拜登政府主辦議題峰會的特點(diǎn)

劉 暢

拜登總統(tǒng)執(zhí)政后，著力營造偏好多邊主義的外交形象，頻繁參與和舉辦國際峰會，試圖彌補(bǔ)特朗普政府遺留的負(fù)面影響。①峰會外交指“在關(guān)于全球或多邊國際性問題上，以國家元首或政府首腦出席的國際會議為核心，通過多輪多邊、雙邊談判與協(xié)商的方式，以達(dá)成某些共識或制度性安排為預(yù)期，應(yīng)對既有問題或未來挑戰(zhàn)的綜合外交模式”。除特別說明外，本文所考察的峰會均指多邊峰會。參見，門洪華、王驍：《中國峰會外交（1993-2018）：發(fā)展進(jìn)程、戰(zhàn)略評估與未來展望》，載《當(dāng)代亞太》2018年第6期，第133-157頁。2021年4月至2022年6月，拜登政府發(fā)起、組織了四場議題峰會及七場配套的相關(guān)會議。在氣候變化領(lǐng)域，美國于2021年4月召開領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，②“Leaders Summit on Climate”，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/leaders-summit-on-climate.同時(shí)創(chuàng)設(shè)了配套的“主要經(jīng)濟(jì)體能源和氣候論壇”（MEF）機(jī)制。該機(jī)制分別于2021年9月和2022年6月召開兩次MEF峰會，③“Meeting of the Major Economies on Energy and Climate September 17，2021：Chair's Summary”，The White House，September 17，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/17/meeting-of-the-major-economies-on-energy-and-climate-september-17-2021-chairs-summary.“Chair's Summary of the Major Economies Forum on Energy and Climate Held by President Joe Biden”，The White House，June 18，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/18/chairs-summary-of-the-major-economies-forum-on-energy-and-climateheld-by-president-joe-biden/.2022年1月召開MEF部長級會議。①“Ministerial Meeting of the Major Economies on Energy and Climate Chair's Summary”，U.S.Department of State，January 27，2022，https：//www.state.gov/ministerial-meeting-of-the-major-economies-on-energy-and-climate-chairs-summary.在防控新冠疫情領(lǐng)域，美國分別于2021年9月和2022年5月兩度召開全球新冠峰會，②“Global COVID-19 Summit”，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/covidsummit.“2nd COVID-19 Co-Host Statement”，The White House，May 12，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/2nd-covid-19-co-host-statement/.同時(shí)于2021年11月配套召開新冠外長會議，③“Chair's Statement by U.S.Secretary of State Antony Blinken following the COVID-19 Ministerial”，U.S.Department of State，November 10，2021，https：//www.state.gov/chairs-statement-by-us-secretary-of-state-antony-blinken-following-the-covid-19-ministerial.于2022年2月配套召開新冠全球行動(dòng)會議。④“The COVID-19 Global Action Meeting”，U.S.Department of State，F(xiàn)ebruary 14，2022，https：//www.state.gov/the-covid-19-global-action-meeting/.在供應(yīng)鏈領(lǐng)域，美方于2021年10月召開全球供應(yīng)鏈韌性峰會，⑤“Fact Sheet：Summit on Global Supply Chain Resilience to Address Near Term Bottlenecks and Tackle Long Term Challenges”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/31/fact-sheet-summit-on-global-supply-chain-resilience-to-address-near-term-bottlenecks-and-tackle-long-term-challenges.于2022年7月配套召開供應(yīng)鏈部長級論壇。⑥“Joint Statement on Cooperation on Global Supply Chains”，U.S.Department of State，July 20，2022，https：//www.state.gov/supply-chain-ministerial-joint-statement/.在價(jià)值觀領(lǐng)域，美方于2021年12月召開“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”，⑦“The Summit for Democracy”，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/summit-fordemocracy.于2022年2月配套召開“虛擬民主峰會公民社會圓桌”。⑧“Secretary Antony J.Blinken at Virtual Summit for Democracy Civil Society Roundtable”，U.S.Department of State，F(xiàn)ebruary 16，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-virtualsummit-for-democracy-civil-society-roundtable.拜登政府力推議題峰會，為美國爭奪全球治理話語權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、設(shè)置國際議程提供了一種先例，亦豐富了美國外交的工具箱。

拜登政府參加或者舉辦的國際峰會可分為四類，第一類是既有多邊機(jī)制的例行會議，如七國集團(tuán)（G7）峰會、二十國集團(tuán)（G20）峰會、北約峰會、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方會議等等，可稱之為機(jī)制峰會。第二類是美國主導(dǎo)的小范圍峰會，如美日印澳四國峰會（Quad）、美英澳安全伙伴關(guān)系（AUKUS）峰會。第三類是美國與特定地區(qū)或地區(qū)組織舉行的首腦會晤，如美歐峰會、美國—東盟峰會、北美領(lǐng)導(dǎo)人峰會、美國—太平洋島國峰會等等，可稱之為地區(qū)峰會。第四類是在現(xiàn)有國際機(jī)制之外，由美國單獨(dú)發(fā)起和主辦的、專門討論重大國際議題或全球問題的峰會，如領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會、全球新冠峰會、全球供應(yīng)鏈韌性峰會、“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”等等，可稱之為“議題峰會”。相比于前三類峰會，議題峰會是美國對外政策的新形式、新手段。

本文討論的問題是：拜登政府舉辦議題峰會具有什么特點(diǎn)？探索這一問題對我們更全面理解議題峰會及其對中國的影響、把握美國外交政策走向，具有一定價(jià)值。

既有研究較少涉及議題峰會的特點(diǎn)，但有部分文獻(xiàn)對此有所間接論述，主要有三種視角。一是聚焦“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”，認(rèn)為議題峰會體現(xiàn)了美國加緊地緣政治競爭的特點(diǎn)?！邦I(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”是拜登構(gòu)造的“民主治理聯(lián)盟”中的重要組成部分，也是美國通過盟伴體系和官民復(fù)合架構(gòu)發(fā)動(dòng)與中國的意識形態(tài)競爭的工具，體現(xiàn)了拜登政府的“有選擇的多邊主義”和價(jià)值觀外交。①劉國柱：《復(fù)合型模塊化聯(lián)盟：拜登政府應(yīng)對大國競爭的聯(lián)盟戰(zhàn)略》，載《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2022年第2期，第39～43頁。趙明昊：《盟伴體系、復(fù)合陣營與美國“印太戰(zhàn)略”》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2022年第6期，第37-39頁；吳志成、李穎：《中美全球治理戰(zhàn)略比較》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2021年第10期，第5頁。二是聚焦于領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會，認(rèn)為議題峰會體現(xiàn)了美國爭取全球治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和影響力的特點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會及配套的主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇是拜登政府的“一次巨大的外交成功”，是美國發(fā)揮氣候“領(lǐng)導(dǎo)力”的具體行動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會修復(fù)了美國的“領(lǐng)導(dǎo)力”，展示了美國要建立以其為核心的國際多邊體系應(yīng)對氣變問題的雄心。②周偉鐸、莊貴陽：《美國重返〈巴黎協(xié)定〉后的全球氣候治理：爭奪領(lǐng)導(dǎo)力還是走向全球共識？》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2021年第9期，第5頁。趙斌、謝淑敏：《“氣候新政2.0”：拜登執(zhí)政以來中美氣候政治競合》，載《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2022年第4期，第99頁。向月皎、張宇寧、王克：《中美氣候合作與競爭態(tài)勢分析及中國應(yīng)對策略》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究》2022年第1期，第13頁。三是通過拜登和特朗普對峰會外交的態(tài)度和表現(xiàn)來突出美國對外政策的變化，峰會外交是評估美國對外政策的一個(gè)重要指標(biāo)。③Benjamin S.Day and Alister Wedderburn，“Wrestlemania！ Summit Diplomacy and Foreign Policy Performance after Trump，”International Studies Quarterly，Vol.66，No.2，2022.上述文獻(xiàn)揭示了拜登政府主辦的議題峰會的一些基本特點(diǎn)，提出了很多有見地的看法，但研究對象局限在個(gè)別峰會或個(gè)別特點(diǎn)上，沒有將拜登政府主辦的一系列議題峰會當(dāng)做一類相互關(guān)聯(lián)的事務(wù)加以分析和歸納。本文將梳理拜登主辦的各類議題峰會和配套機(jī)制，更加全面的把握議題峰會的特點(diǎn)。

一、突出價(jià)值觀外交

議題峰會明確體現(xiàn)了拜登政府提出的價(jià)值觀外交理念。拜登從政以來，一直在推行價(jià)值觀外交，①Nicholas J.Cull，“Biden's First Year：Saving America's Image？”，Clingendael Spectator，January 12，2022，https：//spectator.clingendael.org/en/publication/bidens-first-year-saving-americas-image.上臺后更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)“民主價(jià)值觀”的意義和作用，②“Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference”，The White House，F(xiàn)ebruary 19，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference.布林肯早在2001年就稱“美國需要贏得全球觀念戰(zhàn)爭”，③Antony J.Blinken，“Now the U.S Needs to Win the Global War of Ideas”，The New York Times，December 8，2001，https：//www.nytimes.com/2001/12/08/opinion/IHT-now-the-us-needs-towin-the-global-war-of-ideas.html.就任國務(wù)卿后更是在外訪時(shí)加力宣傳其意識形態(tài)對抗的觀念。④Mattew Lee，“Top US Envoy Appeals for Preservation of Democracy in Africa”，AP News，November 18，2021，https：//apnews.com/article/coronavirus-pandemic-business-health-elections-africa-a89517a25058497119b45c10fe407ce9.價(jià)值觀外交成為拜登政府構(gòu)建基于共同價(jià)值觀和意識形態(tài)的“民主國家聯(lián)盟”的工具，在后冷戰(zhàn)時(shí)代營造意識形態(tài)對立氛圍和敘述方式的平臺。⑤張茜：《拜登政府價(jià)值觀同盟問題評析》，載《國際研究參考》2021年第10期，第1頁和第6頁。

議題峰會為拜登政府突出價(jià)值觀外交提供了兩個(gè)抓手。一是通過頻繁召集“理念相近者”開會，拉攏盟友伙伴，突出意識形態(tài)對立，潛移默化地改變?nèi)蛑卫淼姆諊铜h(huán)境。通過議題峰會，美國強(qiáng)化了與盟友和伙伴的配合和協(xié)調(diào)，組織“理念相近者”同盟，建立新的聯(lián)盟安排和行為規(guī)范來管理盟友。⑥劉豐：《美國的聯(lián)盟管理及其對中國的影響》，載《外交評論》2014年第6期，第95頁。

美國策劃召開“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”，使其成為輸出西方價(jià)值觀的重要平臺，企圖與盟友伙伴形成意識形態(tài)合力。⑦邢瑞利：《拜登政府“民主國家聯(lián)盟”構(gòu)想評析》，載《當(dāng)代美國評論》2021年第3期，第53-55頁。美方讓荷蘭、瑞典、立陶宛在“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”的會前會上合辦環(huán)節(jié)，烘托“峰會”的主體部分，美方推出“總統(tǒng)民主復(fù)興倡議”“出口管制與人權(quán)倡議”等一系列具體行動(dòng)計(jì)劃，與盟友伙伴在反腐敗、出口管制等領(lǐng)域形成合作方案，還“督促”其在“行動(dòng)年”完成其承諾。

同時(shí)，美國的盟友伙伴構(gòu)成了議題峰會參與者的主干，亦是會議成果的“生力軍”。在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上，美國不僅要求盟友伙伴認(rèn)同美方關(guān)于氣候變化的觀念，增加本國的減排承諾，還促其與美國開展具體合作項(xiàng)目。其中，加拿大參與了4個(gè)合作項(xiàng)目，印度參與了2個(gè)，澳大利亞、丹麥、歐盟、瑞典、挪威、英國分別參加了1個(gè)（詳見表1）。與之相比，美國單獨(dú)與非盟友伙伴達(dá)成的合作項(xiàng)目較少。美國通過具體的合作項(xiàng)目進(jìn)一步拉緊與盟友伙伴的關(guān)系，也為其議題型峰會提供了更大的“合法性”。

表1：全球氣候峰會部分成果及參與國家①表內(nèi)僅列入有具體參與國家的合作項(xiàng)目，未列入模糊表述或與國際組織合作的項(xiàng)目。資料來源：“Fact Sheet：President Biden‘s Leaders’Summit on Climate”，The White House，April 23，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/23/fact-sheet-presidentbidens-leaders-summit-on-climate。

二是在具體合作領(lǐng)域內(nèi)添加帶有鮮明價(jià)值觀色彩的內(nèi)容，制定帶有價(jià)值偏好的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和制度。議題峰會讓美國可以將價(jià)值觀外交落實(shí)到具體的領(lǐng)域之中，將理念轉(zhuǎn)化為排他性團(tuán)體。美國在價(jià)值觀問題上并未“空談義理”，而是將價(jià)值觀與供應(yīng)鏈、網(wǎng)絡(luò)安全和新興技術(shù)等問題結(jié)合，在具體領(lǐng)域形成以美式價(jià)值觀為導(dǎo)向的規(guī)則，組建具體領(lǐng)域的價(jià)值觀同盟。①李恒陽：《拜登政府對華科技競爭戰(zhàn)略探析》，載《美國研究》2021年第5期，第91-93頁；管傳靖：《安全化操作與美國全球供應(yīng)鏈政策的戰(zhàn)略性調(diào)適》，載《國際安全研究》2022年第1期，第93-95頁；桂暢旎：《拜登政府網(wǎng)絡(luò)安全政策觀察》，載《信息安全與通信保密》2021年第10期，第12頁。議題峰會為美方提供了發(fā)揮價(jià)值觀同盟優(yōu)勢的重要渠道和平臺，讓美方不必投入大量資源同時(shí)又能對盟友形成較強(qiáng)的牽引力。通過在議題峰會上將價(jià)值觀外交落實(shí)到各個(gè)具體領(lǐng)域并出臺有關(guān)務(wù)實(shí)合作規(guī)劃、倡議，美方得以將意識形態(tài)吸引力轉(zhuǎn)化為促推盟友向美國輸送各類資源的驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)帶動(dòng)更多盟友和伙伴進(jìn)入價(jià)值觀外交的軌道之中。

在全球供應(yīng)鏈韌性峰會上，拜登提出了美國自行制定的供應(yīng)鏈韌性的標(biāo)準(zhǔn)，即多元、安全、透明和可持續(xù)，②“Remarks by President Biden at Global Summit on Supply Chain Resilience”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/10/31/remarks-by-president-biden-at-global-summit-on-supply-chain-resilience.其中包含了美式價(jià)值觀要素，與拜登政府公布的供應(yīng)鏈審查報(bào)告③“Building Resilient Supply Chains，Revitalizing American Manufacturing，and Fostering Broad-Based Growth：100-Day Reviews under Executive Order 14017”，The White House，June 2021，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.對照不難發(fā)現(xiàn)，兩者存在一定的相通性，均充滿“民主與威權(quán)”對立的價(jià)值觀敘事方式。通過全球供應(yīng)鏈韌性峰會及配套會議機(jī)制，美方在供應(yīng)鏈方面的觀點(diǎn)主張得到有關(guān)盟友的認(rèn)可，這種加入了鮮明價(jià)值觀導(dǎo)向的供應(yīng)鏈標(biāo)準(zhǔn)成為美方介入有關(guān)領(lǐng)域全球治理的重要依憑，促其在今后的全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈戰(zhàn)略競爭中獲得一定的優(yōu)勢地位。

二、貫通內(nèi)政外交

美國舉行議題峰會很大程度上是出于國內(nèi)政治的需要。特朗普和拜登均將內(nèi)政議題外交化，④Richard N.Haass，F(xiàn)oreign Policy Begins at Home：The Case for Putting America's House in Order（New York：Basic Books，2013）；Thorsten Wojczewski，“Trump，Populism，and American Foreign Policy”，F(xiàn)oreign Policy Analysis，Vol.16，No.3，2020；Eric Yong Joong Lee，“Is America Back to Multilateralism？A Prospect of President Biden's China Trade Policy”，China and WTO Review，Vol.7，No.1，2021，p.128.拜登宣稱，外交與內(nèi)政不再有明確界限；⑤“Remarks by President Biden on America's Place in the World”，The White House，F(xiàn)ebruary 4，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文稱，外交政策和國內(nèi)政策之間聯(lián)系緊密；①Amy Mackinnon，“Defining the Biden Doctrine”，F(xiàn)oreign Policy，January 18，2022，https：//foreignpolicy.com/2022/01/18/national-security-advisor-jake-sullivan-interview-qa-biden-doctrine-foreign-policy.拜登政府公布的《臨時(shí)國家安全戰(zhàn)略指南》亦稱，要打破國內(nèi)外政策的界限以應(yīng)對新的形勢；②“Interim National Security Strategic Guidance”，The White House，March 3，2021，p.22，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.拜登政府多次宣介其“為了中產(chǎn)階級的外交”，③劉飛濤：《拜登“服務(wù)中產(chǎn)階級的外交”：理念、方略及前景》，載《美國研究》2021年第4期。31“The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and Environmental Justice”，Biden Harris Democrats，https：//joebiden.com/climate-plan/.突出外交與內(nèi)政的互通性。在此認(rèn)識下，美國主辦的議題峰會是美推行國內(nèi)政治議程的外交延續(xù)，是一種國內(nèi)政治催動(dòng)對外政策進(jìn)而內(nèi)外共振、相互銜接的產(chǎn)物。

一是拜登政府通過議題峰會從內(nèi)向外將美國的國內(nèi)利益“拉抬”為國際公共利益，將美國的國內(nèi)政策國際化。氣候變化議題是拜登國內(nèi)議程的重點(diǎn)，也成為拜登政府議題峰會外交的重要發(fā)力點(diǎn)之一。早在競選時(shí)，拜登就公開承諾，要將美國打造為“清潔能源超級大國”，在2050年前達(dá)到溫室氣體凈零排放，將氣候變化納入美國的外交、國家安全和國際貿(mào)易政策，“領(lǐng)導(dǎo)”世界應(yīng)對“氣候緊急狀態(tài)”。④Dina Smeltzet al.，“Republicans and Democrats in Different Worlds on Climate Change”，The Chicago Council on Global Affairs，October 29，2021，pp.2-4，https：//www.thechicagocouncil.org/sites/default/files/2021-11/Final%20Climate%20Brief.pdf.拜登的氣候變化政策抓住了民主黨選民的核心訴求之一，獲高度支持，成為其當(dāng)選的重要原因之一。芝加哥國際關(guān)系委員會的民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，高達(dá)82%的民主黨選民視氣候變化為主要威脅，81%的民主黨選民支持美國在氣候變化議題上發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)”作用。⑤Megan Brenan，“Fewer in U.S.Say Government Environmental Action Lacking”，Gallup，April 12，2021，https：//news.gallup.com/poll/345851/fewer-say-government-environmental-actionlacking.aspx.蓋洛普的民調(diào)數(shù)據(jù)也顯示，90%的民主黨或傾向于民主黨的選民積極評價(jià)拜登政府保護(hù)環(huán)境的有關(guān)施政。⑥“Remarks by President Biden at the Virtual Leaders Summit on Climate Session 5 the Economic Opportunities of Climate Action”，The White House，April 23，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/04/23/remarks-by-president-biden-at-the-virtual-leaders-summit-on-climate-session-5-the-economic-opportunities-of-climate-action.國內(nèi)政治的強(qiáng)烈需求直接決定了拜登政府召開議題峰會的優(yōu)先級排序，促成拜登就職僅三個(gè)月后就抓緊時(shí)間召開領(lǐng)導(dǎo)人氣候變化峰會。算上峰會的策劃、邀請和溝通等必須的前期準(zhǔn)備工作所需時(shí)間，拜登政府應(yīng)是上臺后不久就啟動(dòng)籌備工作，用舉行議題峰會的方式以最快速度“兌現(xiàn)”競選承諾。

拜登在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上多次發(fā)言，反復(fù)宣傳其凈零排放政策，不斷施壓各方，要求其他參會方增加減排承諾。其中，在第五節(jié)的講話中，拜登多次提及自己競選時(shí)許諾的通過應(yīng)對氣候變化帶動(dòng)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長的計(jì)劃，突出自己在國內(nèi)取得的政績和未來的規(guī)劃。如果抽離峰會的背景，是次拜登講話更接近于其為迎合民主黨選民而做的對內(nèi)施政演講。受多重因素影響，美國在2021年不僅遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)凈零排放，連溫室氣體排放量都沒能減少，能源和制造業(yè)的溫室氣體排放量還較2020年增加了6.2%。①Brad Plumer，“U.S.Greenhouse Gas Emissions Bounced Back Sharply in 2021”，The New York Times，January 10 2022，www.nytimes.com/2022/01/10/climate/emissions-pandemic-rebound.html.在美國國內(nèi)對氣變議題立場愈益兩極化的背景下，拜登政府應(yīng)對氣變的承諾是否能夠按期保質(zhì)保量兌現(xiàn)存在較大不確定性，更難確保美國在接下來未來十到十五年內(nèi)完整、不可逆承擔(dān)相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。綠色和平組織給拜登政府執(zhí)政第一年的氣候變化施政僅打了36分（滿分為100分），其中與減排相關(guān)的項(xiàng)目僅打了4分（滿分為12分）。②“President Biden's Climate Progress Report：Year 1”，Greenpeace，January 27，2022，https：//www.greenpeace.org/usa/reports/president-biden-year-1-climate-progress-report/#1642804230235-3498a292-ed84.因此，拜登在2022年6月舉行的第二次主要經(jīng)濟(jì)體能源和氣候論壇峰會上的講話比2021年峰會上的講話趨于謹(jǐn)慎乃至保守，全篇不再提“2050年凈零排放”，轉(zhuǎn)而談美國推動(dòng)的全球甲烷承諾、促進(jìn)電動(dòng)汽車發(fā)展及相關(guān)促進(jìn)科技進(jìn)步措施。③“Remarks by President Biden at the Major Economies Forum on Energy and Climate”，The White House，June 17，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/06/17/remarks-by-president-biden-at-the-major-economies-forum-on-energy-and-climate/.可以說，拜登政府在美國國內(nèi)應(yīng)對氣變相關(guān)問題政策上的變化，直接決定了美國舉辦的氣變相關(guān)議題峰會的變化和所提主張的上下限。

二是拜登政府通過議題峰會從外向內(nèi)調(diào)動(dòng)盟友伙伴服務(wù)于拜登政府的國內(nèi)施政綱領(lǐng)，分擔(dān)美國國內(nèi)政策的成本。④Katrina vanden Heuvel，“Will Biden's foreign policy sap his domestic policy？”，The Washington Post，April 13，2021，https：//www.washingtonpost.com/opinions/2021/04/13/will-bidens-foreignpolicy-sap-his-domestic-policy/.拜登政府企圖利用議題峰會對全球供應(yīng)鏈?zhǔn)┘痈笥绊?，舒緩美國國?nèi)供應(yīng)鏈危機(jī)。新冠疫情沖擊美國經(jīng)濟(jì)，形成供應(yīng)鏈危機(jī)。拜登政府實(shí)施的超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃緩和危機(jī)效果有限，反而擴(kuò)大了危機(jī)的影響范圍和延續(xù)時(shí)間，進(jìn)一步削弱拜登執(zhí)政的民意基礎(chǔ)。①Karl Evers-Hillstrom，“Supply Chain Crunch Will Be a Top Midterm Issue：Poll”，The Hill，December 15，2021，https：//thehill.com/business-a-lobbying/business-a-lobbying/585900-supplychain-crunch-will-be-a-top-midterm-issue-poll；Lydia Saad，“Most U.S.Consumers Have Felt Supply Chain Problems”，Gallup，August 11，2021，https：//news.gallup.com/poll/353312/consumers-feltsupply-chain-problems.aspx.拜登上任不久就于2021年2月4日簽發(fā)了14017號行政令“美國的供應(yīng)鏈”，要求沙利文和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理兼國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)委員會主任迪斯?fàn)款^，美國商務(wù)部、能源部、國防部、健康與公眾服務(wù)部在100天內(nèi)對供應(yīng)鏈進(jìn)行評估，涉及半導(dǎo)體制造和先進(jìn)封裝、大容量電池、關(guān)鍵礦物和原材料、藥品和原料藥等四大領(lǐng)域。6月4日，白宮公布了《根據(jù)14017號行政令的100天審查報(bào)告》，其中除內(nèi)政舉措外，還提出美國無法僅靠自身力量解決供應(yīng)鏈問題，必須要與美國的盟友伙伴共同行動(dòng)。報(bào)告建議，拜登應(yīng)利用Quad或G7平臺“召集”一個(gè)專門討論供應(yīng)鏈問題的多邊論壇，邀請美國盟友伙伴的領(lǐng)導(dǎo)人、高官及私營部門代表共同參與。②“Building Resilient Supply Chains，Revitalizing American Manufacturing，and Fostering Broad-Based Growth：100-Day Reviews under Executive Order 14017”，The White House，June 2021，p.17，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.10月底舉行的全球供應(yīng)鏈韌性峰會即是將此建議付諸實(shí)施，峰會成果幾乎是拜登緩和美國國內(nèi)供應(yīng)鏈危機(jī)諸舉措的復(fù)刻版。無論是拜登在峰會上的講話還是事后白宮公布的消息稿和成果清單，都花費(fèi)大量篇幅將拜登政府已經(jīng)或?qū)⒁扇〉膬?nèi)政舉措放在首位著重闡述。③“Remarks by President Biden at Global Summit on Supply Chain Resilience”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/10/31/remarks-by-president-biden-at-global-summit-on-supply-chain-resilience/；“Fact Sheet：Summit on Global Supply Chain Resilience to Address Near Term Bottlenecks and Tackle Long Term Challenges”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/31/fact-sheet-summit-on-global-supply-chain-resilience-to-address-near-term-bottlenecksand-tackle-long-term-challenges.

三是拜登政府還通過議題峰會由外及內(nèi)對國內(nèi)政治產(chǎn)生影響。拜登政府在“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”上形成的關(guān)于民主的敘事，成為其抨擊特朗普及其支持者的主要話語模式。在“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”的發(fā)言中，拜登稱“全球民主處于消退之中”“每一個(gè)民主國家都受到威脅”，各國應(yīng)該團(tuán)結(jié)共同捍衛(wèi)民主價(jià)值觀。他并稱“美國正在國內(nèi)加強(qiáng)民主，愿和其他伙伴加強(qiáng)合作”。①“Remarks by President Biden at the Summit for Democracy Closing Session”，The White House，December 10 2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/12/10/remarks-by-president-biden-at-the-summit-for-democracy-closing-session/.2022年9月，拜登為在2022年中期選舉及2024年大選爭取選票，圍繞民主問題主動(dòng)向特朗普發(fā)難。拜登在公開演講中將特朗普及其支持者描述成美國民主的威脅和挑戰(zhàn)，將2022年1月6日發(fā)生的“國會山事件”作為美國民主不夠完美的例證，宣稱自己和特朗普看到的是“兩個(gè)不一樣的美國”。②“Remarks by President Biden on the Continued Battle for the Soul of the Nation”，The White House，September 1，2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/09/01/remarks-by-president-bidenon-the-continued-battle-for-the-soul-of-the-nation/.在這場名為“國家靈魂的爭斗”的演講中，拜登的整體敘事方式和邏輯結(jié)構(gòu)與9個(gè)月前的“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”講話高度相似，甚至可以說拜登在“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”上的演講就是其9個(gè)多月后演講的預(yù)演，其在外交場合彩排的美式民主政治正確成為其在國內(nèi)批評特朗普的先聲和鋪墊。

三、構(gòu)建自成一體的峰會網(wǎng)絡(luò)

隨著全球治理問題持續(xù)凸顯，議題峰會有所增多。美國在組織、籌辦議題峰會過程中，對峰會的組織形式進(jìn)行了深入改造，使其舉辦的議題峰會在形態(tài)上具備了相當(dāng)多不同于一般峰會的特點(diǎn)，更加契合美國對外政策的需要，更好服務(wù)于美國國家利益。

一是議題峰會完全由美國一家舉辦。每場峰會的舉辦時(shí)間、議題選擇、日程安排、邀請對象和會議成果幾乎完全由美國單方面敲定，被邀請方對美方安排幾乎沒有發(fā)言權(quán)。美方對議題型峰會的主辦權(quán)問題諱莫如深，除邀請伯利茲、德國、印尼、塞內(nèi)加爾共同舉辦第二屆全球新冠峰會之外，僅表示新冠外長會議可以輪流舉辦，③“Readout of Secretary Blinken's COVID-19 Ministerial”，U.S.Department of State，November 10，2021，https：//www.state.gov/readout-of-secretary-blinkens-covid-19-ministerial.未就其他各場峰會及配套會議的主辦權(quán)問題形成機(jī)制性舉措。議題峰會不依托于既有的多邊機(jī)制，也跨越了國際關(guān)系區(qū)域①Joseph Nye，International Regionalism；Readings（Boston：Little Brown&Company，1968）.的地理范圍，其議題和邀請對象都由美方單獨(dú)決定，“談什么、怎么談、和誰談”等表面看屬會務(wù)、禮賓范疇的問題都成為美方掌控的杠桿。美方分配給其他國家領(lǐng)導(dǎo)人的發(fā)言時(shí)間十分緊張，比如老撾總理潘坎·維帕萬在第一屆全球新冠峰會上的發(fā)言不足250個(gè)英文單詞，僅三個(gè)自然段。②“Remark by H.E.Mr.PhankhamViphavanh Prime Minister of the Lao People's Democratic Republic at the Global Covid-19 Summit”，U.S.Department of State，September 22，2021，https：//www.state.gov/wp-content/uploads/2021/09/Delegation-Laos-COVID-19-Summit-Participant-Statement.pdf.而美方代表卻不受此限，布林肯在同一峰會上的發(fā)言有1000字，耗時(shí)約7分鐘。③“Secretary Antony J.Blinken At the Virtual COVID-19 Summit”，U.S.Department of State，September 22，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-virtual-covid-19-summit.在如此緊湊的時(shí)間內(nèi)，大部分領(lǐng)導(dǎo)人往往沒有充足時(shí)間詳述本國立場、政策，只能做原則性表態(tài)，部分美國盟友還要利用有限時(shí)間按美方要求做承諾。

二是議題峰會屢屢打破“軌道”界限。議題峰會的組織形式和受邀人員身份類似于1.5軌會議，但其主辦方層次及會議目的卻更接近傳統(tǒng)的一軌會議，④Anna Longhini and Erin Zimmerman，“Regional Security Dialogues in Europe and in Asia：The Role of Track 1.5 Forums in the Practice of International Security”，European Journal of International Security，Vol.6，No.4，2021，p.482.可稱之為“并軌會議”。以領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會為例，該峰會第一節(jié)安排參會的國家元首或政府首腦發(fā)言，拜登以東道國國家元首身份主持，所有發(fā)言圍繞各國合作推進(jìn)全球氣候治理展開，表現(xiàn)出明顯的一軌會議特點(diǎn)。但該節(jié)僅占峰會整體議程的五分之一，其后各節(jié)的發(fā)言人既有領(lǐng)導(dǎo)人、高官、國際組織或地方政府負(fù)責(zé)人、議員等政界人士，也有來自企業(yè)、非政府組織、媒體、智庫等各方面的利益攸關(guān)者。后四節(jié)與第一節(jié)在時(shí)間上前后相續(xù)，均在線上舉行，是峰會重要組成部分。相比而言，傳統(tǒng)的峰會大多僅設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)人會晤一個(gè)環(huán)節(jié)，一般官員或非政府代表參加的會議（如G20機(jī)制下的T20、L20等活動(dòng)）往往是配套或服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)人會晤的次級會議，一般與領(lǐng)導(dǎo)人會晤錯(cuò)開時(shí)間和地點(diǎn)，重要性也遠(yuǎn)遜于領(lǐng)導(dǎo)人會晤。議題峰會并行安排政府和非政府人士發(fā)言、同時(shí)同地設(shè)節(jié)分主題研討的會議模式類似于博鰲亞洲論壇、世界經(jīng)濟(jì)論壇、瓦爾代國際辯論俱樂部等國際論壇舉行的年度會議，具有二軌或1.5軌會議的部分特點(diǎn)。①王存剛：《二軌外交與亞太合作：作用與問題》，載《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2011年第4期，第68頁。但議題峰會由白宮或國務(wù)院直接出面舉辦，美方多次強(qiáng)調(diào)其由拜登“親自召集”，不假第三方之手，主辦層級及規(guī)格顯然遠(yuǎn)高于各類國際論壇。同時(shí)，議題峰會以達(dá)成正式的共識或制度性安排為目的，更與一般國際論壇以交流探討為主、不強(qiáng)求成果等特點(diǎn)有所區(qū)別。

三是議題峰會與美方舉辦的其他各類峰會相互之間存在“互補(bǔ)、嵌套”的關(guān)系，議題峰會在拜登政府構(gòu)建的峰會網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)重要乃至中心位置。除“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”外的議題峰會和機(jī)制峰會中涉及全球治理的峰會可視為美國峰會網(wǎng)絡(luò)中“寬的部分”，美方更突出其領(lǐng)域特性；其他峰會可視為美國峰會網(wǎng)絡(luò)中“窄的部分”，美方更突出其“小多邊”“排他”特點(diǎn)。②陳柏岑：《美國亞太戰(zhàn)略中的小多邊問題研究》，載《邊界與海洋研究》2021年第5期，第37-38頁?！罢牟糠帧毕颉皩挼牟糠帧碧峁┝藢?shí)施美方議程的落地平臺，“寬的部分”向“窄的部分”輸送了合作“合法性”。以“美日印澳四邊機(jī)制”（Quad）與議題峰會的關(guān)系為例，Quad于2021年3月12日召開了首次峰會，系典型的“窄的部分”。在美方力推下，Quad成立了疫苗專家工作組、氣候工作組、關(guān)鍵和新興技術(shù)工作組，③“Fact Sheet：Quad Summit”，The White House，March 12，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/fact-sheet-quad-summit.這是Quad機(jī)制重啟以來第一次將合作范圍拓展至非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。美國在4月和9月分別召開領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會和第一屆全球新冠峰會，一定程度上將上述Quad劃定的合作領(lǐng)域“拉抬”到全球?qū)用妗?月22日第一屆全球新冠峰會結(jié)束兩天后，Quad于9月24日舉行首次線下峰會，再次確認(rèn)了上述合作領(lǐng)域，加入了議題峰會取得的成果，形同讓“寬的部分”為小范圍的合作背書。是次Quad線下峰會還新設(shè)了網(wǎng)絡(luò)安全工作組，新增了基礎(chǔ)設(shè)施、人文交流與教育、太空三個(gè)新領(lǐng)域，④“Fact Sheet：Quad Leaders’Summit”，The White House，September 24，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/fact-sheet-quad-leaders-summit.或?yàn)榻窈笳匍_新的議題峰會預(yù)作鋪墊。

四是拜登政府力圖讓議題峰會及其配套會議機(jī)制化、常態(tài)化。美方不僅給每場議題峰會都設(shè)置了配套會議機(jī)制，“接續(xù)峰會的勢頭”，延長峰會的相關(guān)議程。同時(shí)在舉行峰會或會議時(shí)，往往會“預(yù)告”下一次峰會或會議的舉辦時(shí)間、形式和主題，營造前后相接氛圍。白宮在2021年9月發(fā)布主要經(jīng)濟(jì)體能源和氣候論壇（MEF）所取得的成果時(shí)，即宣布要在2022年1月舉行MEF部長級會議，討論電力、運(yùn)輸、工業(yè)、建筑行業(yè)的清潔能源目標(biāo)，稱拜登將擇機(jī)召開MEF峰會評估相關(guān)進(jìn)展。①“Meeting of The Major Economies on Energy and Climate Chairs Summary”，The White House，September 17，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/17/meeting-of-the-major-economies-on-energy-and-climate-september-17-2021-chairs-summary.美方將“召開有多利益攸關(guān)方參與的峰會”寫入2021年10月舉行的全球供應(yīng)鏈韌性峰會成果清單上，稱國務(wù)卿布林肯和商務(wù)部長雷蒙多會于2022年“召集峰會”，繼續(xù)探討如何增強(qiáng)全球供應(yīng)鏈韌性。②“Fact Sheet：Summit on Global Supply Chain Resilience to Address Near Term Bottlenecks and Tackle Long Term Challenges”，The White House，October 31，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/31/fact-sheet-summit-on-global-supply-chain-resilience-to-address-near-term-bottlenecks-and-tackle-long-term-challenges.布林肯在全球新冠峰會發(fā)言時(shí)稱，拜登會于2022年第一季度“召集”各國領(lǐng)導(dǎo)人，通過“可持續(xù)性接觸推動(dòng)真正的進(jìn)展”，同時(shí)“預(yù)告”了將于2021年年底前召開新冠外長會議，“推動(dòng)落實(shí)全球新冠峰會成果”。③“Secretary Antony J.Blinken At the Virtual COVID-19 Summit”，U.S.Department of State，September 22，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-virtual-covid-19-summit.11月10日新冠外長會議召開當(dāng)天，美國國務(wù)院全球新冠應(yīng)對與衛(wèi)生安全協(xié)調(diào)員蓋爾·史密斯在接受采訪時(shí)又“預(yù)告”稱，布林肯將會再次“召集”新冠外長會議，吸引更多的參與方。④“Readout of Secretary Blinken's COVID-19 Ministerial”，U.S.Department of State，November 10，2021，https：//www.state.gov/readout-of-secretary-blinkens-covid-19-ministerial.美國在召開“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”之前就宣布要在一年后舉行線下“峰會”，要求參與“峰會”各方在美方設(shè)定的各具體領(lǐng)域做出承諾，在兩次“峰會”之間的“行動(dòng)年”（Year of Action）中提交計(jì)劃并執(zhí)行，在新一屆“峰會”上報(bào)告進(jìn)展。⑤“Further Information”，U.S.Department of State，https：//www.state.gov/further-informationthe-summit-for-democracy/#Next.美方特別開辟網(wǎng)頁刊登參與方的“承諾”，⑥“Release of Summit for Democracy Written Commitments”，U.S.Department of State，F(xiàn)ebruary 14，2022，https：//www.state.gov/release-of-summit-for-democracy-written-commitments%e2%80%af.計(jì)劃組織若干“民主同伴”（democracy cohort）小組，美國駐外使館官員予以督促。①“Secretary Antony J.Blinken at Virtual Summit for Democracy Civil Society Roundtable”，U.S.Department of State，F(xiàn)ebruary 16，2022，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-virtualsummit-for-democracy-civil-society-roundtable.美方上述“預(yù)告”的會議大體均能如期召開，顯示美方對議題峰會有中長期較為連貫的設(shè)計(jì)，亦說明美方在謀劃議題峰會時(shí)力圖形成體系。

四、規(guī)避既有國際機(jī)制

拜登政府主辦的議題型峰會及相關(guān)配套會議是美國在現(xiàn)有國際機(jī)制之外另立的平行機(jī)制，旨在減少全球治理體系對美國的約束。拜登政府雖重新加入一些國際組織和國際制度，但仍不重視和信任以聯(lián)合國為中心的全球治理體系，其對全球治理的內(nèi)在邏輯與特朗普政府并未完全切割。美國對提供全球治理公共產(chǎn)品的意愿和能力并未有較大改觀，仍然認(rèn)為現(xiàn)有全球治理體系不能給美國帶來更多利益，反而加重美方負(fù)擔(dān)，加諸不少限制。因此，拜登政府多次拒絕承擔(dān)國際責(zé)任，甚至出現(xiàn)破壞國際組織運(yùn)行的行為。②金燦榮等：《全球治理新形勢下大國的競爭與合作》，載《國際論壇》2022年第2期，第11頁。從事實(shí)層面看，拜登政府雖然“重新加入”世衛(wèi)組織，③“Readout of Vice President Harris's Call with World Health Organization Director-General Dr.Tedros Adhanom Ghebreyesus”，The White House，January 21，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/21/readout-of-vice-president-harriss-call-with-worldhealth-organization-director-general-dr-tedros-adhanom-ghebreyesus.但美國在2020年至2021年期間向世衛(wèi)組織的資助金額低于2018年至2019年的水平，被德國超越。④Emma Farge and Francesco Guarascio，“With U.S.Support in Doubt，WHO Chief Praises Top DonorGermany”，Reuters，January 25，2022，https：//www.reuters.com/world/who-head-says-dangerous-assume-pandemic-is-nearing-end-2022-01-24.拜登政府高調(diào)重返《巴黎協(xié)定》，⑤“Paris Climate Agreement”，The White House，January 20，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement.但在COP26會議上拒絕承諾停止開采煤炭和化石燃料，拒絕公布停售汽油和柴油汽車的日期。⑥Oliver Milman，“Cop26 reveals limits of Biden's promise to‘lead by example’on climate crisis”，The Guardian，November 12，2021，https：//www.theguardian.com/environment/2021/nov/12/bidenpromised-lead-climate-crisis-cop26-revealed-limits.美雖不再阻撓世界貿(mào)易組織產(chǎn)生新的秘書長，⑦Niv Elis，“Biden clears way for new WTO director following Trump block”，The Hill，F(xiàn)ebruary 5，2021，https：//thehill.com/policy/finance/537614-biden-clears-way-for-new-wto-director-following-trump-block.但并未根本性改變對“世貿(mào)組織規(guī)則不利于美國利益最大化”①沈偉、胡耀輝：《美式小多邊主義與美國重塑全球經(jīng)貿(mào)體系》，載《國際論壇》2022年第1期，第9-12頁。的固有認(rèn)知，持續(xù)阻撓世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)成員遴選。②Sarah Anne Aarup，“'All Talk and No Walk'：America ain't Back at the WTO”，Politico，November 23，2021，https：//www.politico.eu/article/united-states-world-trade-organization-joe-biden.美擺出向國際機(jī)制靠攏的姿態(tài)，但政策調(diào)整的幅度較為有限。③Amrita Narlikar，“Emerging Narratives and the Future of Multilateralism”，in Samir Saran and Preeti Lourdes John eds.，Raisina Files 2021-A Viral World：Can We Respond？（Observer Research Foundation，2021），pp.18-20.拜登政府通過議題峰會，企圖按照美國的戰(zhàn)略偏好“調(diào)整”全球治理的大方向，改變、重構(gòu)甚至取代現(xiàn)有全球治理模式，④Amrita Narlikar，“Emerging Narratives and the Future of Multilateralism”，pp.16-18.將全球治理納入到符合美國利益的軌道上，讓美方可以掌控全球治理的節(jié)奏和方向，有選擇性的承擔(dān)全球治理的成本和義務(wù)，其首要考量并非是提供國際公共產(chǎn)品、貫徹多邊主義原則，⑤滕建群：《拜登政府對華戰(zhàn)略競爭的前景分析》，載《當(dāng)代世界》2021年第7期，第64-65頁。實(shí)際上通過議題峰會將大國博弈更深入的帶到了全球治理各具體領(lǐng)域。

拜登政府借助領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會推行選擇性較強(qiáng)的“氣候俱樂部”模式。所謂“俱樂部”指的是國際組織中的部分成員為了達(dá)成共同的目標(biāo)而相互聯(lián)合，排除不符合俱樂部成員利益的國家或搭便車者，起初是由美國學(xué)者為打破世貿(mào)組織談判僵局而提出的。⑥Robert Z.Lawrence，“Rulemaking amidst Growing Diversity：a Club-of-clubs Approach to WTO Reform and New Issue Selection”，Journal of International Economic Law，Vol.9，No.4，2006，p.823.表面上看，拜登政府舉行領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會及其配套的主要經(jīng)濟(jì)體能源和氣候論壇的目的是在COP26之前加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)，實(shí)際上則是加緊將美國設(shè)定的議程和目標(biāo)（如“全球甲烷倡議”）滲透其中，回避美方應(yīng)該承擔(dān)的發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的責(zé)任和義務(wù)，⑦Jocelyn Timperley，“The Broken$100-billion Promise of Climate Finance-and How to Fix It”，Nature，October 20，2021，https：//www.nature.com/articles/d41586-021-02846-3.試圖在正式開會前把握COP26的方向和進(jìn)程。眾所周知，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》是面向所有國家、對所有締約方都有拘束力的國際協(xié)定，所有聯(lián)合國成員以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織都可以參與，長期堅(jiān)持“共同但有區(qū)別”的責(zé)任及惠益發(fā)展中國家的原則。⑧張永香、黃磊、袁佳雙：《聯(lián)合國氣候變化框架公約下發(fā)展中國家的能力建設(shè)談判回顧》，載《氣候變化研究進(jìn)展》2017年第3期，第292-293頁。但美方主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會及主要經(jīng)濟(jì)體能源和氣候論壇機(jī)制有意忽略《巴黎協(xié)定》規(guī)定的發(fā)達(dá)國家的責(zé)任和義務(wù)，不區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家，不考慮歷史和現(xiàn)實(shí)因素，單方面要求所有國家均要提出較高的減排目標(biāo)，甚至企圖“監(jiān)督”有關(guān)參與方落實(shí)其承諾。這一行為實(shí)質(zhì)上繞開了既有國際機(jī)制所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，成為游離于《巴黎協(xié)定》之外的“氣候俱樂部”。①Hannes Greve，“Joe Biden and a New Era of Multilateralism”，GIGA Focus Global，Vol.5，2021，https：//www.giga-hamburg.de/en/publications/giga-focus/joe-biden-and-a-new-era-of-multilateralism.拜登政府在俱樂部里挾應(yīng)對氣候變化的“道義制高點(diǎn)”，不斷在減排問題上向各國施壓，欲將其轉(zhuǎn)化為美國實(shí)施對外政策的新杠桿。

拜登政府召開“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”，按照美國單獨(dú)制定的評判標(biāo)準(zhǔn)將世界劃分為“民主”“非民主”兩大陣營，企圖回到冷戰(zhàn)時(shí)兩大陣營對立的國際格局之中，沖擊現(xiàn)行國際秩序。作為二戰(zhàn)后國際秩序的起源之一，《聯(lián)合國憲章》中并未出現(xiàn)民主二字，對各國政治制度也未做出任何規(guī)定，亦未按照政治制度區(qū)分各國，相反規(guī)定了要“運(yùn)用國際機(jī)構(gòu)，以促成全球人民經(jīng)濟(jì)及社會國家之進(jìn)展”?！堵?lián)合國憲章》確立的各國主權(quán)平等和不干涉原則，成為當(dāng)今大多數(shù)國家認(rèn)可的國際秩序基本準(zhǔn)則和維護(hù)世界和平安全的重要基石。②楊博超、趙紫鈺：《禁止使用武力與不干涉原則——〈聯(lián)合國憲章〉第二條第四、七款之解析》，載《學(xué)術(shù)交流》2016年第8期，第75-79頁。美方在“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”上區(qū)分出約100個(gè)“民主”的國家和地區(qū)及約90個(gè)“不民主”的國家和地區(qū)，其所作所為不符合《聯(lián)合國憲章》的基本精神，③Chandran Nair，“Why Weaponising Democracy against China Will Backfire on the US”，South China Morning Post，December 4，2021，https：//amp.scmp.com/week-asia/opinion/article/3158411/why-weaponising-democracy-against-china-will-backfire-us.旨在從底層邏輯層面修改國際機(jī)制的基本原則并使之對美國有利。美方如繼續(xù)沿用這一套邏輯，創(chuàng)設(shè)符合美國利益的新的國際機(jī)制，會進(jìn)一步減少聯(lián)合國機(jī)制及《聯(lián)合國憲章》對其的約束和限制。

五、建構(gòu)排他性集團(tuán)

當(dāng)前全球問題日益嚴(yán)峻復(fù)雜，推進(jìn)全球治理愈發(fā)需要所有相關(guān)方共同努力。然而，拜登政府推動(dòng)的議題峰會過度強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀和美國本國利益，排他性太強(qiáng)，解決實(shí)際問題的效果有限，可能會加劇國際社會的對立和緊張氛圍。①Amrita Narlikar，“Emerging Narratives and the Future of Multilateralism”，pp.16-18.

一是拜登政府常以“全球”為名召開峰會，以突出其“廣泛代表性”，但實(shí)際上這些峰會成為美國主導(dǎo)的排他性外交平臺。美國通過主辦議題峰會構(gòu)建了美國及盟友伙伴在全球治理問題上的“引領(lǐng)和決定”作用，獲取西方意識形態(tài)影響優(yōu)勢，②時(shí)殷弘：《拜登政府對華態(tài)勢考察：非戰(zhàn)略軍事陣線》，載《國際安全研究》2021年第6期，第16頁。謀求更大的地緣戰(zhàn)略利益。在“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”上，美國反復(fù)強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)對立和排他性，導(dǎo)致會議成為“冷場會”。至少9個(gè)國家和地區(qū)拒絕了美國的參會邀請，在視頻網(wǎng)站“民主峰會”官方頻道，峰會視頻大多播放量僅有3位數(shù)，③《“民主峰會”：六個(gè)大寫的尷尬》，環(huán)球網(wǎng)，2021年12月30日，https：//world.huanqiu.com/article/46CTHIGNtXd。大部分參會方在短暫發(fā)言后都關(guān)閉視頻和麥克風(fēng)。美方還將地緣政治考量帶入了議題峰會之中，強(qiáng)化了其在對華政策和“印太戰(zhàn)略”中推行的排除中國的對華政策導(dǎo)向。在2022年5月舉辦的第二屆全球新冠峰會上，美方邀請了中國臺灣當(dāng)局代表參加，挑戰(zhàn)了一個(gè)中國原則和中方的底線。中方表示，美方的做法是“借抗疫搞政治操弄”，④《2022年5月13日外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)主持例行記者會》，外交部，2022年5月13日，https：//www.mfa.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/202205/t20220513_10685849.shtml。中方無法出席?？挂咝枰蛩袊引R心協(xié)力，沒有任何一個(gè)國家可以獨(dú)善其身，美方在該問題上排除中國，實(shí)際上是在全球治理議題中推進(jìn)地緣競爭，損害全球抗疫大局。從反面看，當(dāng)需要盡可能多的國家、國際組織和企業(yè)參與議題峰會時(shí)，美國就盡可能的淡化排他性和價(jià)值觀外交，選用溫和“中立”的話語。如在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上，拜登和美方高官的發(fā)言用了很大篇幅將美國的政策藏在拯救地球和生命的“共同利益”下面，盡量避談可能引發(fā)矛盾的意識形態(tài)問題。可見，美方完全知曉排他性與議題峰會的關(guān)系，會根據(jù)不同峰會的具體情況進(jìn)行調(diào)整。

二是排他性讓議題峰會喪失了多邊主義的精神內(nèi)核。美國召開議題峰會時(shí)，往往熱衷于展示參會方數(shù)量多、涵蓋領(lǐng)域廣等特性，以此來彰顯議題峰會的“合法性”和“廣受歡迎”。但美國的做法實(shí)質(zhì)上是將“人多場面大”等同于多邊和多邊主義，忽略了多邊主義的精神實(shí)質(zhì)。在美方主辦的議題峰會上，很難見到多邊主義所要求的平等、包容等原則。究其原因，乃因拜登政府對多邊主義的認(rèn)知存在偏差，自利性、功利性較突出，甚至夾雜著商業(yè)化考慮，①閻學(xué)通：《美國與盟友關(guān)系的非冷戰(zhàn)化》，載《國際政治科學(xué)》2021年第4期，第Ⅲ頁。與伊肯伯里等美國國際關(guān)系學(xué)者設(shè)想的美國“仁慈霸權(quán)”“戰(zhàn)略性自我約束”的形象②約翰·伊肯伯里：《大戰(zhàn)勝利之后：制度、戰(zhàn)略約束與戰(zhàn)后秩序重建》，門洪華譯，北京大學(xué)出版社2008年版。愈去愈遠(yuǎn)。大部分參會方均能體察到議題峰會背后的排他性，參與其中往往僅具象征意義，并未真正將其當(dāng)做討論全球治理議題的多邊主義場合，也很少做出實(shí)質(zhì)性的政策改變。

三是排他性讓議題峰會的發(fā)展前景黯淡。美方在為有關(guān)議題峰會吹風(fēng)時(shí)，多次強(qiáng)調(diào)峰會的“開放性”“包容性”，說明美國清楚的知道，必須要擺出愿意和其他國家平等探討的姿態(tài)才能讓議題峰會產(chǎn)生“吸引力”和影響力。但與國際社會普遍期待的做法相去甚遠(yuǎn)的是，拜登政府將本應(yīng)多方平等參與的峰會，當(dāng)成了美國發(fā)令的“動(dòng)員會”，失去了全球治理的本意，讓議題峰會難以找到能夠支撐其發(fā)展和存續(xù)的可持續(xù)動(dòng)力。隨著美國霸權(quán)地位的相對衰落，美國在議題峰會上的承諾和實(shí)踐越來越帶有選擇性，愈發(fā)服從于維護(hù)美國霸權(quán)和開展戰(zhàn)略競爭的目的，③李垣螢：《多邊主義理念競爭：中美湄公河次區(qū)域合作機(jī)制之比較》，載《外交評論》2021年第5期，第134頁。使得議題峰會難以真正動(dòng)員起大部分參會方進(jìn)入美方倡導(dǎo)的倡議、機(jī)制中。

六、消除特朗普政府遺留的負(fù)面形象

特朗普執(zhí)政時(shí)期，美國退出了聯(lián)合國教科文組織、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會、《巴黎協(xié)定》《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《中導(dǎo)條約》《開放天空條約》《移民問題國際契約》等國際組織和國際條約，癱瘓世界貿(mào)易組織，威脅退出萬國郵政聯(lián)盟、《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，恫嚇國際刑事法院及其工作人員。“退群外交”嚴(yán)重削弱了美國的國際形象和國際聲譽(yù)，讓全球治理進(jìn)程停滯不前乃至倒退。④凌勝利、王彥飛：《特朗普政府為何“退群”？》，載《國際政治科學(xué)》2020年第4期，第109-112頁。特朗普政府奉行“美國優(yōu)先”，不斷弱化國際規(guī)則，①沈雅梅：《特朗普“美國優(yōu)先”的訴求與制約》，載《國際問題研究》2018年第2期，第96-111頁；周方銀、何佩珊：《國際規(guī)則的弱化：特朗普政府如何改變國際規(guī)則》，載《當(dāng)代亞太》2020年第2期。引發(fā)了美國盟友伙伴的強(qiáng)烈不滿和恐慌，開始討論一個(gè)“去西方化”（Westlessness）的世界。特朗普毫不掩飾對多邊主義的否定的態(tài)度，較少出席并消極對待峰會外交。特朗普2017年出席東亞領(lǐng)導(dǎo)人系列會議期間提前回國，②任遠(yuǎn)喆：《特朗普政府的東南亞政策解析》，載《美國研究》2019年第1期，第65-66頁。于2018年在參加魁北克G7峰會期間威脅對歐洲加征高額關(guān)稅，③Andrew Katz，“A Single Photo Captured President Trump's Approach to the G7 Summit”，Time，June 9 2018，https：//time.com/5307314/donald-trump-angela-merkel-g-7-photograph.于2020年G20峰會期間去打高爾夫球。④Kevin P.Gallagher，“2021：Time for US Leadership on Multilateralism and a Sustainable Recovery，”Global Policy，January 27，2021，https：//globalpolicyjournal.com/blog/27/01/2021/2021-time-us-leadership-multilateralism-and-sustainable-recovery.Andrew Solender，“G20 Meets on Coronavirus as Trump Makes 298th Golf Trip of Presidency，”Forbes，November 21，2020，https：//www.forbes.com/sites/andrewsolender/2020/11/21/g20-meets-on-coronavirus-as-trump-makes-298th-golftrip-of-presidency/.特朗普輕視峰會的對外政策傾向令包括美國盟友伙伴在內(nèi)的各國強(qiáng)烈不滿，⑤Eric Yong Joong Lee，“Is America Back to Multilateralism？ A Prospect of President Biden's China Trade Policy”，pp.120-121；Melissa Conley Tyler，“Diplomacy in a Divided World”，in Samir Saran and Preeti Lourdes John eds.，Raisina Files 2021 A Viral World：Can We Respond？（Observer Research Foundation，2021），pp.27-28.對美國的信心和評價(jià)大幅下降。⑥Richard Wikeet al.，“Trump Ratings Remain Low around Globe，While Views of U.S.Stay Mostly Favorable，”Pew Research Center，January 8，2020，https：//www.pewresearch.org/global/2020/01/08/trump-ratings-remain-low-around-globe-while-views-of-u-s-stay-mostly-favorable/.

拜登從競選開始，就謀求用強(qiáng)調(diào)多邊外交的途徑消除特朗普的負(fù)面影響。拜登認(rèn)為，特朗普及MAGA（“讓美國重新偉大”）共和黨人是對美國信念的巨大威脅，他競選總統(tǒng)就是為了能夠從與特朗普的“心靈爭斗”中獲勝。⑦“Remarks by President Biden on the Continued Battle for the Soul of the Nation”，The White House，September 1 2022，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2022/09/01/remarks-by-president-bidenon-the-continued-battle-for-the-soul-of-the-nation/.因此，拜登公開展示自己和特朗普在外交領(lǐng)域的重大差別，宣傳自己的外交成績。早在競選期間，拜登就在《外交事務(wù)》上發(fā)表文章，宣稱“美國必須重新領(lǐng)導(dǎo)世界，要從特朗普手中挽救美國對外政策”，反對特朗普時(shí)期輕視多邊主義及消極對待峰會的做法。①Joseph R.Biden，“Why America Must Lead Again：Rescuing U.S.Foreign Policy After Trump”，F(xiàn)oreign Affairs， March/April 2020，https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again.他在競選綱領(lǐng)中亦明確提出，要通過動(dòng)員各國共同應(yīng)對全球性威脅以重振美國的“領(lǐng)導(dǎo)地位”。②“The Power of America's Example：The Biden Plan for Leading the Democratic World to Meet the Challenge of the 21st Century”，Biden Harris Democrats，https：//joebiden.com/AmericanLeadership/.2021年2月，上任不久的拜登在線上出席慕尼黑安全會議時(shí)重申，他將“贏回（美國）可信的領(lǐng)導(dǎo)地位”，在多邊場合發(fā)出了他將改變特朗普時(shí)期一些做法的明確信號。③“Biden says US commitment to NATO is‘unshakeable’”，China Daily，20 February，2021，http：//global.chinadaily.com.cn/a/202102/20/WS60302854a31024ad0baa9ce4.html.

拜登政府利用議題峰會在一定程度上補(bǔ)救了遭特朗普損害的美國國際聲譽(yù)。拜登上任伊始就重返《巴黎協(xié)定》《伊核協(xié)定》等特朗普退出的國際組織和機(jī)制，修正了部分特朗普政府的做法。拜登在COP26上針對特朗普時(shí)期美國的錯(cuò)誤做法公開道歉，進(jìn)一步和特朗普政府劃清界限。④“Remarks by President Biden at the COP26 Event on‘Action and Solidarity the Critical Decade’”，The White House，November 1，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speechesremarks/2021/11/01/remarks-by-president-biden-at-the-cop26-event-on-action-and-solidarity-thecritical-decade.同時(shí)，拜登通過召開多場議題峰會，廣泛邀請盟友伙伴和有關(guān)國家參與，直接討論幾乎所有的全球熱點(diǎn)問題，擺出一副愿意與各國共同努力的姿態(tài)，至少比特朗普的極端消極立場“前進(jìn)”了一步，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了外界對特朗普時(shí)期的美國的負(fù)面觀感。拜登頻頻在議題峰會上露面講話，加強(qiáng)與各國領(lǐng)導(dǎo)人的直接交流，客觀上讓美國外交從特朗普刻意塑造的捉摸不定、變幻多端的形象中解脫出來。

七、結(jié)論

拜登政府創(chuàng)制議題峰會為美國外交增加了新抓手，服務(wù)于美國國家利益和霸權(quán)戰(zhàn)略。議題峰會既滿足了拜登政府推行價(jià)值觀外交等目的，也暗含著拜登政府重構(gòu)現(xiàn)有國際機(jī)制的企圖。從結(jié)果看，盡管美國熱衷召開各類議題峰會，營造聲勢浩大的氛圍，但由于美國難以擺脫排他性思維，使得大多數(shù)議題峰會的現(xiàn)實(shí)影響力十分有限。美國試圖維持部分議題峰會的議程，不斷挖掘議題峰會的“潛力”，但只要美國對全球治理和相關(guān)問題的認(rèn)知沒有發(fā)生根本改變，后續(xù)議題峰會和配套會議的效果不會比其初次亮相更好。

值得特別留意的是，拜登政府還將議題峰會視為在全球治理有關(guān)領(lǐng)域加緊對華施壓的新工具，對中美關(guān)系造成消極影響。拜登政府“領(lǐng)導(dǎo)人民主峰會”加入反華議程，干涉中國內(nèi)政；同時(shí)借助議題峰會在關(guān)鍵領(lǐng)域“規(guī)鎖”①張宇燕、馮維江：《從“接觸”到“規(guī)鎖”：美國對華戰(zhàn)略意圖及中美博弈的四種前景》，載《清華金融評論》2018年第7期，第24-25頁。中國，將持續(xù)孤立和遏制中國的地緣戰(zhàn)略謀篇布局②朱鋒、倪桂樺：《拜登政府對華戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢與困境》，載《亞太安全與海洋研究》2022年第1期，第4頁。帶入議題型峰會中。布林肯稱，美國開展多邊外交的目的是為了排除不與美國共享價(jià)值觀的國家。③Antony J.Blinken，“Secretary Antony J.Blinken on the Modernization of American Diplomacy”，U.S.Department of State，October 27，2021，https：//www.state.gov/secretary-antony-j-blinkenon-the-modernization-of-american-diplomacy.但拜登政府的一系列努力沒有達(dá)成其預(yù)期的“成果”，對抗中國難以奏效。從政治層面看，美國在議題峰會上打壓中國帶來了集團(tuán)對抗的危險(xiǎn)，④Hannes Greve，“Joe Biden and a New Era of Multilateralism”.加重大多數(shù)國家的警惕心理。國際社會大多數(shù)成員難以接受美國將冷戰(zhàn)思維和大國競爭帶入其中，防范其傷及自身。正如新加坡總理李顯龍表示的，沒有多少國家希望加入把中國排除在外的聯(lián)盟。從經(jīng)濟(jì)層面看，美國在議題峰會上炒作的涉華經(jīng)濟(jì)議題違背了國際市場對中國的普遍認(rèn)知和共識，處在生產(chǎn)經(jīng)營第一線的歐美在華企業(yè)對中國市場的信心日益增長，對中國供應(yīng)鏈的可靠度給出了積極的預(yù)期。美中貿(mào)易委員會的調(diào)查顯示，有87%的受訪企業(yè)表示在過去一年未將供應(yīng)鏈的任何一部分遷出中國，只有2%的企業(yè)將供應(yīng)鏈遷回美國。⑤《中國商業(yè)環(huán)境調(diào)查2021》，美中貿(mào)易全國委員會，2021年，https：//www.uschina.org/reports/uscbc-2021-member-survey，第18頁。中國歐盟商會的調(diào)查也顯示，僅有9%的受訪企業(yè)表示要撤出中國，創(chuàng)歷史新低。⑥《商業(yè)信心調(diào)查2021》，中國歐盟商會，2021年6月8日，https：//www.europeanchamber.com.cn/documents/download/start/zh/pdf/917，第11頁。歐盟企業(yè)在中國建設(shè)本土供應(yīng)鏈的數(shù)量是遷出的五倍。①《商業(yè)信心調(diào)查2021》，中國歐盟商會，第15頁。辯證的歷史的看，在創(chuàng)設(shè)外交工具和國際機(jī)制方面，各國都有相互模仿、逐漸趨同的傾向。博鰲亞洲論壇、達(dá)沃斯論壇、香格里拉論壇等機(jī)制壯大之后，一大批類似的國際機(jī)制紛紛誕生，其中的佼佼者影響力不斷增加。每個(gè)國家都有通過舉辦峰會或其他形式的高級別會議宣介本國政策主張并設(shè)置國際關(guān)系議程的需求，大國的需求尤其迫切。因此，議題峰會很可能會成為未來峰會外交乃至多邊外交的一種被廣泛應(yīng)用的形式，我國對此需要有所準(zhǔn)備和把握。