美國北極政策的變化及其動力

杜曉杰 謝曉光

美國一直關(guān)注北極事務(wù)。1971年，尼克松政府頒布了第一份美國北極政策文件。自那時(shí)起，美國陸續(xù)發(fā)布了一系列相關(guān)政策文件，重點(diǎn)關(guān)注北極安全、科學(xué)研究以及氣候環(huán)境等問題。作為世界舞臺上唯一的超級大國和北極國家，美國北極政策一直是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，既有研究或主要關(guān)注美國某一屆政府北極政策的內(nèi)容、背景與影響，①相關(guān)代表性研究主要參見：楊松霖：《特朗普政府的北極政策》，載《國際研究參考》2018年第1期；郭培清，鄒琪：劉雨辰：《奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略：動因、利益與行動》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2014年第1期；信強(qiáng)，張佳佳：《特朗普政府的北極“戰(zhàn)略再定位”及其影響》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2021年第4期；Crook J R，“Comprehensive New Statement of US Arctic Policy”，The American Journal of International Law，Vol.103，No.2，2009；Huebert R，“United States arctic policy：the reluctant arctic power”，University of Calgary，The School of Public Policy-University of Calgary Publications Series，Vol.2，No.2，2009等?；蚓劢鼓茉?、氣候和環(huán)境保護(hù)等美國北極政策的某一具體方面，為政府北極政策的實(shí)施提供對策建議；②相關(guān)代表性研究主要參見：楊松霖：《美國北極氣候治理：主體、特點(diǎn)及走向》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2019年第2期；曹俐，劉思純：《美國北極能源政策：戰(zhàn)略考量與政策實(shí)踐》，載《海洋經(jīng)濟(jì)》2011年第1期；David W.Titley，C.St.John，“Arctic security considerations and the US Navy's Roadmap for the Arctic”，Naval War College Review，Vol.63，No.2，2010；Moran K，F(xiàn)ARRell JONW.，“US Arctic research policy”，Oceanography，Vol.24，No.3，2011等。長時(shí)段的美國北極政策研究則主要集中于對兩屆政府北極政策調(diào)整變化的比較，總結(jié)政策變化的原因及影響等方面，③相關(guān)代表性研究主要參見：郭培清，孫興偉：《論小布什和奧巴馬政府的北極“保守”政策》，載《國際觀察》2014年第2期；潘敏，王梅：《特朗普政府北極戰(zhàn)略變化的國內(nèi)因素分析》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第2期等；Haycox S，Arctic Policy of the United States：An Historical Survey，The Palgrave Handbook of Arctic Policy and Politics，2020等。并沒有將美國北極政策放到美國政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下進(jìn)行考量，缺少對政策發(fā)展演進(jìn)的時(shí)代特征、關(guān)鍵變量以及主體互動等因素的考量，美國北極政策縱向發(fā)展的研究成果尚不夠深入。鑒于此，本文通過回溯長時(shí)段（1971年-2021年）的美國北極政策的變化歷程，分析政策發(fā)展變化的背景和動力因素，探尋美國北極政策發(fā)展變化的延續(xù)性和發(fā)揮影響的關(guān)鍵事件，以期為更好地認(rèn)識美國北極政策及分析其未來發(fā)展方向提供啟發(fā)。

一、美國北極政策的階段性變化

（一）初具雛形階段（1971年-1989年）

二戰(zhàn)結(jié)束之后，美蘇之間爆發(fā)了冷戰(zhàn)。這一時(shí)期，北極地區(qū)由于處于直線距離美國和蘇聯(lián)為首的兩大陣營最短的特殊地理位置，成為美蘇冷戰(zhàn)對抗的最前沿。這一期間美國頒布的北極政策文件主要包括尼克松總統(tǒng)（Richard Milhous Nixon）于1971年發(fā)布的美國第一份北極政策文件——《第144號國家安全決策備忘錄》、①“US Arctic Policy and Arctic Policy Group”，Thewhitehouse，December 22，1971，https：//irp.fas.org/offdocs/nsdm-nixon/nsdm-144.pdf.1973年的《第202號國家安全決策備忘錄》、②“Arctic Program Review and Recommendations”，The white house，January 22，1973，https：//irp.fas.org/offdocs/nsdm-nixon/nsdm_202.pdf.1983年里根總統(tǒng)（Ronald Wilson Reagan）頒布的《第90號國家安全決策指令》③“US Arctic Policy”，The white house，April 14，1983，https：//irp.fas.org/offdocs/nsdd/nsdd-090.htm.以及1984年頒布的《北極政策與研究法案》。④“S.373（98th）：Arctic Research and Policy Act of 1984”，Congress，July 31，1984，https：//www.congress.gov/98/statute/STATUTE-98/STATUTE-98-Pg1242.pdf。

總體來看，在尼克松至里根政府這一時(shí)期美國北極政策主要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：第一，保護(hù)美國在北極地區(qū)的基本安全利益。尼克松政府頒布的《第144號國家安全決策備忘錄》和里根政府頒布的《第90號國家安全決策指令》使用了同樣的話語表述，明確提出保護(hù)美國在北極地區(qū)的安全利益，包括維護(hù)海上航行自由和空中飛行自由的原則。第二，相關(guān)政策文件均提出美國將支持在對北極環(huán)境的不利影響最小化的前提下對北極地區(qū)進(jìn)行合理地開發(fā)。第三，推動北極地區(qū)國際互利合作。尼克松總統(tǒng)在《第202號國家安全決策備忘錄》中重申希望美國積極制定和實(shí)施旨在加強(qiáng)北極雙邊和多邊合作的計(jì)劃，特別是在科學(xué)研究、資源發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。同樣地，里根政府頒布的《第90號國家安全決策指令》也明確指出，為實(shí)現(xiàn)美國在北極地區(qū)的政策目標(biāo)，必須積極促進(jìn)北極地區(qū)互利互惠的國際合作。第四，成立跨部門北極政策小組（IAPG）。為了實(shí)施美國在北極地區(qū)的政策主張，尼克松在文件中指示成立“跨部門北極政策小組”，由國務(wù)院主管，包括國防部、內(nèi)政部以及國家科學(xué)基金會等部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督美國北極政策實(shí)施以及協(xié)調(diào)各部門的北極活動和項(xiàng)目等方面。里根政府頒布的《第90號國家安全決策指令》進(jìn)一步明確跨部門北極政策小組的職責(zé)是審查和協(xié)調(diào)本政策和美國在北極地區(qū)的國際活動與計(jì)劃的實(shí)施，推動美國與其他國家的國際合作。

（二）探索成型階段（1989年-2007年）

布什到小布什政府執(zhí)政末期，隨著東西方關(guān)系的緩和以及美國全球戰(zhàn)略布局的調(diào)整，北極地區(qū)對美國的戰(zhàn)略重要性有所下降。⑤郭培清，董利民：《美國的北極戰(zhàn)略》，載《美國研究》2015年第6期，第47頁。這一時(shí)期美國的北極政策主要包括老布什政府對1984年頒布的《北極政策與研究法案》進(jìn)行調(diào)整以及1994年克林頓政府發(fā)布的題為“美國的南北極政策”的《第26號總統(tǒng)決策指令》。①“United States Policy on the Arctic and Antarctic Regions”，The white house，June 9，1994，https：//irp.fas.org/offdocs/pdd/pdd-26.pdf.

1989年，喬治·赫伯特·沃克·布什（George Herbert Walker Bush）就任美國第41任總統(tǒng)。1990年11月16日，老布什政府為促進(jìn)北極研究委員會和北極機(jī)構(gòu)間政策研究委員會制定與執(zhí)行北極科學(xué)研究政策等方面的工作，對1984年《北極政策與研究法案》的第三和第六部分進(jìn)行修正：允許總統(tǒng)在提交給國會之前審查委員會的報(bào)告，并提出機(jī)構(gòu)間北極政策委員會向國會提交報(bào)告不會削弱總統(tǒng)保護(hù)行政部門通信機(jī)密性的權(quán)力。②“Statement on Signing the Bill Amending the Arctic Research and Policy Act of 1984”，The White House，November 16，1990，https：//www.presidency.ucsb.edu/documents/statement-signing-thebill-amending-the-arctic-research-and-policy-act-1984.之后，1993年，克林頓（William Jefferson Clinton）當(dāng)選為美國總統(tǒng)。1994年，克林頓政府便發(fā)布題為“美國的南北極政策”的《第26號總統(tǒng)決策指令》。在這份政策文件中，美國政府將北極政策確定為三個(gè)主題：推動北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和資源開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)北極地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，推動北極地區(qū)的國際合作；同時(shí)，該政策明確了美國在北極地區(qū)的主要目標(biāo)：保護(hù)北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、維護(hù)美國國家安全利益等等。③劉雨辰：《奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略：動因、利益與行動》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2014年第1期，第11頁。另外，這一指令詳細(xì)說明了相關(guān)部門協(xié)調(diào)合作的要求：科技政策辦公室和管理預(yù)算辦公室“通過跨機(jī)構(gòu)北極研究政策委員會與美國相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，制定國家綜合研究計(jì)劃。內(nèi)政部、環(huán)境保護(hù)署、國家海洋和大氣管理局以及海岸警衛(wèi)隊(duì)保護(hù)海洋環(huán)境免受石油污染和其他不利影響，敦促國務(wù)院和內(nèi)政部加強(qiáng)與其他北極國家的合作。④“United States Policy on the Arctic and Antarctic Regions”，The white house，June 9，1994，https：//irp.fas.org/offdocs/pdd/pdd-26.pdf.這一政策文件為冷戰(zhàn)結(jié)束之后美國在北極地區(qū)的利益和行動提供了重要指導(dǎo)，揭開了美國參與北極事務(wù)的新篇章。

（三）確立發(fā)展階段（2007年至今）

在克林頓總統(tǒng)頒布《第26號總統(tǒng)決策指令》之后長達(dá)15年的時(shí)間里，美國沒有出臺任何新的北極政策。①郭培清，孫興偉：《論小布什和奧巴馬政府的北極“保守”政策》，載《國際觀察》2014年第2期，第81頁。直到2007年，俄羅斯在北極海底插旗事件在國際上引起廣泛關(guān)注，美國政府也重新審視北極地區(qū)對于美國的重要性。小布什政府在卸任前20天頒布了《第66號國家安全總統(tǒng)指令》。由于這一指令頒布于小布什總統(tǒng)卸任前夕，因此這一政策的執(zhí)行和實(shí)施主要依賴奧巴馬政府，這一指令也被視為奧巴馬政府北極政策的起點(diǎn)，為奧巴馬北極政策的確立發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。②孫凱：《奧巴馬政府的北極政策及其走向》，載《國際論壇》2013年第5期，第55頁。之后，奧巴馬政府先后發(fā)布了《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》、《國家海洋政策執(zhí)行計(jì)劃》、《海岸警衛(wèi)隊(duì)北極戰(zhàn)略》等相關(guān)北極政策文件。特朗普政府在“美國優(yōu)先”理念的影響下針對北極地區(qū)的相關(guān)問題也發(fā)布了一系列相關(guān)政策文件，主要包括：國防部《北極戰(zhàn)略報(bào)告》、美國海軍《北極戰(zhàn)略展望》、美國海岸警衛(wèi)隊(duì)《北極戰(zhàn)略展望》、《美國空軍部門北極戰(zhàn)略》等。拜登政府也于2022年10月7日頒布《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》報(bào)告，明確了美國北極政策的四大支柱和五項(xiàng)指導(dǎo)原則，重點(diǎn)關(guān)注北極安全、氣候變化、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展以及北極地區(qū)合作等問題。

2009年1月，小布什總統(tǒng)在卸任前夕簽署了《第66號國家安全總統(tǒng)指令》。該指令在考慮國土和國防安全政策、氣候變化和人類活動對北極地區(qū)的影響日增以及北極理事會的成立等因素的基礎(chǔ)上，明確美國北極政策的宗旨和目標(biāo)是維護(hù)本國北極安全利益；推動北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)和資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展；加強(qiáng)北極地區(qū)的國際合作等。③“Arctic Region Policy”，The white house，January 9，2009，https：//irp.fas.org/offdocs/nspd/nspd-66.pdf.奧巴馬上臺之后，頒布了美國歷史上第一部北極戰(zhàn)略報(bào)告——《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》。該報(bào)告在深入分析北極環(huán)境變化的基礎(chǔ)上，明確提出保障美國國家安全，保護(hù)資源和商業(yè)的自由流動，保護(hù)北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，關(guān)切原住民群體的利益與需求，促進(jìn)北極地區(qū)的科學(xué)研究等五大核心利益以及做負(fù)責(zé)任的北極地區(qū)管理者，在豐富的信息基礎(chǔ)上進(jìn)行決策、尋求創(chuàng)新性制度安排以及加強(qiáng)與阿拉斯加原住民之間的協(xié)調(diào)與合作等重要指導(dǎo)原則。④“National Strategy for the Arctic Region”，The white house，May，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf.總的來看，奧巴馬上任前的尼克松政府、里根政府、克林頓政府、小布什政府對北極戰(zhàn)略的規(guī)劃僅停留在國家安全決策備忘錄、國家安全決策指令、總統(tǒng)決策指令以及國土安全總統(tǒng)指令層面上，比較零散、不成體系，對美國北極戰(zhàn)略僅僅從總體上在宏觀層面和理念層面進(jìn)行了規(guī)劃與設(shè)計(jì)，并沒有上升到國家戰(zhàn)略的地位。①孫凱，楊松霖：《奧巴馬第二任期美國北極政策的調(diào)整及其影響》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第12期，第32頁。

2017年1月20日，特朗普政府上臺之后，接連就北極問題發(fā)布官方政策文件，促進(jìn)了美國北極政策的新發(fā)展。總的來看，特朗普政府時(shí)期美國北極政策的主要特點(diǎn)是：第一，強(qiáng)調(diào)建立北極意識，加強(qiáng)在北極地區(qū)的行動。②“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，United States Department of Defense，June 2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTICSTRATEGY.PDF.這一內(nèi)容尤其體現(xiàn)在軍事方面。如，特朗普總統(tǒng)2020年6月簽署的《保衛(wèi)美國在南北極地區(qū)的國家利益》備忘錄著重強(qiáng)調(diào)建設(shè)一支可用的、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的破冰船艦隊(duì)，并在北極地區(qū)建造4處海軍基地，加強(qiáng)美國在北極地區(qū)的軍事部署。③“Memorandum on Safeguarding U.S.National Interests in the Arctic and Antarctic Regions”，The white house，June 9，2020，https：//trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/memorandumsafeguarding-u-s-national-interests-arctic-antarctic-regions/.第二，忽視氣候變化影響，允許在北極國家野生動物保護(hù)區(qū)進(jìn)行石油和天然氣鉆探，重視北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和資源開發(fā)。第三，特朗普政府頒布的多個(gè)相關(guān)政策文件均提及通過多邊合作實(shí)現(xiàn)共同利益，解決共同面臨的挑戰(zhàn)。但是，在實(shí)際操作中，美國仍更加重視與北極國家和西方國家的合作，排斥中俄等國家，通過原有或重新構(gòu)建的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建立以西方規(guī)則為主導(dǎo)的北極秩序。例如，《國防部北極戰(zhàn)略》明確提出，關(guān)于科學(xué)研究、海上交通和環(huán)境保護(hù)等問題的國際合作與協(xié)定是解決在北極惡劣的環(huán)境中人類面臨的共同挑戰(zhàn)的有力措施；但是，這一報(bào)告也指出，一個(gè)和平、穩(wěn)定的北極地區(qū)有利于北極國家從該地區(qū)獲得更多的收益，而美國不承認(rèn)中國的“近北極國家”身份，中國正試圖通過經(jīng)濟(jì)杠桿來改變北極的治理秩序，作為“一帶一路”倡議的一部分，中國正將其在北極的經(jīng)濟(jì)活動與其更廣泛的戰(zhàn)略目標(biāo)聯(lián)系起來。④“Department of Defense Arctic Strategy”，United States Department of Defense，June，2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.總的來看，特朗普時(shí)期北極政策在新的國際和國內(nèi)形勢下在內(nèi)容方面發(fā)生了一些變化，凸顯了美國北極政策延續(xù)性和靈活性相融合的特點(diǎn)。

二、政策變化的動力

（一）美國北極政策發(fā)展變化的外部動因

1.國際環(huán)境的變化

任一政策的產(chǎn)生和發(fā)展都離不開特定的歷史情境。美國北極政策是在全球氣候變暖使北極海洋和陸地空間發(fā)生變化，北極地區(qū)的價(jià)值日益凸顯，最大的北極沿海國家俄羅斯、歐洲國家以及中日韓等北極利益攸關(guān)方愈發(fā)關(guān)注北極問題，北極地區(qū)地緣戰(zhàn)略競爭日益加劇的大背景下變遷發(fā)展的。

首先，各國對北極地區(qū)的關(guān)注很大程度上是氣候變化導(dǎo)致的結(jié)果，全球氣候變暖是塑造美國北極政策的主要因素之一。自20世紀(jì)80年代中期以來，北極表面空氣的升溫溫度至少是全球平均水平的兩倍；伴隨溫度的升高，海冰、格陵蘭島冰蓋和冰川面積也在同一時(shí)期呈現(xiàn)下降趨勢。①“The State of the Global Climate 2020”，World Meteorological Organization，April 19，2021，http：//download.caixin.com/upload/1264_Statement_2020_en.pdf.氣候變化使北極地區(qū)所蘊(yùn)藏的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值和地緣戰(zhàn)略價(jià)值逐漸顯現(xiàn)，出于獲得最大收益的考量，美國不斷推進(jìn)、發(fā)展本國的北極政策以適應(yīng)北極地區(qū)的自然變化。根據(jù)美國國防部2010年發(fā)布的“四年防務(wù)評估”，氣候變化作為一種“不穩(wěn)定的促進(jìn)劑”，將在“塑造未來的安全環(huán)境”方面發(fā)揮重要作用；北極氣候變化有可能使該地區(qū)變成一個(gè)既充滿環(huán)境問題又充滿對美國國家安全產(chǎn)生直接影響的復(fù)雜挑戰(zhàn)的商業(yè)中心。②Heather A.Conley，“U.S.Strategic Interests in the Arctic：An Assessment of Current Challenges and New Opportunities for Cooperation”，Center for Strategic and International Studies，April 27，2010，https：//www.csis.org/analysis/us-strategic-interests-arctic.《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》也強(qiáng)調(diào)指出，美國作為一個(gè)北極國家，必須積極主動和有紀(jì)律地應(yīng)對不斷變化的，以保護(hù)國家利益。③“National Strategy for the Arctic Region”，The White House，May，2013，https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/nat_arctic_strategy.pdf.

同時(shí)，隨著全球氣候變暖，北極戰(zhàn)略價(jià)值的日益凸顯和北極開發(fā)利用的逐漸深入，包括俄羅斯、美國等在內(nèi)的北極國家以及中日韓等北極域外國家都對北極地區(qū)的開發(fā)利用表露出極大的興趣，北極地緣政治競爭日益激烈，相關(guān)國家在北極航道、大陸架、資源開發(fā)等問題上產(chǎn)生分歧。在這種情況下，美國非常關(guān)注其他國家在北極地區(qū)的動態(tài)。與相關(guān)國家在北極地區(qū)的競爭與合作對于美國北極政策產(chǎn)生重要的影響，是美國北極政策變化發(fā)展的催化劑。如，《國防部北極戰(zhàn)略》報(bào)告在重新評估北極安全環(huán)境后提出北極是大國沖突和競爭擴(kuò)展的潛在區(qū)域，俄羅斯正不斷增加在北極地區(qū)的軍事活動，中國則試圖通過經(jīng)濟(jì)杠桿改變北極治理體系，因此，美國必須優(yōu)先考慮削弱中國和俄羅斯的競爭力，確保美國在這些戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵區(qū)域以及全球范圍內(nèi)保持競爭優(yōu)勢。①“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，Office of the Under Secretary of Defense for Policy，June，2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DODARCTIC-STRATEGY.PDF.同時(shí)，該報(bào)告詳細(xì)論述了保持美國戰(zhàn)略優(yōu)勢的方法，包括加強(qiáng)北極意識、提升北極活動能力等，推動以規(guī)則為基礎(chǔ)的北極秩序構(gòu)建。全球氣候變暖和日益激烈的北極地緣政治競爭在美國北極政策發(fā)展演進(jìn)的過程中發(fā)揮了重要的推動作用，并且仍會在未來影響美國北極政策的目標(biāo)側(cè)重、實(shí)施手段等各個(gè)方面。

2.關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與政策的推進(jìn)與發(fā)展

在政策發(fā)展演變的過程中，一些標(biāo)志性事件在特定歷史條件下可能會對政策變化起到推動或阻礙作用，如一些重大事件的起點(diǎn)、拐點(diǎn)、非預(yù)期事件、誘發(fā)性事件、轉(zhuǎn)型事件、分水嶺事件或關(guān)鍵選擇點(diǎn)等等。②段宇波，趙怡：《制度變遷中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)研究》，載《國外理論動態(tài)》2016年第7期，第99頁。在美國北極政策發(fā)展演化的過程中，也存在一些關(guān)鍵事件對政策調(diào)整產(chǎn)生了重要的推動作用，可以被視為是政策變遷的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。

首先，冷戰(zhàn)的結(jié)束對于美國北極政策變遷具有重要意義。冷戰(zhàn)時(shí)期，出于遏制蘇聯(lián)的需要，美國非常重視北極地區(qū)。在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，美蘇在世界各地區(qū)展開了激烈爭奪，北極地區(qū)作為美蘇直線距離最近的必經(jīng)之地，更是成為雙方爭奪的前沿陣地。但是，在冷戰(zhàn)結(jié)束之后美國成為世界舞臺上唯一的超級大國，其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、軍事力量以及快速發(fā)展的科技優(yōu)勢使美國在世界舞臺上的影響力和話語權(quán)不斷增強(qiáng)，逐漸形成了以美國為主導(dǎo)的國際秩序。在這種形勢下，美國的北極政策也發(fā)生變化。1994年克林頓政府發(fā)布的《第26號總統(tǒng)決策指令》是冷戰(zhàn)結(jié)束之后美國發(fā)布的第一份北極政策文件。該文件明確指出“冷戰(zhàn)結(jié)束……允許北極政策的重點(diǎn)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變?！雹貶eather A.Conley，“The New Foreign Policy Frontier U.S.interests and actors in the arctic”，CENTER FOR STRATEGIC&INTERNATIONAL STUDIES，April 22，2013，https：//www.csis.org/analysis/new-foreign-policy-frontier.簡單來說，自1990年代初以來，模糊的愿望、與其他地區(qū)相比相對被忽視以及不情愿地參與一直是美國北極政策的特點(diǎn)。②Paul M，“Polar power USA：full steam ahead into the Arctic”，https：//www.swp-berlin.org/publications/products/comments/2019C42_pau.pdf.例如，雖然北極理事會在北極地區(qū)的治理中發(fā)揮著重要作用，但美國仍然反對任何加強(qiáng)理事會權(quán)力的努力：“美國的立場是，北極理事會應(yīng)該繼續(xù)是一個(gè)致力于當(dāng)前任務(wù)范圍內(nèi)問題的高級論壇，而不是轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)正式的國際組織，特別是一個(gè)有評估作用的組織。”③“Arctic Council Action Plan to Eliminate Pollution of the Arctic”，Arctic Council，https：//www2.mst.dk/udgiv/Publications/2005/87-7614-539-5/pdf/87-7614-540-9.pdf.冷戰(zhàn)后，美國還削減了在阿拉斯加和格陵蘭島的空軍基地，美國在北極基礎(chǔ)設(shè)施和北極資源方面投入了最低限度的資金——它在阿拉斯加北極沿岸沒有實(shí)質(zhì)性的港口，幾乎沒有軍事存在，也很少與其他北極國家進(jìn)行外交接觸。④Joseph Spears，“The United States-a reluctant Arctic power-making it great again”，Canadian Sailings，Mar 18，2018，https：//canadiansailings.ca/the-united-states-a-reluctant-arctic-power-makingit-great-again/.隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，北極在美國戰(zhàn)略規(guī)劃中的地位明顯下降。

其次，俄羅斯“插旗事件”在美國北極政策形成發(fā)展的過程中發(fā)揮了重要的推動作用。2007年8月，由俄羅斯國家杜馬（議會下院）副主席奇林加洛夫率領(lǐng)的北極科考隊(duì)在進(jìn)行北冰洋大陸地質(zhì)調(diào)查時(shí)，乘坐深海潛水器從北極點(diǎn)下潛至4000多米深的北冰洋洋底，并在洋底插上了一面由鈦合金制造的俄羅斯國旗。之后，國際社會似乎“重新發(fā)現(xiàn)北極”，北極事務(wù)日益被納入到全球事務(wù)之中，北極地區(qū)的態(tài)勢變遷也越來越引發(fā)國際社會的關(guān)注。⑤孫凱，武珺歡：《北極治理新態(tài)勢與中國的深度參與戰(zhàn)略》，載《國際展望》2015年第6期，第67頁。同時(shí)，俄羅斯北極插旗事件也對多國北極政策的形成和發(fā)展發(fā)揮了重要的催化作用，特別是美國。插旗事件發(fā)生四天之后，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)“希利”號重型破冰船就從西雅圖港出發(fā)，趕往北極進(jìn)行科考；在俄羅斯北極插旗事件發(fā)生之前，美國已經(jīng)連續(xù)15年沒有發(fā)布相關(guān)的北極政策文件，北極在美國全球戰(zhàn)略中的地位并不突出。直至俄羅斯在北極海底插旗事件之后，美國高級官員開始著手制定一項(xiàng)新政策。原本一些觀察人士預(yù)計(jì)該政策將在2008年大選之前公布或索性留給新的奧巴馬政府，結(jié)果2009年發(fā)布的《第66號國家安全總統(tǒng)指令》引發(fā)廣泛關(guān)注。盡管這一政策文件發(fā)布于小布什政府執(zhí)政末期，奧巴馬政府是否會選擇以及如何實(shí)施這項(xiàng)政策還未可知；但是正如一些學(xué)者所指出的那樣，它的主要效用在于其創(chuàng)造的過程，政策形成的過程提醒各核心部門，美國有北極利益，需要認(rèn)真考慮北極問題。美國正開始明白，北極正在以一種涉及其重要國家利益的方式發(fā)生變化。①Huebert R，“United States arctic policy：the reluctant arctic power”，University of Calgary，The School of Public Policy-University of Calgary Publications Series，Vol.2，No.2，p.2.

（二）國內(nèi)因素的影響

政策作為一種政治產(chǎn)品，其建構(gòu)及供給具有鮮明的社會性，與其所處社會結(jié)構(gòu)存在著密切的耦合關(guān)系。②張瀚文，楊穎秀：《新時(shí)代我國引智政策建設(shè)的歷史回溯與未來展望——基于歷史制度主義的分析》，載《東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第2期，第155頁。政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及關(guān)鍵行為體等因素都是影響政策變遷因果關(guān)系中的關(guān)鍵一環(huán)。美國分權(quán)制衡的政治體制、雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及阿拉斯加州、美國總統(tǒng)等重要行為體都對北極政策的形成和發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。

1.美國國內(nèi)政治體制影響北極政策變遷

美國政治體制主要體現(xiàn)為三權(quán)分立，即所有立法權(quán)被授予由參議院和眾議院組成的美國國會，行政權(quán)歸屬于美國總統(tǒng)，司法權(quán)屬于美國最高法院。③“Constitution of the United States”，https：//constitution.congress.gov/constitution/。這種分權(quán)制衡的國家政治體制對北極政策制定和北極事務(wù)處理決策模式具有決定性作用。首先，美國國會作為美國立法機(jī)構(gòu)和“錢袋的拉鏈”，④刁大明：《美國國會撥款制度的變遷與改革》，載《美國研究》2011年第2期，第95頁。通過審議北極事務(wù)的相關(guān)提案和為北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供撥款，在美國北極政策制定中扮演著重要角色。美國阿拉斯加州參議員麗莎·姆爾科夫斯基就曾表示，關(guān)注美國國會非常有必要，因?yàn)楦鶕?jù)參議員多數(shù)派的情況，它可能會影響《聯(lián)合國海洋法公約》在美國是否得到批準(zhǔn)，同時(shí)也會影響破冰船和北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所獲得的資金和其他支持。①“Republican Senator：Expects Climate Change as US Arctic Policy Priority with Biden Administration”，https：//www.highnorthnews.com/en/republican-senator-expects-climate-change-us-arcticpolicy-priority-biden-administration.其次，鑒于北極事務(wù)的廣泛性和復(fù)雜性，涉及政治、外交、經(jīng)濟(jì)、安全、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域的事務(wù)，因此聯(lián)邦行政各部的很多部門也都涉及北極事務(wù)。②孫凱，潘敏：《美國政府的北極觀與北極事務(wù)決策體制研究》，載《美國研究》2015年第5期，第15頁。如，總統(tǒng)是國家元首，總統(tǒng)行政辦公室下設(shè)的環(huán)境質(zhì)量委員會、國家安全委員會等部門，在北極氣候、安全以及能源資源等問題上發(fā)揮重要作用。③Heather A.Conley，“The New Foreign Policy Frontier U.S.interests and actors in the arctic”，Center for Strategic&International Studies，https：//www.csis.org/analysis/new-foreign-policy-frontier.另外，美國北極事務(wù)還涉及中央情報(bào)局、國家環(huán)境保護(hù)局、聯(lián)邦能源管理委員會、海洋哺乳動物委員會、航空航天局以及美國北極研究委員會等許多獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國三權(quán)分立的政治體制為美國北極政策的決策機(jī)制、相關(guān)議程的設(shè)置以及美國北極事務(wù)的處理模式等問題奠定了基礎(chǔ)。

2.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)助推美國北極政策發(fā)展

自二戰(zhàn)以來，美國經(jīng)濟(jì)雖然經(jīng)歷滯漲危機(jī)、金融危機(jī)等問題，但是其經(jīng)濟(jì)規(guī)模依然遠(yuǎn)超其他各國，穩(wěn)居全球各國、地區(qū)之首，是世界上唯一一個(gè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過20萬億美元的國家；同時(shí)，自二戰(zhàn)以來，美國GDP占全球比重從未低于20%，是世界上唯一一個(gè)GDP占比超過全球20%的國家（具體參見表1）。美國雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為美國維護(hù)國家利益，參與北極治理提供了強(qiáng)大的支撐。一方面，對美國來說，雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為美國加強(qiáng)在北極地區(qū)的投資，發(fā)展相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)，以增強(qiáng)美國在北極地區(qū)的存在奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以軍事建設(shè)為例，冷戰(zhàn)時(shí)期，美國就曾投入龐大的資金在北極地區(qū)建立預(yù)警系統(tǒng)。2021年7月27日，克林頓·希諾特中將在7月27日參加威爾遜中心舉辦的北極相關(guān)活動時(shí)表示，“雖然確切的數(shù)字很難確定，因?yàn)槊绹哲娛且粋€(gè)全球空軍……我們最新的估計(jì)是，在空軍部的預(yù)算中花費(fèi)了相當(dāng)可觀的金額用于與北極安全、北極行動有關(guān)的事務(wù)；據(jù)估測，美國空軍每年在以北極為重點(diǎn)的系統(tǒng)和優(yōu)先事項(xiàng)上花費(fèi)約60億美元。④Brian W.Everstine，“USAF to Increase Arctic Investment as Strategy，Wargames Outline Needs in the Region”，Air Force Magazine，July 27，2021，https：//www.airforcemag.com/air-force-to-increase-arctic-investment/.另一方面，美國可以通過利用自身強(qiáng)大的綜合實(shí)力通過經(jīng)濟(jì)、外交等手段對其他國家的北極事務(wù)施加影響，使其他國家的北極政策或戰(zhàn)略為美國的北極目標(biāo)服務(wù)?？偟膩碚f，美國強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為美國北極政策的制定和實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的支撐，也為美國在北極地區(qū)建立霸權(quán)提供了方便。

表1：1960-2019年美國GDP全球占比情況①Govind Bhutada，“The U.S.Share of the Global Economy Over Time”，VISUAL CAPITALIST，January 14，2021，https：//www.visualcapitalist.com/u-s-share-of-global-economy-over-time/.

3.關(guān)鍵行為體是促進(jìn)北極政策變遷的內(nèi)在動力

首先，總統(tǒng)自身所具有的某些個(gè)性、心理和性格特質(zhì)不可避免地為美國政策打上總統(tǒng)個(gè)性的烙印。以特朗普政府為例，2017年1月，特朗普入主白宮，作為非建制派，它的執(zhí)政理念和政策偏好與前任大相徑庭，這種差異不可避免地會影響到美國對外政策的議程和互動方式。②吳心伯：《特朗普執(zhí)政與美國對華政策的新階段》，載《國際問題研究》2018年第3期，第80頁。在北極問題上，特朗普提出要削減或取消對北極氣候變化項(xiàng)目的資金支持，推進(jìn)北極油氣開發(fā)和阿拉斯加北極國家野生動物保護(hù)區(qū)內(nèi)的開發(fā)計(jì)劃，出售了保護(hù)區(qū)內(nèi)5%的石油鉆探權(quán)，推翻了奧巴馬北極政策，呈現(xiàn)出明顯的“去奧巴馬化”的特點(diǎn)。另外，作為一名商人，特朗普在政治決策中延續(xù)了經(jīng)商中的行事風(fēng)格，崇尚效率，精于算計(jì)。①尹繼武：《特朗普的人格畫像：理解美國對外政策的微觀基礎(chǔ)》，載《當(dāng)代世界》2018年第10期，第52頁特朗普在2019年8月提出購買格陵蘭島，并表示“這只是一筆大型房地產(chǎn)交易”。②“No Joke：Trump Really Does Want To Buy Greenland”，National Public Radio，August 19，2019，https：//www.npr.org/2019/08/19/752274659/no-joke-trump-really-does-want-to-buy-greenland.雖然特朗普的這一想法在格陵蘭島和丹麥都得到非常冷淡的回應(yīng)，但這一問題也表現(xiàn)出特朗普在北極問題上仍延續(xù)其商人思維，對美國北極政策的具體內(nèi)容及實(shí)施手段等方面都產(chǎn)生了重要影響。

另外，阿拉斯加州是美國面積最大的州，也是美國唯一的北極州，在北極地區(qū)擁有重要的戰(zhàn)略利益。因此，阿拉斯加州是影響美國北極政策的關(guān)鍵一環(huán)。首先，阿拉斯加擁有自己的北極政策。《阿拉斯加州北極政策委員會的最終報(bào)告》開篇便提出“阿拉斯加不能讓不理解其價(jià)值和人民的人來決定阿拉斯加的未來；阿拉斯加在北極地區(qū)的未來需要阿拉斯加人來領(lǐng)導(dǎo)?！雹跿he Alaska Arctic Policy Commission。“Final Report of the Alaska Arctic Policy Commission”，https：//ou-webserver01.alaska.edu/caps/resources/state-of-alaska-policy-documents/aapc-finalreport-2015.pdf.2015年阿拉斯加州通過北極政策委員會提交的《阿拉斯加州北極政策法案》，正式確立了本州的北極政策。同時(shí)，為加快落實(shí)阿拉斯加州北極政策的實(shí)施，北極政策委員會發(fā)布的《阿拉斯加州北極政策執(zhí)行報(bào)告》針對以上四個(gè)重點(diǎn)提出了具體實(shí)施計(jì)劃，指導(dǎo)阿拉斯加州在北極地區(qū)行動的重要政策指南。阿拉斯加州北極政策明確提出本州的利益訴求和關(guān)切，對聯(lián)邦政府北極政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生重要影響。另外，作為美國唯一的北極州，阿拉斯加通過參與聯(lián)邦政府北極決策機(jī)構(gòu)和提案游說等方式為聯(lián)邦政府北極政策提出建議和意見，在美國北極政策的制定和實(shí)施過程中扮演著重要角色。如隸屬于美國國家科學(xué)基金委員會的“美國北極委員會”和“跨部門北極政策研究委員會”是美國國內(nèi)北極政策制定最有影響力的機(jī)構(gòu)，其中許多成員都有阿拉斯加州背景。④閆鑫淇：《美國阿拉斯加州參與北極治理分析》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2017年第17期，第82頁。

（三）美國北極政策自身具有“路徑依賴”性

政策演進(jìn)并不是簡單的新舊更替，政策在一定程度上會受原有政策內(nèi)容或形式的影響，具有一定的延續(xù)性。盡管地緣政治格局發(fā)生改變，但是美國北極戰(zhàn)略的基本政策內(nèi)容并沒有發(fā)生顯著的變化；每一份政策聲明都以其獨(dú)特的措辭重申了美國“北極地區(qū)的基本安全利益”、“北極健全合理發(fā)展”、促進(jìn)科學(xué)研究和促進(jìn)“互利國際合作”等問題的必要性。①Heather A.Conley，The New Foreign Policy FrontierU.S.Interests and Actors in the Arctic，CSIS，March，2013，http：//www.arcticandnorth.ru/upload/medialibrary/8e7/2013_conley_newforeignpolfrontier_web_0-_1_.pdf.

第一，國家安全利益始終是美國北極政策的核心目標(biāo)。雖然在不同的時(shí)間階段和不同的政府時(shí)期，美國的國家安全觀有不同的側(cè)重方向和著力點(diǎn)，但是保護(hù)美國國家安全利益一直是美國外交政策的核心目標(biāo)，美國北極政策也不例外。自1971年發(fā)布第一份北極政策文件以來，美國所有的北極政策相關(guān)文件均談及了國家安全問題。如，1971年12月，尼克松總統(tǒng)委托國家安全委員會發(fā)布了《第144號國家安全政策備忘錄》，明確提出要保護(hù)美國在北極地區(qū)航行自由和飛越自由等基本安全利益。2013年5月，奧巴馬政府發(fā)布美國歷史上首部《北極地區(qū)國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》認(rèn)為，保障美國國家安全是美國在北極地區(qū)的核心利益，要積極推動美國北極安全利益的實(shí)現(xiàn)。2019年6月，美國國防部發(fā)布了新的《國防部北極戰(zhàn)略》。這份報(bào)告鑒于國防部對不斷發(fā)展的北極安全環(huán)境的重新評估，詳細(xì)闡述了對美國國家安全利益所面臨的風(fēng)險(xiǎn)、國防部的北極目標(biāo)以及國防部在戰(zhàn)略競爭時(shí)代保護(hù)美國在北極的國家安全利益的戰(zhàn)略方法。②“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，Office of the Under Secretary of Defense for Policy，June，2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF.同時(shí)，美國其他相關(guān)部門也相繼發(fā)布《美國海軍北極戰(zhàn)略展望》、《藍(lán)色北極：北極戰(zhàn)略藍(lán)圖》、《美國空軍部門北極戰(zhàn)略》等文件，闡釋了美國海軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)、空軍等部門維護(hù)美國北極安全利益的政策目標(biāo)和戰(zhàn)略行動。

第二，軍事部署和國際合作是政策實(shí)施的主要手段。為維護(hù)美國國家安全，美國不斷加強(qiáng)在北極地區(qū)的軍事部署，將加強(qiáng)北極軍事存在作為美國實(shí)現(xiàn)北極戰(zhàn)略目標(biāo)和構(gòu)建美國主導(dǎo)的北極秩序的重要手段。如，2015年底，美國重新啟用了冰島的凱福拉維克國際機(jī)場，并部署P-8型“海神”反潛巡邏機(jī)以監(jiān)視俄羅斯?jié)撏А＂酃嗲?，鄒琪：《特朗普政府北極政策的調(diào)整》，載《國際論壇》2019年第4期，第25頁。2020年4月21日，美軍首批兩架F-35A戰(zhàn)機(jī)飛抵阿拉斯加埃爾森空軍基地。另外，北極外交與國際合作作為美國實(shí)現(xiàn)北極利益，推進(jìn)北極治理的重要手段，受到多任美國政府的重視。自1971年尼克松政府頒布的首份美國北極政策文件以來，美國歷屆政府發(fā)布的相關(guān)北極政策文件均提及“推動北極國際互利合作”、“加強(qiáng)北極雙邊和多邊合作的計(jì)劃”、“促進(jìn)北極地區(qū)互利互惠的國際合作以實(shí)現(xiàn)美國北極政策目標(biāo)”、“加強(qiáng)八個(gè)北極國家間的合作”等相關(guān)內(nèi)容。2019年特朗普政府頒布的《國防部北極戰(zhàn)略》更是明確指出，與盟友和合作伙伴的合作是實(shí)現(xiàn)美國北極戰(zhàn)略的重要基石，可靠的盟友和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是美國在北極地區(qū)最大的戰(zhàn)略優(yōu)勢。①“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，Office of the Under Secretary of Defense for Policy，June，2019，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF。

第三，科學(xué)研究與促進(jìn)北極環(huán)境保護(hù)和健康合理發(fā)展等是美國北極政策的主要內(nèi)容。首先，加強(qiáng)對北極地區(qū)的科學(xué)考察與研究是美國北極政策文件中均有所提及的美國在北極地區(qū)的關(guān)鍵利益。為加快美國北極研究的步伐，美國針對北極科考的特點(diǎn)，專門制定了多項(xiàng)北極科學(xué)研究計(jì)劃，科考范圍從美俄邊界到巴倫支海，環(huán)繞了整個(gè)北極地區(qū)。②肖洋：《我國北極科考信息獲取能力亟待提升》，載《中國海洋報(bào)》2018年11月22日，第2版。如2013年美國發(fā)布的《2013-2017年北極研究計(jì)劃》和《2017-2021年北極研究計(jì)劃》，以北極大氣、海冰、海洋生態(tài)系統(tǒng)等方面作為研究對象，大大提升了美國北極地區(qū)相關(guān)的信息儲備和科學(xué)研究水平。另外，在環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上對北極資源進(jìn)行開發(fā)利用，積極協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)之間的矛盾也一直是美國北極政策的重要內(nèi)容。如為保護(hù)北極環(huán)境，奧巴馬總統(tǒng)頒布禁令，無限期限制在北極和大西洋地區(qū)進(jìn)行油氣開發(fā)。科學(xué)考察與北極可持續(xù)發(fā)展一直是美國在北極地區(qū)的重要著力點(diǎn)，也是美國參與北極事務(wù)和北極治理的主要內(nèi)容。

三、結(jié)論

美國作為世界舞臺上唯一的超級大國和北極國家，其北極政策的演變和發(fā)展對于北極地區(qū)格局和開發(fā)利用具有重要影響。雖然美國在北極地區(qū)的一些議題上存在政策的不一致性，如在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的巨大波動。經(jīng)過加入、退出和現(xiàn)在重新加入《巴黎協(xié)定》以及暫停、重新開放和現(xiàn)在再次暫停在美國北極地區(qū)的石油和天然氣租賃活動，美國未能在北極地區(qū)維持一個(gè)國家氣候和經(jīng)濟(jì)政策超過四年或八年的時(shí)間。①Colin Wall，“U.S.-Russian Arctic Relations：A Change in Climate？”，March 31，2021，https：//www.csis.org/analysis/us-russian-arctic-relations-change-climate.但是，美國北極政策具有一定的連貫性和內(nèi)在一致性，并且隨著時(shí)間順序的變化，收益遞增和改變的成本也不斷上升，路徑依賴性愈來愈強(qiáng)?？偟膩砜矗绹睒O政策的變遷受到內(nèi)外雙重因素的影響。全球氣候變暖、北極地區(qū)競爭日益加劇、某一階段發(fā)生的重大事件或重大決策以及美國國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和關(guān)鍵行為體等相關(guān)變量都對北極政策變遷產(chǎn)生了重要影響，構(gòu)成了美國北極政策演變的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)；同時(shí)，原有的政策內(nèi)容和形式也會影響美國北極政策的未來發(fā)展方向。因此，在現(xiàn)有大環(huán)境不發(fā)生關(guān)鍵變化的背景下，美國北極政策可能在某些具體議題上由于政黨偏好或利益集團(tuán)博弈等原因出現(xiàn)波動，但總體發(fā)展方向不會產(chǎn)生較大調(diào)整。

2021年1月，拜登就任美國總統(tǒng)。上任一年多來，拜登政府的內(nèi)政外交政策受到國際社會的廣泛關(guān)注。在北極議題上，拜登總統(tǒng)上任第一天便發(fā)布行政命令提出暫停聯(lián)邦政府與實(shí)施沿海平原石油與天然氣租賃計(jì)劃有關(guān)的所有活動；②“Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science To Tackle the Climate Crisis”，The White House，January 20，2021，https：//irp.fas.org/offdocs/eo/eo-13990.pdf.2021年2月，美國總統(tǒng)喬·拜登（Joe Biden）和加拿大總理賈斯汀·特魯多（Justin Trudeau）同意擴(kuò)大在北極大陸防御方面的合作，包括對北美防空司令部進(jìn)行現(xiàn)代化更新，計(jì)劃在北極地區(qū)實(shí)現(xiàn)國防衛(wèi)星和雷達(dá)系統(tǒng)的現(xiàn)代化。③“Canada to Spend Billions on Modernizing Air Defense in the Arctic”，High North News，June 23，2022，https：//www.highnorthnews.com/en/canada-spend-billions-modernizing-air-defense-arctic.2021年6月，拜登政府暫停了阿拉斯加北極國家野生動物保護(hù)區(qū)的石油和天然氣租賃活動，推翻了特朗普政府批準(zhǔn)的鉆探計(jì)劃。④“The Associated Press，Biden suspends oil-drilling leases in Alaska's Arctic refuge”，June 2，2021，https：//www.nbcnews.com/business/energy/biden-suspends-oil-drilling-leases-alaska-s-arcticrefuge-n1269270.2021年9月24日，拜登總統(tǒng)重新啟動北極執(zhí)行指導(dǎo)委員會（AESC），并聘請了大衛(wèi)·巴爾頓（David Balton）大使為AESC執(zhí)行主任；同時(shí)，為確保北極研究的科學(xué)化和專業(yè)化，拜登總統(tǒng)任命了六位具有多元背景和高素質(zhì)的委員加入北極研究委員會（USARC）。①“Biden-Harris Administration Brings Arctic Policy to the Forefront with Reactivated Steering Committee&New Slate of Research Commissioners”，The White House，September 24，2021，https：//www.whitehouse.gov/ostp/news-updates/2021/09/24/biden-harris-administration-brings-arctic-policyto-the-forefront-with-reactivated-steering-committee-new-slate-of-research-commissioners/.從拜登總統(tǒng)上臺之后采取的這一系列舉措可以看出，拜登政府非常重視北極地區(qū)。目前來看，拜登政府的北極政策趨向受現(xiàn)存政策的影響，具有延續(xù)性。拜登政府北極政策仍會以維護(hù)國家安全為主要目標(biāo)，以北極環(huán)境保護(hù)和北極治理為重要抓手，以北極外交和加強(qiáng)同相關(guān)北極國家的交流與合作為主要手段，不斷推進(jìn)美國在北極地區(qū)安全利益、經(jīng)濟(jì)利益等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是在國內(nèi)疫情危機(jī)、經(jīng)濟(jì)困境、氣候變化、種族矛盾等突出問題仍無從解決以及中美關(guān)系、俄美關(guān)系等大國關(guān)系面臨挑戰(zhàn)的背景下，拜登總統(tǒng)對于北極地區(qū)的定位和其北極政策趨向受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。