黑龍江省秸稈焚燒法律規(guī)制研究

孟 琦 衣乾寧

(東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150000)

1 黑龍江省秸稈焚燒現(xiàn)狀

黑龍江省是我國的農(nóng)業(yè)大省，其耕地面積大，因而秸稈資源非常豐富。但秸稈資源的利用方式尚處在初級(jí)階段，處理能力也較為低下，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。通過計(jì)算，自2014年至今，黑龍江省秸稈資源總量年均超過1.1億噸，占全國秸稈資源總量的12.7%，占東北三省秸稈資源量的50%左右。[1]數(shù)量如此巨大的秸稈資源，并沒有很好地被綜合利用，不少農(nóng)民仍選擇最原始的焚燒銷毀手段，既浪費(fèi)資源又造成污染，可能還會(huì)導(dǎo)致火災(zāi)的發(fā)生。據(jù)《2020年黑龍江省環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)及省級(jí)督查實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，黑龍江省根茬及殘余物露天焚燒火點(diǎn)259處：哈爾濱市214處，雞西市14處，綏化市7處，大慶市5處，佳木斯市、七臺(tái)河市各4處，雙鴨山市3處，牡丹江市等地各2處，黑河市、北大荒農(nóng)墾集團(tuán)各1處。[2]

圖1 2020年黑龍江省13個(gè)城市空氣質(zhì)量綜合指數(shù)排名情況

針對(duì)秸稈焚燒這一現(xiàn)象，各級(jí)地方政府都制訂了相關(guān)政策法規(guī)對(duì)其進(jìn)行整治。但治理區(qū)域多為機(jī)場(chǎng)、交通要道，城鎮(zhèn)人口密集處，并未對(duì)秸稈焚燒區(qū)域做到全面覆蓋；且處罰方式也以行政罰款為主，處罰力度較小。由此看來，雖然黑龍江省存在一系列的禁燒制度，但規(guī)則并不細(xì)化，法律威懾力不足，秸稈焚燒問題依然存在，可見秸稈焚燒治理之路仍任重道遠(yuǎn)。

2 黑龍江省秸稈焚燒屢禁不止的原因分析

黑龍江省近幾年對(duì)秸稈的治理方式和處理方法已經(jīng)取得了一些成果，但是還沒有從根本上解決問題。究其原因，在于我國現(xiàn)行法律法規(guī)的不完善與不健全，無法從根本上支持并保障其得到適當(dāng)?shù)慕鉀Q。針對(duì)以上存在問題，筆者認(rèn)為主要?dú)w因于以下幾個(gè)原因：

2.1 秸稈禁燒法律位階不高,立法工作持續(xù)性差

早在1999年，中國就頒布了《秸稈禁止焚燒及綜合利用管理法》。并在2000年后，又陸續(xù)發(fā)布相關(guān)通知，強(qiáng)化秸稈禁燒和綜合利用的工作。國務(wù)院及其所屬的與環(huán)境有關(guān)的各部門也發(fā)布了一系列指導(dǎo)意見、規(guī)章。各地方制定的關(guān)于秸稈治理的部門法律文件更是繁多。乍看之下，有關(guān)焚燒秸稈的法律和條例似乎已經(jīng)很完備，然而在每年的收割季節(jié)期間，依然存在秸稈不按照規(guī)定處理的現(xiàn)象。這些持續(xù)出臺(tái)的法律和規(guī)章的作用力度為何仍然不足呢？

首先，我國秸稈禁燒相關(guān)法律文件的法律地位普遍不高。《大氣污染防治法》第二次修訂后，唯一一部有關(guān)秸稈禁燒和綜合利用的法律(禁止焚燒和綜合利用秸稈管理法)被正式廢止。地方多是以辦法、意見、通知的方法在某個(gè)地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，關(guān)于禁止焚燒秸稈的規(guī)定僅在原則上體現(xiàn)，沒有頒布具體的強(qiáng)制性措施。

其次，一些地方性法律規(guī)章存在著季節(jié)性和暫時(shí)性。例如《黑龍江禁止秸稈露天焚燒工作獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》規(guī)定，每年9月中旬至次年5月中旬為秸稈禁燒期，并未在禁燒期間外對(duì)焚燒農(nóng)作物進(jìn)行約束和限制。

最后，關(guān)于秸稈禁燒、綜合利用的相關(guān)規(guī)定不夠細(xì)化，制度建設(shè)也有諸多不盡人意之處，只提出秸稈焚燒的處罰措施，并不能有效地解決秸稈處理問題，這種法律和法規(guī)對(duì)農(nóng)民日后處理秸稈沒有任何的指導(dǎo)性。

2.2 秸稈綜合利用成本高,缺乏補(bǔ)償機(jī)制

當(dāng)前關(guān)于秸稈禁燒的法律文件，大多強(qiáng)調(diào)的是法律的剛性制約和政府對(duì)禁燒工作的權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)地位，忽略或低估了農(nóng)民在這方面的權(quán)利、利益和基礎(chǔ)作用，在農(nóng)民環(huán)境權(quán)益保障上不夠突出。[3]上位法也并未體現(xiàn)用何種手段來激勵(lì)農(nóng)民，比如《大氣污染防治法》僅規(guī)定了環(huán)保部門應(yīng)該如何限制禁燒違法行為，以及怎么去處罰違法者，并未規(guī)定推動(dòng)秸稈綜合利用以及激勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民作出環(huán)保行為的配套政策。目前，黑龍江省雖已發(fā)布秸稈綜合利用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)來激勵(lì)農(nóng)民通過環(huán)保的手段處理秸稈，但其處理技術(shù)都存在成本過高的問題。比如，農(nóng)民若購買秸稈機(jī)械化還田的機(jī)具，單機(jī)補(bǔ)貼不超過60%且不得重復(fù)享受農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼。一方面，這種補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)民來說，不僅沒有經(jīng)濟(jì)效益，還會(huì)造成更多的經(jīng)濟(jì)支出；另一方面，遵紀(jì)守法的做法也沒有得到穩(wěn)定和預(yù)期的激勵(lì)。簡(jiǎn)而言之，將這種保護(hù)環(huán)境利益的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，卻給予之極少的回饋，從一定意義上來說，是不合理的。[4]

2.3 政府各部門的行政權(quán)力分配不均,執(zhí)法效果不佳

依照我國秸稈禁燒的相關(guān)法律可以得知，對(duì)焚燒者擁有處罰權(quán)的不外乎是公安部門、城市管理執(zhí)法局、環(huán)保局等一些行政主管部門。[5]在聯(lián)合執(zhí)法的過程中,只要農(nóng)民的焚燒行為不造成重大后果，執(zhí)法人員只對(duì)違法相對(duì)人進(jìn)行批評(píng)和教育，并沒有對(duì)秸稈禁燒進(jìn)行長(zhǎng)期宣傳和監(jiān)察工作，不能充分發(fā)揮相應(yīng)的權(quán)威，大大減少了對(duì)農(nóng)民焚燒秸稈的行為約束。面對(duì)點(diǎn)多面大的執(zhí)法范圍，多部門的聯(lián)合執(zhí)法也會(huì)伴隨各部門之間權(quán)責(zé)不明確現(xiàn)象發(fā)生，從而給禁燒秸稈工作增大了管理難度，使禁燒秸稈的法律監(jiān)管存在真空的情況。

2.4 管理機(jī)制單一,主要矛盾未解決

盡管黑龍江省在2009年已經(jīng)作出治理秸稈作物要疏堵結(jié)合，高效利用的決定，但效果甚微。就目前來看，農(nóng)戶如果還田利用，政府就會(huì)按畝給出十幾元的補(bǔ)貼，對(duì)于大規(guī)模的秸稈作物和需要高強(qiáng)度體力勞動(dòng)的農(nóng)戶來說，十幾元的補(bǔ)貼是微不足道的，面對(duì)成本大于回報(bào)的秸稈利用，許多農(nóng)戶依然會(huì)選擇“冒險(xiǎn)”。政府對(duì)農(nóng)民焚燒秸稈的盲目限制加上政策上的疏堵不均，從某種意義上講，就是把維護(hù)社會(huì)公益和保護(hù)環(huán)境的代價(jià)轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)民身上。看似出臺(tái)了一系列政策，但實(shí)際并未有效解決問題，反而激化了矛盾。

3 秸稈治理的理論性分析

秸稈污染是最典型的外部性問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在處理秸稈時(shí)往往更傾向于選取使其經(jīng)濟(jì)效益最大化的方法，他們無視這種方法對(duì)大氣環(huán)境造成的不良影響，將秸稈的處置成本轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)，造成大氣污染。由此從以下三個(gè)角度對(duì)建立秸稈禁燒制度的理論性進(jìn)行分析。

3.1 從合法性角度分析

我國法律規(guī)定，公民所享有的權(quán)利和義務(wù)是一致的，每個(gè)公民享有權(quán)利的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。農(nóng)民焚燒秸稈，是權(quán)利行使的一種體現(xiàn)，但是這種行為會(huì)對(duì)社會(huì)公眾的利益造成不可逆的負(fù)面影響。如果對(duì)這種行為不加以限制，便會(huì)損害廣大群眾在良好環(huán)境中生活的權(quán)利，更甚會(huì)引發(fā)火災(zāi)，威脅其他公民的人身權(quán)。在我國，人身法益優(yōu)于財(cái)產(chǎn)法益，因此從保護(hù)社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，禁止焚燒秸稈具有一定的合法性。

3.2 從公正性角度分析

羅爾斯認(rèn)為，在正義的基礎(chǔ)上，人人都具有不可被侵犯的權(quán)利。正義不容許為了他人的福祉而犧牲某些人的自由。[6]縱觀我國的禁燒制度，對(duì)農(nóng)民焚燒秸稈的處罰較多，對(duì)其享有補(bǔ)償措施的規(guī)定較少，這樣顯然有失公平。僅依賴于地方政府的政策補(bǔ)助，缺乏相關(guān)的制度保障，違背了以個(gè)人權(quán)利為代價(jià)的農(nóng)民正義。在此背景下，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)販p少對(duì)農(nóng)民的限制，使之與農(nóng)民的利益相一致，達(dá)成利益平衡原則，這樣才符合羅爾斯正義觀念的本質(zhì)所在。

3.3 秸稈資源綜合利用的合理性分析

大力發(fā)展秸稈綜合利用，實(shí)現(xiàn)秸稈焚燒、治理環(huán)境污染，是國家、政府的終極目標(biāo)。而對(duì)個(gè)體農(nóng)戶而言，在這個(gè)過程中并沒有真正的收益。正如上面提到的，秸稈是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)，秸稈的如何處置是農(nóng)民的權(quán)利和自由。同樣，農(nóng)民有權(quán)決定是否采用全國推廣的秸稈利用技術(shù)、采用何種技術(shù)和怎樣采用。

我國部分省市出臺(tái)了“秸稈放倒”的管理辦法，農(nóng)民在收獲的時(shí)候，不能把玉米的秸稈放下，而是要把剩下的秸稈留在地里用來還田。這一制度一經(jīng)提出，立刻在農(nóng)民群體中引起了極大的不滿，也引發(fā)了社會(huì)上的批判。其主要原因是該制度強(qiáng)迫農(nóng)民采取秸稈還田的方法，從而對(duì)農(nóng)民的個(gè)人權(quán)益構(gòu)成了極大地?fù)p害。德國法學(xué)家耶林對(duì)這些權(quán)利背后的利益作了清晰的闡述，他認(rèn)為“權(quán)利是建立在利益的基礎(chǔ)上，權(quán)利的生成源自于對(duì)利益的需求，權(quán)利受法律的保護(hù)和認(rèn)可?！盵7]這項(xiàng)制度僅限縮了農(nóng)民的權(quán)利，忽略了與之相對(duì)應(yīng)的利益。

我國的最終目標(biāo)是通過控制秸稈焚燒造成的環(huán)境污染，以達(dá)到治理環(huán)境的目的。在這個(gè)過程中，誰會(huì)最終獲益？很清楚，環(huán)境是公共的，而環(huán)境保護(hù)也是一項(xiàng)社會(huì)福利，而最后的受益者當(dāng)然是廣大群眾。政府對(duì)農(nóng)民焚燒秸稈的盲目限制，實(shí)施一刀切政策，支持國家綜合利用體系，從某種意義上講，僅是把義務(wù)與風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)制轉(zhuǎn)移到另一群體上面，并沒有合理的解決問題。農(nóng)民享有對(duì)秸稈的物權(quán)，如何處理是他們的權(quán)利和自由?，F(xiàn)在，政府不僅來干涉農(nóng)民處理“所有物”的方法，還強(qiáng)硬的要求他們自己負(fù)擔(dān)一部分的費(fèi)用，這種做法明顯行不通。

4 黑龍江省秸稈污染防治法律規(guī)制的完善路徑

我國關(guān)于秸稈治理的法律制度繁多，看似從中央到地方，從上位法到下位法，已經(jīng)形成一定的法律體系。但仔細(xì)研究后可以發(fā)現(xiàn)，中央層面的法律規(guī)范過于籠統(tǒng)且僅具有指導(dǎo)性，地方性法律文件缺乏強(qiáng)制性。健全黑龍江省秸稈焚燒的法律規(guī)制，本文建議從以下幾個(gè)方面作出突破，從而真正解決這個(gè)困擾國人已久的問題。

4.1 建立健全秸稈焚燒的法律法規(guī)

根據(jù)《黑龍江省大氣污染防治條例》，黑龍江省可以制訂一套專門的規(guī)范性文件，對(duì)秸稈的禁燒進(jìn)行系統(tǒng)地整治，并對(duì)秸稈的綜合利用進(jìn)行規(guī)范。還可以參考其他省市的先進(jìn)法律文件，例如江蘇省頒布的《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》，從中吸取一些有用的管理方法。在制定相關(guān)法律文件時(shí)，要明確秸稈禁燒的權(quán)利和義務(wù)，樹立生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)一體化的理念，以引起政府和群眾對(duì)秸稈焚燒的重視，徹底解決秸稈焚燒的污染問題。

在實(shí)踐中，各地要結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況，按照國務(wù)院的行政法規(guī)和當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)，制訂關(guān)于秸稈焚燒和綜合利用的具體實(shí)施辦法，提高秸稈禁燒工作的可操作性和可行性，以實(shí)現(xiàn)秸稈的科學(xué)禁燒、合理利用。

4.2 改變管理機(jī)制,建立激勵(lì)體制

縱觀我國的環(huán)境立法體系，環(huán)保領(lǐng)域的立法在整體上表現(xiàn)出一種“指令式”的傾向，相關(guān)法規(guī)以政府為主導(dǎo)，以污染個(gè)體(團(tuán)體)作為規(guī)制對(duì)象，表現(xiàn)出“政府監(jiān)管污染個(gè)體(團(tuán)體)”的單一化威權(quán)體制特征，有關(guān)秸稈治理的法律規(guī)范也不例外。這種“約束”的負(fù)面行為，使法律執(zhí)行效率低下，與現(xiàn)代社會(huì)自我管制和協(xié)調(diào)發(fā)展的需求相悖。[8]波普金指出，農(nóng)民是最理性的個(gè)體和家庭利益的最大受益者。只要實(shí)施好獎(jiǎng)勵(lì)措施，農(nóng)民就會(huì)自覺地產(chǎn)生“進(jìn)取精神”，從而實(shí)現(xiàn)秸稈資源的合理利用和高效利用，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)秸稈的有效治理，必須采取獎(jiǎng)懲分明、疏堵相結(jié)合的辦法。首先，政府要搞好財(cái)政預(yù)算，建立專項(xiàng)資金，對(duì)秸稈的綜合利用進(jìn)行補(bǔ)助，層層推進(jìn)，加大對(duì)秸稈資源利用的支持力度和資金激勵(lì)。其次，要強(qiáng)化配套服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)與完善。通過對(duì)農(nóng)民或者村集體直接提供秸稈綜合利用設(shè)施的實(shí)務(wù)補(bǔ)助，為農(nóng)戶修建沼氣池、改造農(nóng)戶爐灶等。對(duì)采用新型秸稈綜合利用技術(shù)的農(nóng)戶給予先進(jìn)稱號(hào)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)，組織綜合利用新技術(shù)專家到農(nóng)村免費(fèi)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，并無償為農(nóng)民提供新技術(shù)和新產(chǎn)品。最后，應(yīng)加大農(nóng)民對(duì)秸稈資源的宣傳和教育，以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)秸稈污染的認(rèn)知和法律意識(shí)，為未來秸稈綜合利用和治理打下良好的思想基礎(chǔ)。

4.3 強(qiáng)化監(jiān)測(cè)和執(zhí)法

取證難、執(zhí)法難也是秸稈禁燒工作的一項(xiàng)大難題。在執(zhí)法方面，相關(guān)部門要明確執(zhí)法工作職責(zé)，建立統(tǒng)一的、職責(zé)明確的執(zhí)法體系，防止各部門相互推諉、權(quán)力濫用的情況發(fā)生。在取證方面，可以借鑒其他省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如遼寧省的“智能控制”秸稈禁燒試點(diǎn)。善于運(yùn)用科技的優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民大眾的思想，建立“不敢燒”到“不想燒”的工作機(jī)制，形成“不想燒”的社會(huì)氛圍。一部好的法律如果沒有合理、科學(xué)有效的落實(shí)和運(yùn)用，便是廢紙一張，毫無作用。執(zhí)法人員要學(xué)會(huì)應(yīng)變以改變執(zhí)法手段單一的現(xiàn)狀，不斷提高法律在人們心中權(quán)威的位置。

4.4 強(qiáng)化公眾參與監(jiān)督機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須動(dòng)員群眾組織和社會(huì)團(tuán)體的積極參與。就環(huán)境問題來說，光靠市場(chǎng)調(diào)控和政府干預(yù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在當(dāng)今的社會(huì)中，僅依靠行政手段進(jìn)行行政干預(yù)，效果十分有限，而公共參與則可以起到一定的補(bǔ)充作用。因此，政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到公眾參與環(huán)境治理的重要意義，并以此為契機(jī)，積極引導(dǎo)公民和企業(yè)參與到環(huán)境治理中來。新《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境民事公益訴訟作出了具體規(guī)定，自然人、法人、社會(huì)團(tuán)體均可以為了公益目的，對(duì)環(huán)境污染、環(huán)境侵權(quán)等行為提起民事訴訟。黑龍江省的農(nóng)村面積大，人口較少，秸稈焚燒具有一定隱蔽性，如果不是大規(guī)模的集中燃燒，很難被發(fā)現(xiàn)。為了防止個(gè)別農(nóng)民焚燒秸稈，可以組織環(huán)保團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)督，如果發(fā)現(xiàn)有人在焚燒秸稈，就可以通過提起環(huán)境公益訴訟的方式來整治污染。[9]

結(jié)語

完善我國秸稈焚燒法律規(guī)制，不僅是對(duì)公民個(gè)人利益的一種保護(hù)，而且對(duì)公路運(yùn)輸安全，社會(huì)秩序的維持起到了重要作用。本文從黑龍江省秸稈焚燒的現(xiàn)狀、必要性以及現(xiàn)行存在的問題及建議做了初步的分析。對(duì)于政府層面而言，需要完善法規(guī)、填補(bǔ)漏洞，強(qiáng)化各項(xiàng)制度的管理體制，平衡農(nóng)民對(duì)于秸稈治理的權(quán)利與義務(wù)的矛盾，以激勵(lì)的手段激發(fā)農(nóng)民的積極性。對(duì)于農(nóng)民而言，要積極參與決策和監(jiān)督，更好地行使權(quán)利。要想真正解決這一問題，必須采取多種綜合治理的方式來規(guī)制秸稈焚燒，為人民群眾提供一個(gè)良好、舒適的生活環(huán)境。