城市工程泥漿資源化利用政策研究

劉佳穎，陳妍希，徐月梅

（上海城建物資有限公司，上海 200438）

隨著我國城市化的發(fā)展，工程建設(shè)規(guī)模不斷增大，城市工程泥漿的產(chǎn)量明顯增加，大量工程泥漿無法及時處置，因此工程泥漿處置及資源化利用已經(jīng)成為我國面臨的重大挑戰(zhàn)之一。早在20 年前日本就開展泥漿資源化利用技術(shù)、標準及政策研究，成效顯著[1]。與日本相比，目前國內(nèi)工程泥漿的處置方法大多是直接干化外運填埋處置，如此處理不但效率低、費用高，還有極大的自然環(huán)境污染和安全隱患。工程泥漿資源化技術(shù)多局限在高?？蒲袡C構(gòu)的科研成果階段，產(chǎn)品落地應用較少，造成這種現(xiàn)狀的原因除了技術(shù)相對落后之外，還與配套的政策缺失等有關(guān)。因此，立足上海工程泥漿資源綜合利用的基本現(xiàn)實，通過對國內(nèi)其他城市工程泥漿資源化利用政策梳理，提出對促進上海市工程泥漿資源化利用產(chǎn)業(yè)的政策建議。

1 國內(nèi)城市工程泥漿資源化利用現(xiàn)狀

我國正在進行大規(guī)模的工程建設(shè)，工程體量達到歷史高峰。在地下工程建設(shè)中會產(chǎn)生大量的工程廢棄泥漿，如樁基泥漿、地連墻泥漿以及泥水平衡盾構(gòu)的循環(huán)泥漿等。根據(jù)E20 環(huán)境平臺統(tǒng)計，目前我國工程泥漿的年產(chǎn)生量達數(shù)十億立方米。上海交通委建設(shè)處統(tǒng)計顯示，2016—2018 年全上海市交通工程產(chǎn)生的廢棄泥漿約1 000 萬m3/a，而根據(jù)2019—2023 年上海市交通工程計劃實施的項目情況，產(chǎn)生的泥漿量將超過3 000 萬m3/a[1]。

目前國內(nèi)對工程廢棄泥漿處置研究以“減量化—資源化—無害化”為原則，現(xiàn)階段工程泥漿的研究大多集中在減量化，其重點與難點都在于工程泥漿的脫水處理，但在當前環(huán)保問題越來越體現(xiàn)系統(tǒng)性特征的大環(huán)境下，固廢和水的政策之間體現(xiàn)了越來越強烈的相關(guān)性，根據(jù)《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補短板強弱項實施方案的通知》（發(fā)改環(huán)資［2020］1257 號），對城市新建填埋場做了廣泛的限制，填埋場成為了稀缺的資源，也由此進一步關(guān)閉了工程泥漿等城市污泥簡單干化填埋處置的路線。

目前工程泥漿資源化技術(shù)多局限在高?？蒲袡C構(gòu)的科研成果階段，產(chǎn)品落地應用較少。主要的技術(shù)路線可歸納為泥漿固化技術(shù)、泥漿脫水固結(jié)一體化技術(shù)和水熱固化技術(shù)3 類[2-4]。例如東南大學利用自制固化劑對廢棄泥漿進行固化，養(yǎng)護齡期為24 d 的固化泥漿可以進行填筑碾壓，其壓實度、CBR 值可以滿足路床和路堤對填料的使用要求[5]。路德環(huán)境通過運用自主研發(fā)的泥漿脫水固結(jié)一體化和泥餅資源化技術(shù)，實現(xiàn)對泥漿中有機污染物的鈍化和固封加工處理后，可用于工業(yè)用地、綠化用地回填土、蒸壓多孔磚制作等[6]。海顧科技利用水熱固化技術(shù)，可以將含水率30%左右的淤泥質(zhì)固廢固化，制備成新型生態(tài)護岸材料。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)泥漿資源化技術(shù)在國內(nèi)并未形成完整的技術(shù)體系與產(chǎn)品標準，泥漿資源化利用技術(shù)仍然處于需要通過進一步研究產(chǎn)品化、標準制訂和政策推廣等過程，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化落地。

2 國內(nèi)工程廢棄泥漿資源化政策分析

2.1 國內(nèi)工程泥漿資源化利用政策總體情況分析

國內(nèi)工程泥漿資源化利用政策分析包括兩個維度，一個是國家法律法規(guī)政策，另一個是地方性法律法規(guī)政策。從兩個維度總結(jié)出國內(nèi)工程泥漿資源化利用政策總體情況，主要包括以下幾點。

2.1.1 國內(nèi)尚無國家法律法規(guī)約束或激勵工程泥漿資源化利用，但建筑垃圾資源化利用相關(guān)政策給工程泥漿指明了方向。用“工程泥漿處置”、“工程泥漿資源化”等關(guān)鍵字檢索相關(guān)國家政策，尚未檢索出相關(guān)結(jié)果。工程廢棄泥漿屬于建筑垃圾的一種，故本研究梳理了國家層面建筑垃圾的宏觀政策，發(fā)現(xiàn)建筑垃圾資源化利用不斷成為國家關(guān)注的重點領(lǐng)域，其次這些國家政策也為工程泥漿地方政策制定提出了指導意見。

2.1.2 地方性工程泥漿資源化利用政策大多分布在長三角區(qū)域。本研究全面搜索了目前已有的工程泥漿資源化政策，發(fā)現(xiàn)其政策主要分布在江蘇、浙江、上海等長三角地區(qū)。這可能是和工程廢棄泥漿多產(chǎn)生于有大量地下空間開發(fā)規(guī)劃以及地下工程建設(shè)軟土地基區(qū)域有關(guān)。

2.1.3 城市工程泥漿資源化利用政策以引導性政策為主，尚停留在泥漿資源化處置階段，政策體系和結(jié)構(gòu)還有完善空間。根據(jù)工程泥漿資源化利用全過程（泥漿產(chǎn)生（A1）、泥漿減量化（A2）、泥漿資源化（A3）、資源化產(chǎn)品使用（A4））和政策工具類型（自愿型政策工具（B1）、引導型政策工具（B2）、經(jīng)濟激勵型政策工具（B3）和強制型政策工具（B4）），將檢索的17 份與工程泥漿資源化利用強相關(guān)的政策文本中有關(guān)工程泥漿資源化的單條政策文本或政策文本有關(guān)的條款作為分析單元進行分析[7]。通過表1 可以得出目前工程泥漿資源化政策文本集中分布在產(chǎn)生、運輸、資源化處置階段，而政策條文尚未涉及資源化產(chǎn)品應用階段。可見我國工程泥漿資源化的重點在工程泥漿產(chǎn)生、運輸、資源化處置階段，忽略了泥漿資源化產(chǎn)品的相關(guān)規(guī)范性要求。此外各政策工具使用頻率不均衡。其中，引導型政策工具使用頻率最高，大多是規(guī)劃、通知及鼓勵，只在一定程度上起到方向引導的作用，能夠指導實操的政策工具較為不足。強制型政策工具次之，且大多數(shù)分布在浙江省地方。只有南京市運用了經(jīng)濟激勵型政策工具，對于采用泥漿現(xiàn)場干化的工程，建設(shè)單位可按渣土直接繳納處置費，并對該部分進行減半征收，其他城市暫未出臺針對泥漿資源化的扶持政策。以上說明我國工程泥漿資源化政策體系和結(jié)構(gòu)還有完善空間。

表1 地方性工程泥漿資源化政策分析表

2.2 國內(nèi)重點城市工程泥漿資源化利用政策分析

通過對地方性工程泥漿全面地檢索，挑選政策體系較完善的3 個典型城市進行政策分析，以此提供對上海市工程泥漿政策制定的建議。

2.2.1 寧波市泥漿政策：處置、固化及財政扶持相關(guān)政策

寧波是我國首批沿海開放城市，城市建設(shè)規(guī)模大，基礎(chǔ)建設(shè)泥漿年均產(chǎn)量達到4 000 萬m3。早期寧波處置泥漿的方法是用槽罐車拉運至臨時中轉(zhuǎn)碼頭，然后裝船倒入深海，但是2015 年修訂的《寧波市城市總體規(guī)劃（2006—2020）》指出，要以生態(tài)優(yōu)先為原則，使城市發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展水平、資源和環(huán)境承載能力等相協(xié)調(diào)，嚴格控制污染物進入海洋。自此泥漿入海的處置方式被禁止。在此背景下，泥漿資源化技術(shù)應運而生。

在政策層面，寧波市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱住建局）先后出臺了《寧波市建筑垃圾資源化利用扶持暫行辦法》和《寧波市建筑垃圾資源化利用工作指導意見》。為了進一步規(guī)范泥漿處置技術(shù)，住建局出臺了《關(guān)于進一步加強建筑渣土和泥漿處置工作的通知》和《寧波市中心城區(qū)建筑渣土源頭減量實施方案》，從源頭上控制泥漿的產(chǎn)生量。在泥漿資源化利用方面，根據(jù)《寧波市中心城區(qū)建筑渣土源頭減量實施方案》，為貫徹落實市人大、市政府建筑垃圾管理條例立法相關(guān)會議精神，進一步加強全市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程泥漿管理，強化源頭管控，推進源頭減量，提高建筑泥漿處置的系統(tǒng)性、科學性、合理性，2021 年5 月，寧波市住建局發(fā)布了《關(guān)于進一步落實建筑工程泥漿固化處理有關(guān)工作的通知》。

2.2.2 紹興市泥漿政策：處置及實施細則

紹興市作為“無廢城市”的試點城市之一，建筑垃圾資源化利用率已明確納入“無廢城市”建設(shè)體系考核指標，近幾年紹興市也一直在持續(xù)推進固體廢棄物源頭減量和資源化利用工作。根據(jù)《紹興市區(qū)建筑垃圾資源化利用專項規(guī)劃》（2020—2025）（以下簡稱《規(guī)劃》）統(tǒng)計及預測，紹興市區(qū)70%以上的建筑垃圾為工程渣土和廢棄泥漿?！兑?guī)劃》明確規(guī)定廢棄泥漿源頭干化率達到20%，工程垃圾資源化利用率達到88%以上。

從政策層面，2012 年底，紹興市建筑業(yè)管理局根據(jù)市政府要求，以“政府主導、市場運作、資源利用、科學管理”為原則，起草了多個規(guī)范性文件。2012 年出臺了《紹興市區(qū)建筑泥漿處置管理暫行辦法》，并制訂了相應的實施細則，加強源頭環(huán)節(jié)監(jiān)控、規(guī)范運輸環(huán)節(jié)行為、推進循環(huán)資源化利用及運用“智慧建管”信息化監(jiān)控，確立了數(shù)量統(tǒng)計、源頭申報、企業(yè)化運輸、聯(lián)單制管理、定點化排放、無害化處置和資源化利用等規(guī)范化管理體系，創(chuàng)立了統(tǒng)一臺賬、統(tǒng)一收集、統(tǒng)一運輸、統(tǒng)一價格和統(tǒng)一處置的“五統(tǒng)一”制度。

2.2.3 南京市泥漿政策：管理辦法及實施意見

江蘇省是中國第二個擁有地鐵的省份，其中南京市已建地鐵線路最多，并已發(fā)布多條地鐵線路規(guī)劃。據(jù)南京市政府統(tǒng)計，南京每年產(chǎn)生工程渣土約2 000 萬m3，泥漿約400 萬t。早期渣土及干化泥漿都是堆在渣土場的，但是由于渣土泥漿產(chǎn)生量增長，目前南京市用于渣土填埋空間不足。因此，從政策層面，2019 年12 月南京市人民政府發(fā)布《南京市建筑垃圾資源化利用管理辦法》，該辦法建議施工單位對工程泥漿進行現(xiàn)場干化處理或者運輸至泥漿綜合處置中心進行集中干化。此外南京市政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進建筑垃圾資源化利用的實施意見（試行）》，該意見建議選取大型工程先行試點泥漿現(xiàn)場干化處理技術(shù)，然后逐步推廣；對于現(xiàn)場不具備干化條件或者泥漿量大的工程，應運輸至規(guī)劃建設(shè)的泥漿綜合處置中心進行集中干化；同時提倡泥餅制磚、路基填料和種植土等資源化利用的方向。

通過對以上3 個城市的工程泥漿的處置及資源化利用現(xiàn)狀的對比調(diào)研發(fā)現(xiàn)：（1）長三角城市群處于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)量較大的階段，隨著城市化的進程，地下空間的開發(fā)利用成為了城市建設(shè)的重點領(lǐng)域。結(jié)合目前國家層面對于建筑垃圾的管理要求，各城市都開始陸續(xù)轉(zhuǎn)變泥漿的處置方式，從簡單外運填埋處置轉(zhuǎn)變成減量化處置，提倡、鼓勵資源化利用。（2）調(diào)研的各城市將工程泥漿的處置和資源化利用管理都納入了城市建筑垃圾的管理范疇，基于前期的建筑垃圾處置管理政策和思路，再具體針對工程泥漿的處置和資源化利用，出臺更為精細化的管理要求。

3 工程泥漿資源化利用政策對比研究

3.1 上海與浙江紹興泥漿資源化利用政策對比研究

從調(diào)研情況來看，浙江省的泥漿資源化政策是最為完善的，如圖1 所示，浙江省建立了從省級政策頂層規(guī)劃到市級和縣級執(zhí)行（分級別）的政策體系。在浙江省人民代表大會常務委員會頒布的《浙江省市容委和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的基礎(chǔ)上，浙江省的各地級市包括寧波、嘉興、紹興等都紛紛出臺了各自地級市的政策，尤其是紹興市建立了4 項市級和3 項縣級政策。故本研究重點對標浙江省紹興市開展政策的對比研究。

圖1 浙江省泥漿政策體系

3.1.1 從數(shù)量上，上海市僅一個有基于市容管理和文明施工要求制定的《關(guān)于進一步規(guī)范本市工程泥漿處理管理的實施意見》，該意見由上海市綠化和市容管理局制定了直接措施；而紹興市從市、縣層級制定了7 項政策，紹興市作為“無廢城市”的試點城市之一，把建筑垃圾的資源化利用率納入了城市的建設(shè)體系考核指標，則從市政府統(tǒng)管的角度建立了系統(tǒng)化的管理要求。所以紹興市不管是從市級層面還是縣級層面，其實都是制定了逐步細化的政策來推進工程泥漿資源化利用的工作。此外紹興市還建立了一個市級的建筑泥漿處置管理領(lǐng)導小組從統(tǒng)管的層面來去推進這項工作。這一區(qū)別一方面是基于兩地政府所面對的不同要求，另一方面也是因為建筑工程在泥漿處置上的實際情況不同。

3.1.2 從政策執(zhí)行層面，2021 年1—10 月，針對渣土運輸處置環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，紹興市柯橋區(qū)綜合執(zhí)法局已開展“春雷行動”、“藍天保衛(wèi)”、“利劍行動”、“藍盾行動”4 次集中統(tǒng)一行動，嚴厲打擊渣土運輸過程中各類違法行為，對涉及渣土運輸領(lǐng)域的720 起違法行為作出行政處罰。這一系列行動中，區(qū)綜合執(zhí)法局一方面抓牢建筑工地的源頭管控，對區(qū)內(nèi)73 個在建工地進行突擊檢查，核查工地工程渣土（泥漿）處置核準資質(zhì)，確保工地嚴格落實“8 個100%”要求，進一步增強整治提升的精準性；另一方面完善了工程渣土消納場地的全鏈條執(zhí)法跟蹤監(jiān)督，全力預防渣土消納環(huán)節(jié)各類違法行為，嚴厲打擊工程渣土違法傾倒行為，并堅持“從嚴從重從快”工作主基調(diào)，對檢查中發(fā)現(xiàn)的臨時非法渣土點落實頂格處罰。正是通過政策體系的頂層設(shè)計，逐級頒布實施，再結(jié)合“高壓嚴管”的執(zhí)法行動，有效地推動了紹興市柯橋區(qū)的泥漿渣土資源化工作成效。

3.2 上海廢棄混凝土與工程泥漿資源化利用政策對比研究

上海市由于其自身的地域和資源限制，從政策層面始終重視建筑垃圾排放、堆存和資源化難題，尤其是在廢棄混凝土的資源化利用上一直走在全國的前列，并能夠通過市場化運行機制實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)自循環(huán)，這一成效離不開政策的指引和扶持。通過分析上海市廢棄混凝土的政策體系，找出可以借鑒參考的脈絡(luò)來給與工程泥漿資源化利用一些指引和建議。

上海市發(fā)改委、上海市綠化和市容管理局、上海市住建委等多部門從2012 年起即對建筑垃圾的處置和利用情況開展聯(lián)合調(diào)研，為摸清市場實況和制定相關(guān)政策奠定基礎(chǔ)。上海城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會、上海市綠化和市容管理局和上海市交通委員會三部門在2015 年發(fā)布《上海市建筑廢棄混凝土資源化利用管理暫行規(guī)定》。上海市政府第163 次常務會議通過了《上海市建筑垃圾處理管理規(guī)定》（滬府令第57 號），2018 年1 月1 日起正式實施。文件明確要求加強上海市建筑垃圾管理，促進源頭減量減排和資源化利用，維護城市市容環(huán)境衛(wèi)生。

為了更好地落實政策文件要求，提升上海市建筑廢棄混凝土回收利用水平和質(zhì)量，促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，2018 年12 月底，上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會等部門聯(lián)合印發(fā)《上海市建筑廢棄混凝土回收利用管理辦法》，規(guī)定了再生產(chǎn)品強制使用制度。為了更好地貫徹執(zhí)行《上海市建筑廢棄混凝土回收利用管理辦法》，鼓勵上海市建筑廢棄混凝土資源化利用建材產(chǎn)品高質(zhì)量應用，提升建筑廢棄混凝土資源化利用水平和質(zhì)量，上海市住建委編制了《上海市建筑廢棄混凝土資源化利用建材產(chǎn)品應用技術(shù)指南》，為建筑廢棄混凝土再生骨料選用、資源化利用建材產(chǎn)品生產(chǎn)提供了指導。

可以看出，在《上海市建筑垃圾處理管理規(guī)定》頒布后，上海市住建委陸續(xù)牽頭制定了推動廢棄混凝土資源化產(chǎn)業(yè)落地的相關(guān)制度和技術(shù)指南，從產(chǎn)業(yè)鏈全過程提供了指導，并出臺了再生產(chǎn)品強制性使用措施和質(zhì)量要求標準，鼓勵資源化利用建材產(chǎn)品技術(shù)落地和高質(zhì)量產(chǎn)品應用，提升資源化利用產(chǎn)業(yè)水平和質(zhì)量。

與此同時，上海市綠化和市容管理局為進一步強化工程泥漿全程監(jiān)管，規(guī)范工程泥漿排放、運輸、處置各個環(huán)節(jié)，嚴厲打擊工程泥漿運輸、處置過程中的各類違法違規(guī)行為，根據(jù)《上海市建筑垃圾處理管理規(guī)定》制定了《關(guān)于進一步規(guī)范本市工程泥漿處理管理的實施意見》。工程廢棄泥漿的資源化必然會形成新型的再生建材產(chǎn)品，再生產(chǎn)品的應用量才是決定工程廢棄泥漿資源化產(chǎn)業(yè)是否能夠落地、快速發(fā)展的基礎(chǔ)。故僅僅依靠上海市綠化和市容管理局一個部門，是難以從政策層面推動整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4 結(jié)論及建議

參考廢棄混凝土相關(guān)政策制定的路徑，由多部門聯(lián)合調(diào)研，可以將工程泥漿資源化利用的環(huán)節(jié)分成5個部分，即產(chǎn)生、運輸、資源化利用、再生產(chǎn)品運輸及再生建材應用，每個環(huán)節(jié)對應了不同的責任主體，從目前的情況來看，需要建立一個協(xié)調(diào)機制，確定一個牽頭的管理部門去逐步推進。結(jié)合“雙碳”和信息化發(fā)展的要求，梳理出泥漿資源化利用全產(chǎn)業(yè)鏈政策框架，見圖2。

圖2 泥漿資源化利用全產(chǎn)業(yè)鏈政策框架

4.1 泥漿產(chǎn)生階段

目前上海市泥漿處置要求以減量化為主，資源化的工作是剛剛起步?？梢越Y(jié)合《上海市全面推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型“十四五”規(guī)劃》的相關(guān)要求，在目前工程申報泥漿產(chǎn)量的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)政策來推動建立泥漿產(chǎn)生數(shù)據(jù)的實時傳送管理模式，為工程泥漿動態(tài)有序、就近資源化利用打好基礎(chǔ)。

4.2 泥漿運輸階段

此階段政策制定是通過進一步規(guī)范泥漿從產(chǎn)生地運輸至資源利用企業(yè)的過程，通過建立必要的監(jiān)督體系和嚴格執(zhí)法，來確保工程泥漿的資源化利用。同時可以通過提高泥漿填埋處置的相關(guān)費用政策，提升工程泥漿的資源化應用比例。

4.3 資源化利用階段

此階段工作分成泥漿預處理以及泥漿處理后的制備資源化產(chǎn)品。目前上海市還沒有標桿性的工程泥漿集中處置基地，建議政府明確資源化利用企業(yè)的相關(guān)要求，如處置技術(shù)規(guī)范性、設(shè)備環(huán)保性能、產(chǎn)品質(zhì)量標準，同時制定鼓勵政策，如以能夠大量消納泥漿的低碳回填材料為首選試用材料，鼓勵有能力的材料單位先行試點，建設(shè)區(qū)域性泥漿綜合處置中心，對泥漿資源化產(chǎn)品優(yōu)先推廣使用。

4.4 再生產(chǎn)品運輸階段

此階段的運輸指的是將資源化產(chǎn)品運輸至施工現(xiàn)場。建議通過制定工程泥漿資源化利用全過程的數(shù)字化管理政策，結(jié)合低碳發(fā)展的要求，保證從廢棄物到再生產(chǎn)品的全過程實現(xiàn)距離、數(shù)量的最優(yōu)化。

4.5 再生建材應用階段

該階段可建立強制性使用制度和鼓勵使用制度，根據(jù)泥漿資源化應用領(lǐng)域，路基填料、溝槽填料等非結(jié)構(gòu)層是應用最廣泛的，匹配到泥漿利用產(chǎn)品是回填材料，建議政府強制執(zhí)行回填材料應用于路基填料、溝槽填料等非結(jié)構(gòu)層進行使用的比例最低限值。對于其他應用領(lǐng)域可通過預先評估報備相關(guān)政府進行使用。為了促進泥漿資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要綜合考慮再生產(chǎn)品的綠色度（或碳值），重新建立一套泥漿再生產(chǎn)品的定價體系。

此外也需要鼓勵高等院校、科研機構(gòu)及泥漿資源化利用企業(yè)開展建筑廢棄物資源化利用科學研究和技術(shù)合作，參與國家、行業(yè)和地方標準的制定，推廣泥漿資源化利用新材料、新工藝、新技術(shù)及新設(shè)備。