe.shtml。。

對于被采集的個人信息，用戶應(yīng)享有充分的知情權(quán)，城市數(shù)字治理要有效解決“信息處理告知透明度不高”等問題，切實履行告知義務(wù)，包括但不限于信息收集情況、信息使用情況、信息轉(zhuǎn)移情況等(37)徐建光：《隱私政策視角下移動政務(wù)APP用戶個人隱私保護評價研究》，武漢大學2020年碩士學位論文，第57頁。。城市數(shù)字治理的知情同意還要給予公眾“選擇權(quán)”，即給予公眾知悉情況后選擇“不同意”的權(quán)利，否則這一選項形同虛設(shè)，在事實上剝奪了用戶的事先知情權(quán)與選擇權(quán)(38)李延舜：《我國移動應(yīng)用軟件隱私政策的合規(guī)審查及完善——基于49例隱私政策的文本考察》，《法商研究》，2019年第5期。。

四、什么是學者們“擔憂”的城市數(shù)字治理？

(一)擔心城市數(shù)字治理成為“虛中樓閣”

學者們擔心城市數(shù)字治理成為一個個“虛中樓閣”，脫離現(xiàn)實需求，忽視實際成效。城市數(shù)字治理的投入日益加大，然而產(chǎn)生的實際效果卻相對有限。不少城市的數(shù)字化似乎不是真的為了“便民”的目的，而是為了滿足政府自身的需要，為了數(shù)字化而數(shù)字化，成為“花架子”或中看不中用的“花瓶”。數(shù)字形式主義普遍存在并仍在蔓延，并借助于新技術(shù)的外衣變得更加隱蔽，在不同程度上掩護了數(shù)字化實際產(chǎn)生的賦能作用。

為了樹立數(shù)字化的形象，一些地方政府和部門推出的各種移動和智能應(yīng)用，脫離現(xiàn)實需求，使用率低，完全成為一種裝飾(39)鐘偉軍：《公民即用戶：政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，《中國行政管理》，2019年第10期。。究其原因，數(shù)字形式主義的本質(zhì)是基層政府對上級考核任務(wù)“形式上符合、實質(zhì)上違背”的變相執(zhí)行(40)文宏、李慧龍：《府際關(guān)系視角下基層形式主義的本質(zhì)與邏輯重思》，《探索與爭鳴》，2019年第11期。。受到了“唯上主義”的影響，一些基層政府僅僅出于服從上級要求而進行平臺建設(shè)的例子大量存在，花樣繁多的APP、公眾號、微信群所帶來的工作任務(wù)最終都落到了基層工作人員的頭上，不僅增加了其工作負擔，對提升公共服務(wù)質(zhì)量也并無幫助(41)趙玉林、任瑩、周悅：《指尖上的形式主義：壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個案例的經(jīng)驗分析》，《電子政務(wù)》，2020年第3期。。

還有一些城市數(shù)字治理項目是盲目跟風的結(jié)果，出于“別人做了咱也得做”的考慮而建設(shè)。在數(shù)字技術(shù)越來越先進、基礎(chǔ)設(shè)施越來越齊全、政府投入越來越多的情況下，數(shù)字治理的“表層”如信息提供和服務(wù)供給越來越光鮮，但政民互動、公民參與、合作治理等數(shù)字治理的“深層”卻依然黯淡(42)黃建偉、劉軍：《歐美數(shù)字治理的發(fā)展及其對中國的啟示》，《中國行政管理》，2019年第6期。。

(二)擔心城市數(shù)字治理讓人“裸奔”

學者們擔心城市數(shù)字治理讓人“裸奔”，信息采集過度，隱私泄露頻發(fā)。數(shù)據(jù)滲入到生產(chǎn)生活的各個環(huán)節(jié)，與社會中的所有個體都密切相關(guān)，直接影響個人權(quán)益乃至人格尊嚴，因此對個人信息尤其是敏感隱私的保護是城市數(shù)字治理必須守牢的底線。

然而，一些城市的數(shù)字治理實踐在數(shù)據(jù)的采集利用上愈發(fā)“貪得無厭”， “以隱私換便利”似乎成了默認設(shè)置，市民對“數(shù)字裸奔”的擔憂不斷加重。在數(shù)字技術(shù)的賦能下，限制個人信息獲取的技術(shù)障礙正逐步被掃清，個人信息可以被輕易地獲取、存儲、分析和傳播(43)董淑芬、李志祥：《大數(shù)據(jù)時代信息共享與隱私保護的沖突與平衡》，《南京社會科學》，2021年第5期。。個人信息被大量采集常常是在“無感”的狀態(tài)下進行的，而隱私一旦被泄露則會給個人帶來直接、嚴重的困擾。過度的信息采集與頻發(fā)的隱私泄露不僅可能會對當事者本人身心造成巨大傷害，也造成了社會憤怒、不安、焦慮等負面情緒的蔓延(44)劉智新等：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件下公眾對患者隱私泄露情緒反應(yīng)及行為應(yīng)對分析》，《中國公共衛(wèi)生》，2022年第5期。，嚴重影響公眾對城市數(shù)字治理的信任度。

(三)擔心城市數(shù)字治理讓人別無選擇、無處可逃

學者們擔心城市數(shù)字治理讓人失去自主選擇的權(quán)利，既被前臺強行“安排”而別無選擇，又被后臺隱形“算計”而無處可逃。在城市治理中引入數(shù)字技術(shù)的初心和本意是為市民獲得公共服務(wù)提供新的選項，為市民實現(xiàn)自我提升發(fā)展提供新的機會，為特殊群體獲得基礎(chǔ)保障提供新的手段，以增強而不是削弱人的自主性。然而，在城市治理的數(shù)字化進程中，一些本應(yīng)作為被服務(wù)對象的人正日益失去自主選擇的權(quán)利，成為了技術(shù)的“俘虜”。

在一些城市數(shù)字治理的實踐中，政府引進新技術(shù)的初始動機不一定是“便于服務(wù)”，而是“便于管理”(45)鄭春勇、朱永莉：《論政企合作型技術(shù)治理及其在重大疫情防控中的應(yīng)用——基于中國實踐的一個框架性研究》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2021年第2期。。盡管后來技術(shù)的應(yīng)用擴展到了服務(wù)領(lǐng)域，管理式思維和做法卻也得以保留，而沒有尊重用戶的自主選擇。一些數(shù)字化服務(wù)沒有給用戶選擇傳統(tǒng)服務(wù)方式的選項，不僅影響到弱勢群體，即使對于數(shù)字化能力強的優(yōu)勢群體來說，一刀切地將他們推向在線服務(wù)，而缺少人工服務(wù)的托底和支撐，也會給他們帶來事實上的不便(46)鄭磊：《數(shù)字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》，2021年第2期。。

數(shù)據(jù)和算法已經(jīng)成為支撐城市數(shù)字治理平臺和系統(tǒng)的基礎(chǔ)要素，似乎為城市數(shù)字治理賦予了客觀、科學、公正、準確、中立等標簽。然而，在實踐中，技術(shù)卻往往突破了其作為工具的定位而對人的活動進行限制和干涉，從而具有了隱藏的權(quán)力。算法具有高度的專業(yè)性，算法權(quán)力這種新型權(quán)力體系只被算法技術(shù)持有者所掌握，而普通用戶基本只能得到并被動地接受最終的決策結(jié)果(47)石穎：《算法歧視的緣起、挑戰(zhàn)與法律應(yīng)對》，《甘肅政法大學學報》，2022年第3期。。數(shù)字化的公權(quán)力在其天然擴張性的驅(qū)使下向其最大邊界滑動，延伸到社會和個人生活的精細之處，直至將個體異化為被數(shù)字控制的對象(48)郭春鎮(zhèn)：《對“數(shù)據(jù)治理”的治理——從“文明碼”治理現(xiàn)象談起》，《法律科學》 (西北政法大學學報)，2021年第1期。。同時，算法和人類一樣可能具有偏見，因為它們嵌入了主觀價值，限制了民眾的自由選擇(49)周榮超：《智慧城市建設(shè)中的算法歧視及其消除》，《領(lǐng)導科學》，2021年第6期。，人的主體性價值在技術(shù)與算法的精確計算下成為龐大數(shù)據(jù)空間中的若干字節(jié)(50)梅杰：《技術(shù)適配城市：數(shù)字轉(zhuǎn)型中的主體壓迫與倫理困境》，《理論與改革》，2021年第3期。。

(四)擔心城市數(shù)字治理無所不用其“技”

學者們擔心城市數(shù)字治理無所不用其“技”，形成技術(shù)中心主義或“技術(shù)崇拜”。技術(shù)并非“自動”，不會在“真空環(huán)境” 中自己產(chǎn)生作用，其對城市治理的賦能作用必然要依賴于人的決策和行動。然而，在許多城市的數(shù)字治理實踐中，技術(shù)本身似乎成為了解決一切問題的“靈丹妙藥”， 弱化了人的作用，扭曲了人的行為。

源自于企業(yè)銷售領(lǐng)域的“棄人化管理”產(chǎn)生了越來越大的影響，使得服務(wù)的個性化色彩正在慢慢褪去，而工作人員的服務(wù)、表情、語言使用等都變得機器化起來(51)呂峰、李圭泉：《棄人化管理時代要來?》，《清華管理評論》，2017年第9期。。過分推崇傳統(tǒng)的工具理性價值觀而忽視人的主體價值，重視數(shù)字化技術(shù)平臺的建設(shè)而忽視行政人員內(nèi)部的協(xié)調(diào)、部署和考核，使數(shù)字治理陷入“重數(shù)輕人”的困境(52)黃建偉、陳玲玲：《中國基層政府數(shù)字治理的倫理困境與優(yōu)化路徑》，《哈爾濱工業(yè)大學學報》(社會科學版)，2019年第2期。，呈現(xiàn)出從“按指標治理”到“被指標治理”的轉(zhuǎn)變(53)張乾友：《“被指標治理”模式的生成及其治理邏輯》，《探索與爭鳴》，2021年第2期。。基層數(shù)字治理平臺的多個指標常常與基層政府、基層干部的考核硬性掛鉤，例如某地對社區(qū)APP平臺在注冊人數(shù)、文章數(shù)量、文章點擊量、瀏覽量等方面設(shè)置考核指標(54)趙玉林、任瑩、周悅：《指尖上的形式主義：壓力型體制下的基層數(shù)字治理——基于30個案例的經(jīng)驗分析》，《電子政務(wù)》，2020年第3期。，但這類指標多大程度能測量數(shù)字治理的真實效果仍存在很大疑問。一味強調(diào)測量投入和有形產(chǎn)出，往往掩蓋了真正重要的東西，但能被準確測量的東西，卻不一定是重要的(55)杰瑞·穆勒：《指標陷阱：過度量化如何威脅當今的商業(yè)、社會和生活》，閭佳譯，東方出版中心2020年版，第36頁。。

數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用對組織管理帶來了顯著影響，包括人才培訓與開發(fā)維度上的“麥當勞化”，考核與監(jiān)管維度上“全景監(jiān)獄”式的組織規(guī)訓，獎懲與激勵維度上自動化、去人性化的激勵機制，以及組織——成員關(guān)系維度上更加松散、失衡的內(nèi)部關(guān)系。(56)謝小云、左玉涵、胡瓊晶：《數(shù)字化時代的人力資源管理：基于人與技術(shù)交互的視角》，《管理世界》，2021年第1期。一些形式化的數(shù)字應(yīng)用綁架甚至操縱了使用者。各種功能相似的冗余應(yīng)用和平臺過度擠占了基層工作人員的工作時間，導致原本“賦能”的信息平臺成為基層工作的“負擔”(57)李曉方、谷民崇：《公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的“數(shù)字形式主義”：基于行動者的分析框架與類型分析》，《電子政務(wù)》，2022年第5期。。本用于增進工作效率的社交媒體如若過度使用可能適得其反，對公務(wù)員的工作投入產(chǎn)生負面作用(58)王法碩：《社交媒體信息超載如何影響公務(wù)員工作投入？》，《電子政務(wù)》，2020年第11期。。此外，數(shù)字化監(jiān)督系統(tǒng)仍然難以避免“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，反而扭曲了監(jiān)督的真正目的。例如，通過延后項目進入系統(tǒng)的時間，以此達成“最多XX天”的指標；而通過提前聯(lián)系企業(yè)、提前在線下完成審批工作，地方政府甚至可以達到“零天審批”等非常規(guī)的審批速度(59)談婕、高翔：《數(shù)字限權(quán):信息技術(shù)在縱向政府間治理中的作用機制研究——基于浙江省企業(yè)投資項目審批改革的研究》，《治理研究》，2020年第6期。，而這對于實際工作成效的改善毫無作用。

(五)擔心城市數(shù)字治理“墨守成規(guī)”

學者們擔心城市數(shù)字治理“墨守成規(guī)”，強化落后模式，固化既有格局。數(shù)字技術(shù)曾被視為“破局者”和“催化劑” 而被引入城市治理，期待其能為解決城市治理問題帶來新理念、新方法，以破除既有治理模式的弊端。然而，在一些城市的治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐中，技術(shù)常常被用于固化和強化落后的治理理念和架構(gòu)，其推動變革的潛力似乎被消解了，甚至成為了推動進一步改革和轉(zhuǎn)型的阻力。

當前，城市數(shù)字治理傾向于以一種提高效率和能力同時維持現(xiàn)狀的方式將信息系統(tǒng)納入現(xiàn)行的軌道，而決不觸動深層的結(jié)構(gòu)與程序，即簡·芳汀總結(jié)的“隨插即用”(plug and play)(60)簡·芳汀：《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，邵國松譯，中國人民大學出版社2010年版，第18頁。。隨著新一代信息技術(shù)的普遍應(yīng)用，官僚主義形態(tài)也發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了披著“技術(shù)外衣”的“數(shù)字官僚主義”。隨著“放管服”改革和服務(wù)型政府建設(shè)的深入推進，部分地方政府部門表面上“門好進”了，“臉好看”了，但實際上還是“事難辦”。有些政府工作人員將過去的“管卡壓”作風，變成了今天的“推繞拖”新型官僚主義(61)杜寶貴：《智能官僚主義的識別與治理》，《國家治理》，2020年第25期。，更加隱蔽而難以破除。

算法基于“大數(shù)據(jù)集”進行自我訓練、自我學習以形成“規(guī)則集”的過程，實質(zhì)上是對于過往人類社會模式特征的總結(jié)，并將其用于對未來社會的感知與決策，在提高人類社會運行效率的同時，也將不可避免地復制并延續(xù)當前社會的既有格局與特征，從而不利于變革與創(chuàng)新的發(fā)生，這被稱為算法的“自我強化困境”(62)賈開：《人工智能與算法治理研究》，《中國行政管理》，2019年第1期。。因此，完全依據(jù)算法規(guī)律來對社會現(xiàn)實進行預測，一定程度上也可能以既有的僵化思維來面對社會問題，把本該是彈性化和即時性反應(yīng)的問題采用程式化方式來進行治理，將高速流動的社會強行拉入靜態(tài)管理之中，使數(shù)字治理脫離流動的社會現(xiàn)實(63)向玉瓊：《流動社會中數(shù)字治理的優(yōu)勢、風險與完善》，《探索》，2022年第2期。。

數(shù)字技術(shù)曾被期望能重塑政府、企業(yè)和社會公眾等多元主體之間的關(guān)系(64)鄭磊：《數(shù)字治理的效度、溫度和尺度》，《治理研究》，2021年第2期。，撬動城市政府更多依靠社會組織和公眾參與，形成多方協(xié)同治理的新格局。然而，事實上，在數(shù)字技術(shù)的加持下，城市治理過程中的“政府主導型”層級化色彩愈發(fā)濃厚(65)秦燕、李卓：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的基層數(shù)字治理及其關(guān)系優(yōu)化——基于治理關(guān)系中的基層避責與信息繭房視角》，《理論探討》，2020年第6期。，技術(shù)治理在潛移默化中塑造且維持了“上暗下明”的治理格局(66)單勇：《跨越“數(shù)字鴻溝”：技術(shù)治理的非均衡性社會參與應(yīng)對》，《中國特色社會主義研究》，2019年第5期。。在這種格局下，政府事無巨細地制定全方位的數(shù)字社會行為規(guī)則反過來可能制約創(chuàng)造力的釋放(67)鮑靜、賈開：《數(shù)字治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究:原則、框架與要素》，《政治學研究》，2019年第3期。。

五、結(jié)論與建議

本文通過專家焦點小組討論和文獻回顧，對城市數(shù)字治理的“期望”與“擔憂”進行了梳理和總結(jié)。研究發(fā)現(xiàn)，學者們期望城市數(shù)字治理是一首“交響曲”，需要政府、市場與社會之間的和弦共振，而非政府的獨奏曲；期望城市數(shù)字治理厚此不能薄彼，既要為優(yōu)勢群體錦上添花，更要為邊緣群體雪中送炭；期望城市數(shù)字治理能量體裁衣，從用戶的實際感受和體驗出發(fā)，推出更具精準性和個性化的管理與服務(wù)；期望城市數(shù)字治理能既有智能，又有人工，更加尊重人的智慧與自主性；期望城市數(shù)字治理能化零為整，修煉整體性的“內(nèi)功”，增強協(xié)同性的“外力”；期望城市數(shù)字治理能細水長流，量力而行，不做“一錘子買賣”；期望城市數(shù)字治理能張弛有度，提高應(yīng)對風險的“敏捷性”，加強日常運行的“適應(yīng)性”， 期望城市數(shù)字治理能開誠布公，落實公開透明與知情同意。

同時，學者們也擔心城市數(shù)字治理成為一個個“虛中樓閣”， 脫離實際需求，忽視實際成效；擔心城市數(shù)字治理讓人“裸奔”，數(shù)據(jù)采集過度，數(shù)據(jù)泄露頻發(fā)；擔心城市數(shù)字治理讓人失去自主選擇的權(quán)利，既被前臺強行“安排”而別無選擇，又被后臺隱形“算計”而無處可逃；擔心城市數(shù)字治理無所不用其“技”，弱化人的作用，扭曲人的行為；擔心城市數(shù)字治理“墨守成規(guī)”，強化落后模式，固化既有格局。以上這些“期望”和“擔憂”實際上反映了學界對如何平衡好技術(shù)、制度和人之間的關(guān)系的思考，以及對數(shù)字治理的實際成效的關(guān)注(如表1所示)。

表1 “期望”與“擔憂”體現(xiàn)的關(guān)注點

在技術(shù)與制度的關(guān)系上，城市數(shù)字治理需要技術(shù)與制度的雙輪驅(qū)動。城市數(shù)字治理應(yīng)通過運用數(shù)字技術(shù)來推進城市治理的理念、體制、機制、規(guī)則、模式、流程等各個方面的轉(zhuǎn)型與改革，推進城市治理體系與能力的現(xiàn)代化，而不是固化和強化原有的不合理和落后的制度。以劃槳為例，如果一只槳劃得飛快，另一只槳不動或劃得慢一點，最后船會繞了一圈又回到原點。在城市數(shù)字治理中，假設(shè)一只槳是技術(shù)，另一只槳是制度。如果我們只用力劃技術(shù)這只槳，卻在制度這只槳上用力不足，城市數(shù)字治理這只船也可能繞了一圈，回到原點。雖然技術(shù)不斷迭代，但船卻并沒有前進，而是在不停轉(zhuǎn)圈。

在技術(shù)與人的關(guān)系上，數(shù)字技術(shù)是手段，而不是目的，無論有了多么先進的技術(shù)，人始終是城市治理的主人，城市數(shù)字治理的出發(fā)點和落腳點是滿足市民對美好生活的向往。技術(shù)不應(yīng)被用來折騰人、算計人、“優(yōu)化”人甚至取代人，而應(yīng)被用來善待人、服務(wù)人、發(fā)展人和解放人，在數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用中需要以人為本，發(fā)揮人的智慧，尊重人的意志，體現(xiàn)人的情感，維護人的尊嚴，既要善用技術(shù)，更要將技術(shù)用于善，通過智治實現(xiàn)善治。

在實際成效上，需要將城市數(shù)字治理落到實處，并且能長效、可持續(xù)，保持敏捷性、柔韌度，為市民帶來實實在在的獲得感、幸福感和安全感，這才是城市數(shù)字治理能真正獲得市民支持擁護的根基。希望以上這些對城市數(shù)字治理的“期望”和“擔憂”有助于確立未來城市數(shù)字治理研究與實踐的價值坐標與未來方向，以提升公共價值，促進城市善治?！?/p>