國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的主要做法與基本經(jīng)驗(yàn)

夏義堃 管 茜

(武漢大學(xué)信息資源研究中心，武漢，430072)

1 引言

當(dāng)今時(shí)代，數(shù)據(jù)已成為創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。“數(shù)據(jù)資產(chǎn)在數(shù)據(jù)治理中用于描述對(duì)組織有價(jià)值的任何數(shù)據(jù)元素或數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，并使組織能夠執(zhí)行其功能和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)”[1]。越來(lái)越多的國(guó)家充分認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)價(jià)值，紛紛制定了加強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的戰(zhàn)略舉措[2]，有關(guān)數(shù)據(jù)再利用、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容已經(jīng)在部分國(guó)家的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)戰(zhàn)略、國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略或安全戰(zhàn)略等得到充分體現(xiàn)[3]?！睹绹?guó)聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》《荷蘭政府?dāng)?shù)據(jù)議程》《英國(guó)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》等均從數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)現(xiàn)、價(jià)值實(shí)現(xiàn)等視角對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)問(wèn)題予以強(qiáng)調(diào)。

當(dāng)前，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)研究主題集中在以下方面：一是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)內(nèi)涵特征研究[4-5]，參考會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，學(xué)界普遍認(rèn)可政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)是具有可控制、可計(jì)量、可變現(xiàn)并能夠帶來(lái)各種直接和間接經(jīng)濟(jì)效益的數(shù)據(jù)[6-8]，其中政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)是否需要確權(quán)以及如何確權(quán)問(wèn)題一直是學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，有學(xué)者主張數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)[9]，也有主張其兼具財(cái)產(chǎn)權(quán)和人格權(quán)[10]，還有學(xué)者認(rèn)為其重點(diǎn)在于收益權(quán)、控制權(quán)、管理權(quán)的分配以實(shí)現(xiàn)利益平衡[11-12]；二是價(jià)值管理研究，多參考數(shù)據(jù)生命周期理論，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行底數(shù)盤(pán)查[13-14]、分級(jí)分類(lèi)[15-16]等，以保證數(shù)據(jù)資產(chǎn)的質(zhì)量和安全，并認(rèn)為真實(shí)可靠的公共數(shù)據(jù)是構(gòu)成國(guó)家數(shù)據(jù)資產(chǎn)的前提[17]；三是價(jià)值評(píng)估與定價(jià)研究[18]，即綜合考量政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)人工、材料、間接費(fèi)用、運(yùn)維費(fèi)用等成本因素，以及分類(lèi)、使用次數(shù)和對(duì)象等效果因素綜合評(píng)定其價(jià)格[19]，或者在初始計(jì)量采用歷史成本法，后續(xù)計(jì)量采用公允價(jià)值與歷史成本之間的較低者[18]；四是價(jià)值創(chuàng)造研究，從數(shù)據(jù)資產(chǎn)交換共享[20]、商業(yè)支持應(yīng)用程序[21]到開(kāi)放式創(chuàng)新機(jī)會(huì)[22]，闡述了公共和私營(yíng)部門(mén)創(chuàng)造價(jià)值的方式，F(xiàn)redriksson[23]確定了數(shù)據(jù)創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值的四個(gè)領(lǐng)域：公共部門(mén)數(shù)據(jù)、開(kāi)放數(shù)據(jù)、智慧社區(qū)和醫(yī)療保健。無(wú)論是宏觀(guān)上的數(shù)據(jù)資產(chǎn)內(nèi)涵和權(quán)屬，還是價(jià)值評(píng)估、定價(jià)方式等關(guān)鍵管理問(wèn)題，都尚未在學(xué)術(shù)界形成統(tǒng)一認(rèn)知，有必要對(duì)當(dāng)前國(guó)外戰(zhàn)略、政策體系中關(guān)于數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的舉措進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，總結(jié)其共性舉措，為我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的政策法規(guī)制定提供借鑒。

多層級(jí)治理(Multi-level Governance)是基于歐盟超國(guó)家體出現(xiàn)、新的治理體系正在形成的背景下提出，用以對(duì)歐盟政策結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析的研究方法[24]，被廣泛應(yīng)用于氣候治理、環(huán)境治理等公共治理的實(shí)證研究，用來(lái)分析不同層級(jí)之間如何通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)集體決策。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容，構(gòu)建跨越縱向政府科層關(guān)系和橫向“政府力-市場(chǎng)力-社會(huì)力”的多維多層級(jí)綜合治理框架，是實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)優(yōu)化配置的前提基礎(chǔ)，需要從宏觀(guān)(國(guó)家整體性的戰(zhàn)略管理)、中觀(guān)(實(shí)體機(jī)構(gòu)實(shí)施方案與關(guān)鍵問(wèn)題)和微觀(guān)(參與者能力、技術(shù)等具體舉措)三個(gè)層面，圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的關(guān)鍵過(guò)程管理與要素管理進(jìn)行深入分析(見(jiàn)表 1)，將國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的國(guó)家定位與部門(mén)舉措、社會(huì)參與有機(jī)結(jié)合，形成緊密的邏輯關(guān)聯(lián)和結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性，從而避免出現(xiàn)管中窺豹只見(jiàn)一斑的情況。

表1 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的分析框架

2 宏觀(guān)維度：聚焦數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值生態(tài)，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌

發(fā)揮數(shù)據(jù)的核心作用需要有高層次的戰(zhàn)略性政策視角，以平衡多個(gè)政策目標(biāo)[25]。政府?dāng)?shù)據(jù)蘊(yùn)含的多元價(jià)值特征、多方主體驅(qū)動(dòng)、多維利益訴求、多層技術(shù)架構(gòu)的交叉疊加決定了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的復(fù)雜性、系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性，非單一科層組織或行業(yè)體系所能解決，需上升到宏觀(guān)戰(zhàn)略層面進(jìn)行認(rèn)知升華和規(guī)劃布局，以增強(qiáng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的導(dǎo)向性和統(tǒng)籌性。

2.1 全面數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理理念的確立

縱觀(guān)各國(guó)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)法規(guī)政策，世界各地的公共機(jī)構(gòu)正越來(lái)越多地將數(shù)據(jù)視為決策制定、服務(wù)提供、組織管理和公共創(chuàng)新不可或缺的戰(zhàn)略資產(chǎn)，積極探索如何培育數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共部門(mén)[26]?？傮w而言，相較政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理，各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的觀(guān)念認(rèn)知、目標(biāo)追求主要體現(xiàn)在：

一是對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)屬性認(rèn)識(shí)的遞進(jìn)深化。伴隨數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)被許多國(guó)家視作驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的催化劑。早在 2009 年，英國(guó)公共部門(mén)信息辦公室就將包括政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)界定為“創(chuàng)新貨幣”和“知識(shí)經(jīng)濟(jì)的命脈[27]”，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、新西蘭等許多國(guó)家“數(shù)據(jù)即資產(chǎn)”觀(guān)念的提出(見(jiàn)表 2)，表明政府?dāng)?shù)據(jù)管理工作重心已從傳統(tǒng)的供給共享轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)利用后的效益產(chǎn)出與成本控制，促使各國(guó)政府認(rèn)識(shí)到要采用基于“資產(chǎn)(assets)”而非“資源(resource)”的方式來(lái)管理數(shù)據(jù)，否則不當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)管理不僅不能創(chuàng)造新的價(jià)值還會(huì)增加機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)并產(chǎn)生一系列負(fù)面影響[28]。將政府?dāng)?shù)據(jù)定位為重要的國(guó)家戰(zhàn)略資產(chǎn)或戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施，凸顯了各國(guó)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)屬性的重視程度，進(jìn)一步提升了數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，意即數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理需要所有政府部門(mén)的全面謀劃、全員參與和全過(guò)程管理，從而將數(shù)據(jù)資產(chǎn)理念融入政府業(yè)務(wù)。

二是對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值目標(biāo)的明晰完善。一方面，數(shù)據(jù)資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值挖掘與產(chǎn)業(yè)效益實(shí)現(xiàn)成為政府聚焦點(diǎn)。從 2010 年《歐洲數(shù)字化議程》提出建立“歐盟數(shù)字單一市場(chǎng)”，到 2020 年歐盟《數(shù)據(jù)和人工智能戰(zhàn)略》要建設(shè)“歐盟數(shù)據(jù)單一市場(chǎng)”，數(shù)據(jù)要素在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來(lái)越明顯，決定歐盟能否取得全球數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位[29]；《英國(guó)數(shù)字戰(zhàn)略》提出，要使英國(guó)成為世界領(lǐng)先的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)體，并利用數(shù)據(jù)為每個(gè)人提供經(jīng)濟(jì)和社會(huì)機(jī)會(huì)[30]；美國(guó)則進(jìn)一步提出數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的共同實(shí)現(xiàn)，將“商業(yè)化、創(chuàng)新和公共用途”作為數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重點(diǎn)聚焦的四大領(lǐng)域之一，側(cè)重于私營(yíng)公司、研究人員或公民等不同群體政府?dāng)?shù)據(jù)利用，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、治理善政和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[31]。另一方面，各國(guó)專(zhuān)注于政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，將數(shù)據(jù)權(quán)益、數(shù)據(jù)質(zhì)量等數(shù)據(jù)治理活動(dòng)與數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造緊密結(jié)合。《英國(guó)數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》關(guān)注數(shù)據(jù)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體中的可用、可訪(fǎng)問(wèn)和可提供，同時(shí)保護(hù)人們的數(shù)據(jù)權(quán)利和私營(yíng)企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)；歐盟進(jìn)一步指出，要改善數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)，增加可再利用的高質(zhì)量數(shù)據(jù)資源，培育連貫的歐洲數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，刺激數(shù)據(jù)研究和利用的創(chuàng)新[32]，以便所有利益相關(guān)者在數(shù)字單一市場(chǎng)內(nèi)無(wú)縫互動(dòng)，更容易獲得知識(shí)和資本。

表2 部分國(guó)家“數(shù)據(jù)即資產(chǎn)”觀(guān)念闡釋

2.2 全方位數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系的戰(zhàn)略布局

近幾年來(lái)，美英等國(guó)在數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、人工智能戰(zhàn)略等綱領(lǐng)性文件中進(jìn)一步強(qiáng)化了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的頂層設(shè)計(jì)，不斷明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的重心與方法，并以生命周期管理、價(jià)值管理和安全管理為主軸，營(yíng)造基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、數(shù)據(jù)賦能的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)戰(zhàn)略管理新格局。

(1)進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的全面部署

數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展凸顯了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的宏觀(guān)性、全局性、綜合性特征，需要以戰(zhàn)略統(tǒng)籌的方式對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)供給、質(zhì)量保障、交易流通等數(shù)據(jù)資產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行通盤(pán)謀劃，以促進(jìn)政策工具的一體化推進(jìn)。一方面，將數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造嵌入到政府?dāng)?shù)據(jù)生命周期管理的各環(huán)節(jié)。 2013 年澳大利亞《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》規(guī)定了政府持有的數(shù)據(jù)集是國(guó)有資產(chǎn)，而且提出要在大數(shù)據(jù)管理、大數(shù)據(jù)與隱私保護(hù)、大數(shù)據(jù)整合分析、大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享四個(gè)方面進(jìn)行突破[42]；新西蘭將數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理作為重點(diǎn)工作，旨在建立全生命周期的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系，提出要建構(gòu)可操作的數(shù)據(jù)治理框架，通過(guò)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測(cè)、業(yè)務(wù)流程監(jiān)控和商業(yè)模式開(kāi)發(fā)等推進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)[43]。另一方面，將數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的關(guān)鍵活動(dòng)嵌入到政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)體系。美國(guó)、新西蘭和加拿大都在其行動(dòng)路線(xiàn)中強(qiáng)調(diào)了組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)、能力的重要性，例如，英國(guó)《國(guó)防數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》既指明國(guó)防數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)與責(zé)任機(jī)構(gòu)，也提出工作方式上應(yīng)與政府、企業(yè)和學(xué)術(shù)界建立合作伙伴關(guān)系，共同進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，形成人、工作流程、數(shù)據(jù)和技術(shù)四要素有機(jī)結(jié)合的生態(tài)系統(tǒng)[37]。

從內(nèi)容上看，各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路線(xiàn)圖各有側(cè)重、各有特色(見(jiàn)表 3)。美國(guó)重視數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄管理和數(shù)據(jù)資產(chǎn)整合，要求在 2020 年優(yōu)先實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)清單的編制，尤為關(guān)注人工智能、財(cái)務(wù)管理、地理空間三類(lèi)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)[34]；澳大利亞則重視數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理，《數(shù)字連續(xù)性政策 2020》規(guī)定必須考慮到業(yè)務(wù)需求和風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)任地創(chuàng)建、描述和存儲(chǔ)數(shù)據(jù)才能增加政府?dāng)?shù)據(jù)的潛在和未來(lái)價(jià)值[38]。

表3 部分國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的重點(diǎn)內(nèi)容

(2)激發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的增值活力

從各國(guó)數(shù)據(jù)政策的脈絡(luò)走向來(lái)看， 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)主要從基于開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)產(chǎn)品/服務(wù)增值開(kāi)發(fā)和基于數(shù)據(jù)生態(tài)的企業(yè)數(shù)據(jù)賦能兩個(gè)維度展開(kāi)。一方面，立足于政府?dāng)?shù)據(jù)與市場(chǎng)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的融合，在流動(dòng)和共享利用中釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。2018 年《加拿大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略路線(xiàn)圖》提出一攬子行動(dòng)建議，以確保政府?dāng)?shù)據(jù)可以與其他來(lái)源數(shù)據(jù)相融合，充分釋放數(shù)據(jù)價(jià)值[46]；美國(guó)《2020 年行動(dòng)指南》提供了單一部門(mén)數(shù)據(jù)資源調(diào)配的“機(jī)構(gòu)行動(dòng)”、跨部門(mén)數(shù)據(jù)整合的“集體行動(dòng)”和多部門(mén)數(shù)據(jù)集成的“共享行動(dòng)”三種機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)整合方案[34]。另一方面，著力培育數(shù)據(jù)市場(chǎng)、營(yíng)造激活企業(yè)數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的積極生態(tài)。2019 年《加拿大數(shù)字憲章》強(qiáng)調(diào)要打造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，加強(qiáng)政府在數(shù)據(jù)創(chuàng)新方面保持領(lǐng)先性等10項(xiàng)原則[47]，構(gòu)建包括數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)專(zhuān)業(yè)人員、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的生態(tài)體系[48]，以求從根本上改變政府管理、利用和提供數(shù)據(jù)的方式；2020 年的英國(guó)《國(guó)家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》也將數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)技能、數(shù)據(jù)可用性、負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)利用列為激活數(shù)據(jù)機(jī)遇的核心能力[28]。

(3)強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)開(kāi)發(fā)的安全保障

安全、可信的數(shù)據(jù)生態(tài)是數(shù)據(jù)資產(chǎn)開(kāi)發(fā)的前提要件，各國(guó)不斷加大隱私、安全立法力度，部分國(guó)家還將關(guān)鍵數(shù)據(jù)保護(hù)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，組合使用管理手段、技術(shù)手段和物理手段來(lái)平衡數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)開(kāi)放共享間的矛盾。其中，管理手段上重在通過(guò)數(shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)監(jiān)管來(lái)保障數(shù)據(jù)資產(chǎn)被恰當(dāng)?shù)睦谩＜幽么蟆稊?shù)字運(yùn)作戰(zhàn)略規(guī)劃 2018—2022》主張通過(guò)制定訪(fǎng)問(wèn)授權(quán)、數(shù)據(jù)保護(hù)、獲取控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等體系化的安全措施，建立一個(gè)安全、靈活的數(shù)字安全生態(tài)系統(tǒng)[49]；韓國(guó)、丹麥、愛(ài)爾蘭、葡萄牙和英國(guó)還要求在政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的生命周期內(nèi)開(kāi)展政策監(jiān)管和評(píng)估[50]。技術(shù)手段則重在提供安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和控制，例如，英國(guó)利用隱私增強(qiáng)技術(shù)促進(jìn)數(shù)據(jù)安全共享，從而建立信任[28]。物理手段重在強(qiáng)化數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的安全性，并對(duì)政府信息系統(tǒng)保護(hù)、軟件供應(yīng)鏈安全等進(jìn)行整體部署，如澳大利亞的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施提升計(jì)劃、美國(guó)的“零信任架構(gòu)”、英國(guó)的《數(shù)據(jù)可持續(xù)發(fā)展章程》等，均對(duì)硬件資產(chǎn)、軟件資產(chǎn)、配置設(shè)置和漏洞等管理予以強(qiáng)調(diào)。

3 中觀(guān)維度：聚焦數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路線(xiàn)圖，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理

為最大限度地提升政府?dāng)?shù)據(jù)的資產(chǎn)價(jià)值，降低數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理成本和風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)圍繞數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建構(gòu)貫穿數(shù)據(jù)供給端與需求端的全生命周期資產(chǎn)化開(kāi)發(fā)利用體系，促進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)由行政系統(tǒng)內(nèi)部小循環(huán)向市場(chǎng)化大循環(huán)轉(zhuǎn)變。

3.1 需求驅(qū)動(dòng)的數(shù)據(jù)盤(pán)點(diǎn)與價(jià)值預(yù)判

數(shù)據(jù)成為資產(chǎn)的前提是具有特定價(jià)值和功效。因而，中觀(guān)層面的首要工作就是盤(pán)點(diǎn)資源、預(yù)判價(jià)值，妥善解決數(shù)據(jù)盤(pán)點(diǎn)與業(yè)務(wù)需求的有機(jī)銜接。對(duì)此，美國(guó)遵循業(yè)務(wù)優(yōu)先原則，以業(yè)務(wù)需求預(yù)判數(shù)據(jù)價(jià)值并明確數(shù)據(jù)盤(pán)點(diǎn)范圍，要求政府機(jī)構(gòu)確定核心業(yè)務(wù)和關(guān)鍵問(wèn)題所需數(shù)據(jù)，即數(shù)據(jù)資產(chǎn)是與需求相關(guān)的[34]。若數(shù)據(jù)已存在于聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，則通過(guò)訪(fǎng)問(wèn)、交換、調(diào)用來(lái)獲取，若不包括業(yè)務(wù)所需數(shù)據(jù)，則機(jī)構(gòu)可擴(kuò)大數(shù)據(jù)采集范圍，根據(jù)需求找數(shù)據(jù)；英國(guó)采取的則是數(shù)據(jù)盤(pán)點(diǎn)優(yōu)先原則，即先調(diào)查機(jī)構(gòu)擁有數(shù)據(jù)資源底數(shù)，再結(jié)合業(yè)務(wù)需求通過(guò)定性的“問(wèn)題清單”來(lái)判定數(shù)據(jù)是否為資產(chǎn)[36]，要求機(jī)構(gòu)據(jù)此明確數(shù)據(jù)的價(jià)值、成本、法律、聲譽(yù)或財(cái)務(wù)影響、效率影響以及風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵問(wèn)題。在數(shù)據(jù)盤(pán)點(diǎn)過(guò)程中分類(lèi)粒度的選擇上，澳大利亞提出根據(jù)內(nèi)容分組，并注意到了分組過(guò)細(xì)可能導(dǎo)致的數(shù)據(jù)資產(chǎn)類(lèi)別過(guò)多問(wèn)題；英國(guó)強(qiáng)調(diào)根據(jù)業(yè)務(wù)需求在一定粒度上解決這一問(wèn)題，一般以一個(gè)資產(chǎn)單元為單位來(lái)評(píng)估[36]。

3.2 完整規(guī)范的數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄管理

數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄是識(shí)別并利用政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的有效工具，加拿大[51]、新西蘭[52]的一些政府部門(mén)將數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記、編目視為必要步驟，并制定了數(shù)據(jù)資產(chǎn)清單摘要以便后續(xù)開(kāi)發(fā)利用。但在實(shí)踐中往往阻力重重，澳大利亞的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，76.9%的政府機(jī)構(gòu)報(bào)告最困難的事情是建立和維護(hù)信息資產(chǎn)登記冊(cè)[53]。為推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)目錄體系的建立，各國(guó)的主要做法包括：

(1)提供標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄模板。一般由各國(guó)政府檔案部門(mén)開(kāi)發(fā)，主要包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)名稱(chēng)、規(guī)模、保存位置、格式、責(zé)任人、開(kāi)放利用權(quán)限等基本信息。澳大利亞國(guó)家檔案館開(kāi)發(fā)的信息資產(chǎn)登記模板字段多達(dá) 39 個(gè)，可溯源政府?dāng)?shù)據(jù)，記錄數(shù)據(jù)移動(dòng)、變化和交互痕跡[54]；美國(guó)規(guī)定數(shù)據(jù)資產(chǎn)清單包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)的描述、名稱(chēng)、開(kāi)放狀況、訪(fǎng)問(wèn)方法、最近更新日期、維護(hù)機(jī)構(gòu)、所有者以及使用限制、位置和其他元數(shù)據(jù)等 11 個(gè)字段[55]；除基礎(chǔ)信息外，英國(guó)國(guó)家檔案館的信息資產(chǎn)登記冊(cè)模板(見(jiàn)表 4)還要求標(biāo)注是否包含敏感的個(gè)人數(shù)據(jù)以及可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)組織的價(jià)值以及成本，此外，還要求建立相配套的軟件目錄和硬件目錄，以此來(lái)保證數(shù)據(jù)資產(chǎn)的長(zhǎng)期可用[56]。

表4 英國(guó)國(guó)家檔案館信息資產(chǎn)登記冊(cè)[36]

(2)定期審核與更新數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記冊(cè)。澳大利亞強(qiáng)調(diào)既要審核目錄中的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，保證數(shù)據(jù)內(nèi)容及時(shí)更新，還要審核目錄，確保字段內(nèi)容的最新[54]；美國(guó)要求機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人至少每 90天內(nèi)更新一次該機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄[55]；英國(guó)的審核更新周期相對(duì)較長(zhǎng)，要求至少每年審查一次政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)目錄，但理想狀態(tài)是每 6個(gè)月審查更新一次[56]。為確保目錄的唯一性和互操作性，針對(duì)一個(gè)數(shù)據(jù)可能邏輯上分屬兩個(gè)以上不同資產(chǎn)類(lèi)別的情況，英國(guó)和澳大利亞均規(guī)定同一內(nèi)容不應(yīng)包含在多個(gè)資產(chǎn)目錄中，可借助數(shù)據(jù)鏈接有效防止數(shù)據(jù)重復(fù)，降低數(shù)據(jù)管理成本。

3.3 高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資產(chǎn)供給

數(shù)據(jù)質(zhì)量是描述數(shù)據(jù)狀態(tài)的客觀(guān)指標(biāo)，共性的考察維度包括準(zhǔn)確性、完整性、一致性、客觀(guān)性、合理性、及時(shí)性、唯一性和有效性[57]。其中，數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)化和互操作性等構(gòu)成政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)質(zhì)量管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(1)實(shí)行數(shù)據(jù)分級(jí)分類(lèi)，探索價(jià)值管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的同步推進(jìn)。許多國(guó)家確定了基于價(jià)值識(shí)別“關(guān)鍵數(shù)據(jù)資產(chǎn)”的方式。例如，美國(guó)根據(jù)政府機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)能力的成熟度、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)關(guān)鍵問(wèn)題、利益相關(guān)者需求和法律法規(guī)來(lái)綜合判定數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值，標(biāo)記其中的優(yōu)先數(shù)據(jù)資產(chǎn)(priority data assets)[34]。還有一些國(guó)家基于價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)的雙重考量進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)分級(jí)分類(lèi)。英國(guó)的《安全政策框架》從信息安全的角度提出政府機(jī)構(gòu)要制定資產(chǎn)得到適當(dāng)分類(lèi)和適當(dāng)保護(hù)的機(jī)制和流程，根據(jù)數(shù)據(jù)的敏感性識(shí)別和評(píng)估數(shù)據(jù)價(jià)值，在成本和風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ)上實(shí)行分級(jí)分類(lèi)管理，并識(shí)別其中的高級(jí)資產(chǎn)(high-level assets)[58]。

(2)加快數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，促進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)規(guī)范化管理。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化是營(yíng)造安全有序的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)環(huán)境的基礎(chǔ)，美國(guó)總務(wù)管理局、管理與預(yù)算辦公室與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所合作開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)，以加快跨機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)建和采用；英國(guó)成立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)局，并制定具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的政府?dāng)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)清單；加拿大標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)在 2019 年設(shè)立了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)作組織，負(fù)責(zé)制定國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際間可用的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)清單，重點(diǎn)是數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)訪(fǎng)問(wèn)/共享和數(shù)據(jù)分析，并指明未來(lái)加拿大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的差距[59]；挪威政府開(kāi)發(fā)了一套成熟的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)注冊(cè)網(wǎng)絡(luò)，明確界定哪些單位負(fù)責(zé)政府?dāng)?shù)據(jù)管理、產(chǎn)權(quán)和價(jià)值鏈有關(guān)任務(wù)[60]。

(3)增進(jìn)數(shù)據(jù)互操作性，推動(dòng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)跨機(jī)構(gòu)交換共享。澳大利亞《建立公眾信任的記錄》要求政府機(jī)構(gòu)之間建立具有標(biāo)準(zhǔn)化信息描述的互操作信息管理系統(tǒng)，評(píng)估交換和共享數(shù)據(jù)所需的互操作性成熟度[39]；加拿大要求建立跨行業(yè)數(shù)據(jù)主題，包括制定特定行業(yè)的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和創(chuàng)建允許跨部門(mén)共享數(shù)據(jù)的實(shí)施架構(gòu)[61]；歐盟提出成立歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)，明確規(guī)定要在現(xiàn)有歐洲、國(guó)際或國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)數(shù)據(jù)互操作性以及不同部門(mén)和領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)共享服務(wù)[62]。

3.4 常態(tài)化的數(shù)據(jù)資產(chǎn)審計(jì)

數(shù)據(jù)審計(jì)是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理不可或缺的組成部分，澳大利亞將審計(jì)重點(diǎn)放在數(shù)據(jù)質(zhì)量審計(jì)、價(jià)值審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)上。其中，質(zhì)量審計(jì)的重心在于評(píng)估和提升互操作性以打破數(shù)據(jù)孤島，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)效益最大化；價(jià)值審計(jì)聚焦?jié)M足需求程度的評(píng)估，如明確數(shù)據(jù)資產(chǎn)包括了哪些數(shù)據(jù)、有哪些利益相關(guān)者、如何滿(mǎn)足需求、保存時(shí)間和責(zé)任者以及潛在收益、使用效率等；風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)著眼于政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)狀況評(píng)估，不僅對(duì)隱私和安全等敏感因素進(jìn)行預(yù)判，還包括數(shù)據(jù)資產(chǎn)濫用以及未被充分利用從而阻礙商業(yè)化發(fā)展的識(shí)別?？傮w而言，運(yùn)用較多的是政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的安全合規(guī)審計(jì)。仍以澳大利亞為例，重點(diǎn)在于識(shí)別敏感數(shù)據(jù)管理與利用情況，側(cè)重于單個(gè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)及其業(yè)務(wù)系統(tǒng)，如了解系統(tǒng)的安全措施否適合數(shù)據(jù)資產(chǎn)的存儲(chǔ)，檢查數(shù)據(jù)資產(chǎn)獲取利用的許可權(quán)限配置是否合理，主要通過(guò)焦點(diǎn)小組、員工調(diào)查等方式展開(kāi)[63]。

3.5 日趨優(yōu)化的數(shù)據(jù)資產(chǎn)定價(jià)模式

包括政府?dāng)?shù)據(jù)在內(nèi)的公共數(shù)據(jù)的定價(jià)收費(fèi)涉及到數(shù)據(jù)資產(chǎn)供給的可持續(xù)性與數(shù)據(jù)創(chuàng)新活力，一直受到高度關(guān)注。20世紀(jì)末，在商業(yè)化浪潮推動(dòng)下，許多國(guó)家紛紛試行市場(chǎng)化收費(fèi)、成本+利潤(rùn)收費(fèi)、平均成本收費(fèi)、邊際成本收費(fèi)等信息定價(jià)模式。隨著數(shù)字化水平和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放程度的提升，常規(guī)數(shù)據(jù)獲取趨向于免費(fèi)或邊際成本收費(fèi)，高價(jià)值數(shù)據(jù)集可根據(jù)類(lèi)別與利用目的分類(lèi)定價(jià)，商業(yè)化再利用主要以會(huì)員費(fèi)、訂制服務(wù)費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)等形式進(jìn)行成本性收費(fèi)乃至市場(chǎng)化收費(fèi)。在歐洲，市場(chǎng)化收費(fèi)主張由來(lái)已久，2006 年歐盟《關(guān)于委員會(huì)信息再利用》的立法建議指出，地理、氣象等高價(jià)值數(shù)據(jù)集應(yīng)以市場(chǎng)化價(jià)值取向?yàn)橹鲗?dǎo)，2020 年的《歐盟數(shù)據(jù)治理法案》進(jìn)一步區(qū)分了非商業(yè)性再利用和商業(yè)性再利用兩種類(lèi)型，提出非商業(yè)性再利用應(yīng)以較低成本或免費(fèi)提供，而對(duì)于中小型企業(yè)的商業(yè)性再利用應(yīng)遵循合理、透明、在線(xiàn)公布和非歧視性的收費(fèi)原則[62]。在實(shí)際運(yùn)行中，各國(guó)對(duì)于利用公民個(gè)人數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)獲利仍存在較大爭(zhēng)議，許多國(guó)家趨向于公共數(shù)據(jù)獲取的邊際成本定價(jià)。例如，歐盟《關(guān)于開(kāi)放數(shù)據(jù)和公共部門(mén)信息的再利用指令》(EU/2019/1024)規(guī)定，無(wú)論是商業(yè)還是非商業(yè)目的的數(shù)據(jù)再利用都應(yīng)免費(fèi)或者按照邊際成本定價(jià)[64]。

3.6 不斷擴(kuò)大的數(shù)據(jù)信托試點(diǎn)

為妥善解決數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)控制者之間權(quán)力關(guān)系的不平衡，確保數(shù)據(jù)資產(chǎn)流通中的隱私和安全保障，以英國(guó)為代表的部分國(guó)家積極開(kāi)展數(shù)據(jù)信托試點(diǎn)，著力探索數(shù)據(jù)監(jiān)管形式的創(chuàng)新。目前，各國(guó)數(shù)據(jù)信托試點(diǎn)的重心、目標(biāo)與做法各有差異。有國(guó)家把數(shù)據(jù)信托視為數(shù)據(jù)資產(chǎn)市場(chǎng)化流通的可信模式，英國(guó)提出創(chuàng)建數(shù)據(jù)信托基金，實(shí)施可信且經(jīng)過(guò)驗(yàn)證的數(shù)據(jù)治理框架[65]，以確保數(shù)據(jù)交換是互利和安全的，核心是在數(shù)據(jù)共享利用中培養(yǎng)數(shù)字信任；歐盟主張“非排他性”“非歧視性”原則，即政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)再利用要向市場(chǎng)上所有潛在參與者開(kāi)放，政府機(jī)構(gòu)不得與第三方企業(yè)簽署專(zhuān)有權(quán)合同，對(duì)于為公共利益確需實(shí)施專(zhuān)有權(quán)的情況，應(yīng)該每三年定期審查被授權(quán)機(jī)構(gòu)[62]。還有國(guó)家把數(shù)據(jù)信托視為新的法律實(shí)體，以此強(qiáng)化數(shù)據(jù)主體對(duì)數(shù)據(jù)的實(shí)際控制，印度提出非個(gè)人數(shù)據(jù)治理框架，建議任命數(shù)據(jù)受托人，管理社區(qū)數(shù)據(jù)，并將其用于創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、研究和決策等社會(huì)目的[66]；澳大利亞《2020 年數(shù)據(jù)可用性和透明度法案》規(guī)定只有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)才能成為公共數(shù)據(jù)保管人，通過(guò)與用戶(hù)簽訂數(shù)據(jù)共享協(xié)議，明確共享范圍和目的，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)保管人的約束。

4 微觀(guān)維度：聚焦主體、技術(shù)與能力，激活政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)要素

技術(shù)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)能力、主體關(guān)系是決定政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)循環(huán)流通和價(jià)值擴(kuò)散的影響因素，既是數(shù)據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理最為直觀(guān)、具體的著力點(diǎn)，也構(gòu)成了微觀(guān)層面數(shù)據(jù)從資源到要素、從工具到資產(chǎn)的能動(dòng)變量，直接作用于數(shù)據(jù)生產(chǎn)加工、共享交換的全過(guò)程。

4.1 技術(shù)創(chuàng)新——數(shù)據(jù)資產(chǎn)效益提升的核心

(1)不斷強(qiáng)化對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的政策支持與研發(fā)投入?！稓W洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》明確指出，歐洲數(shù)字化轉(zhuǎn)型取決于數(shù)據(jù)處理技術(shù)、能力和數(shù)據(jù)利用效率，要求加大對(duì)人工智能、大數(shù)據(jù)分析、區(qū)塊鏈等基礎(chǔ)核心技術(shù)的研發(fā)投入，減少核心技術(shù)對(duì)外依存度，確保數(shù)據(jù)安全和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)鏈安全[29]。同時(shí)，宣布投資 40 億歐元，用于開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)共享工具、體系結(jié)構(gòu)等關(guān)鍵技術(shù)與應(yīng)用[67]；加拿大政府認(rèn)為所有經(jīng)濟(jì)部門(mén)都必須是數(shù)字部門(mén)，大膽采用數(shù)字平臺(tái)技術(shù)將使我們能夠超越其他國(guó)家[68]，并啟動(dòng)了創(chuàng)新與技能計(jì)劃，旨在通過(guò)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新等助力加拿大成為全球創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者。

(2)紛紛確定技術(shù)研發(fā)重點(diǎn)領(lǐng)域和行動(dòng)路線(xiàn)。英國(guó)《國(guó)防數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出，要加強(qiáng)超大規(guī)模云技術(shù)、允許無(wú)縫訪(fǎng)問(wèn)數(shù)據(jù)的下一代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和用戶(hù)端的服務(wù)程序三項(xiàng)核心技術(shù)的創(chuàng)新以構(gòu)建和開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)主干[37]；澳大利亞政府在《公共服務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》里明確要重點(diǎn)支持一批大數(shù)據(jù)試點(diǎn)工程，鼓勵(lì)各部門(mén)積極追蹤大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)演進(jìn)，并呼吁產(chǎn)業(yè)界、研究部門(mén)和專(zhuān)家提供技術(shù)更新情況，以推動(dòng)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的發(fā)展。

(3)持續(xù)推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新政策的深入實(shí)施。美國(guó) 2016年制定的《聯(lián)邦大數(shù)據(jù)研發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃》指出，應(yīng)建立持續(xù)的政策機(jī)制，通過(guò)去除技術(shù)和數(shù)據(jù)共享方面的官僚主義壁壘和制訂可持續(xù)項(xiàng)目計(jì)劃，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)研發(fā)方面的合作，包括建立跨機(jī)構(gòu)的沙箱或測(cè)試平臺(tái)，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)在技術(shù)開(kāi)發(fā)和成果轉(zhuǎn)化方面的合作[69]。

(4)積極推行技術(shù)資產(chǎn)登記管理。英國(guó)認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)資產(chǎn)的技術(shù)依賴(lài)性特性，要求相關(guān)部門(mén)把握數(shù)據(jù)資產(chǎn)流動(dòng)軌跡、位置變化和軟硬件環(huán)境，在信息資產(chǎn)登記表中給每個(gè)信息資產(chǎn)添加 IT 基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)組件、存儲(chǔ)庫(kù)、軟硬件設(shè)備、供應(yīng)商和平臺(tái)等信息，以此了解技術(shù)環(huán)境如何支持關(guān)鍵業(yè)務(wù)信息，并進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制、變化控制、安全控制、可用性控制[56]；澳大利亞將系統(tǒng)治理作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)的一種重要治理措施，定期檢查系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)的功能[70]。

4.2 伙伴關(guān)系——政府與企業(yè)、社會(huì)數(shù)據(jù)共享的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)

政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的默認(rèn)邏輯假設(shè)是政府部門(mén)、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及公眾等多利益主體均可從數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)與共享利用中創(chuàng)造價(jià)值，參與主體類(lèi)型越多、規(guī)模越大、需求越廣、更新越快，則數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的復(fù)雜度越強(qiáng)、協(xié)調(diào)頻率越密集，相應(yīng)的效益價(jià)值越加凸顯。但在現(xiàn)實(shí)中，由于部門(mén)之間對(duì)數(shù)據(jù)共享的抵觸以及共享技術(shù)的限制等原因，使得數(shù)據(jù)的價(jià)值挖掘遇阻[71]，有必要暢通政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值轉(zhuǎn)換網(wǎng)絡(luò)，一是政府?dāng)?shù)據(jù)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的無(wú)障礙流轉(zhuǎn)與共享，二是提供給企業(yè)、社會(huì)組織的數(shù)據(jù)開(kāi)放和再利用。

首先，需要打造數(shù)據(jù)資產(chǎn)協(xié)同開(kāi)發(fā)的利益共同體。美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等都強(qiáng)調(diào)了政府與企業(yè)、學(xué)界和社會(huì)建立數(shù)據(jù)治理合作伙伴關(guān)系的重要性，并采取調(diào)查、訪(fǎng)談等形式識(shí)別需求。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，新西蘭突出以“整體性治理”彌合領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)營(yíng)人員和操作人員的分歧并協(xié)調(diào)利益[72]，荷蘭政府通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)學(xué)習(xí)和分享數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)價(jià)值創(chuàng)造的最佳實(shí)踐來(lái)促進(jìn)數(shù)據(jù)的再利用[73]。在強(qiáng)化政府與企業(yè)、社會(huì)數(shù)據(jù)溝通機(jī)制，營(yíng)造開(kāi)放協(xié)同的數(shù)據(jù)管理氛圍方面，德國(guó)政府與不同的民間社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)經(jīng)常舉辦多/雙邊會(huì)議，以了解各主體數(shù)據(jù)需求；新西蘭強(qiáng)調(diào)以“公眾參與”構(gòu)建數(shù)字信任，利用多個(gè)渠道征求公眾意見(jiàn)、解答共性疑問(wèn)，以便公眾了解其個(gè)人數(shù)據(jù)如何被利用、如何創(chuàng)造效益，從而推動(dòng)數(shù)據(jù)創(chuàng)新使用[40]。

其次，以市場(chǎng)化合作方式提升政府與企業(yè)數(shù)據(jù)交換共享水平。歐盟指出，企業(yè)與政府共享數(shù)據(jù)是邁向跨供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)共享這一更廣泛目標(biāo)的堅(jiān)實(shí)的第一步[74]。為激活數(shù)據(jù)要素，提升企業(yè)數(shù)據(jù)再利用的經(jīng)濟(jì)效益，歐盟發(fā)布的《實(shí)現(xiàn)服務(wù)于公共利益的企業(yè)與政府間數(shù)據(jù)共享的歐洲戰(zhàn)略》建議采取加強(qiáng)歐盟企業(yè)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享治理，提升透明度、公民參與度和道德意識(shí)，開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)模式、架構(gòu)和技術(shù)工具等多方面措施，改善歐盟的數(shù)據(jù)共享[75]。在多元合作伙伴關(guān)系的協(xié)調(diào)上，英國(guó)以規(guī)范化合同管理保障多方利益，比如企業(yè)可能以外包的形式向政府機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)處理服務(wù)、IT 服務(wù)等，要求在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，維護(hù)和管理信息資產(chǎn)登記冊(cè)(IAR)應(yīng)包含在外部供應(yīng)商的采購(gòu)要求中，并包含在任何后續(xù)合同中[56]。

4.3 數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理能力——政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提

美國(guó)《國(guó)家安全戰(zhàn)略》指出，數(shù)據(jù)和能源一樣將影響美國(guó)的經(jīng)濟(jì)繁榮和我們未來(lái)在世界的戰(zhàn)略地位，利用數(shù)據(jù)的能力是美國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)[76]。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)能力側(cè)重于數(shù)據(jù)素養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)獲取、訪(fǎng)問(wèn)數(shù)據(jù)的基本能力，如新西蘭將數(shù)據(jù)能力解釋為有效處理和使用數(shù)據(jù)所需的一系列技能、流程和工具[40]。而政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理能力在承繼通用數(shù)據(jù)素養(yǎng)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力和價(jià)值挖掘能力。例如，澳大利亞將數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理能力解釋為員工擁有必要的技能和知識(shí)，可以根據(jù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值來(lái)管理數(shù)據(jù)，并針對(duì)一般員工和信息管理專(zhuān)業(yè)員工構(gòu)建了不同的能力目錄，對(duì)一般員工、從業(yè)者、專(zhuān)家、領(lǐng)導(dǎo)等四個(gè)層次的員工提出了不同的要求，所有員工都必須掌握數(shù)據(jù)生命周期管理的基本能力、法律和政策能力、價(jià)值評(píng)估能力、專(zhuān)家溝通能力、數(shù)據(jù)素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力和服務(wù)能力[77]。

在數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理能力的結(jié)構(gòu)組成方面，英國(guó)國(guó)防部將數(shù)據(jù)分析、敏捷交付和網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域在內(nèi)的新技能，連同國(guó)防數(shù)字和信息能力培養(yǎng)的通用化和專(zhuān)業(yè)化，視為需要具有的基本能力和主要任務(wù)[37]。美國(guó)總務(wù)管理局(GSA)制定數(shù)據(jù)技能學(xué)習(xí)目錄[78]，以幫助機(jī)構(gòu)提升將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資產(chǎn)管理和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策的能力，如針對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)從產(chǎn)生到使用的不同階段，提出了“定義、協(xié)調(diào)、收集、策展、獲取、分析、可視化、傳播、實(shí)施和評(píng)估”九大核心能力要素，以此保障政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的安全，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)向不同類(lèi)型用戶(hù)的有序流動(dòng)，并對(duì)“協(xié)調(diào)”能力提出了較高的要求，包括溝通規(guī)劃能力、問(wèn)題解決能力、商業(yè)敏銳度、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)知識(shí)、預(yù)算流程知識(shí)等專(zhuān)業(yè)能力。

在政府?dāng)?shù)據(jù)能力培養(yǎng)路徑上，《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》提出通過(guò)“技能強(qiáng)化”計(jì)劃，提高歐盟內(nèi)具備基本數(shù)據(jù)素養(yǎng)的人員比例[29]；英國(guó)《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》要求必須具備豐富的數(shù)據(jù)技能，需要教育系統(tǒng)提供合適的技能培訓(xùn)，確保人們可以繼續(xù)發(fā)展所需的數(shù)據(jù)技能[28]。此外，國(guó)外積極開(kāi)展貫通學(xué)前教育和職業(yè)教育的全社會(huì)數(shù)據(jù)技能教育。《歐洲社會(huì)權(quán)利行動(dòng)計(jì)劃支柱》和《數(shù)字教育行動(dòng)計(jì)劃》，旨在賦予歐盟全體人口基本的數(shù)字技能，并促進(jìn)高性能數(shù)字教育生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展，提高數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)字技能和能力[79]。英國(guó)還十分重視對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理者的職業(yè)技能培訓(xùn)，要求信息資產(chǎn)所有者(Information Asset Owner，IAO)至少每年接受一次信息管理培訓(xùn)。

5 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的基本經(jīng)驗(yàn)

縱觀(guān)國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理實(shí)踐，可從宏觀(guān)、中觀(guān)、微觀(guān)三個(gè)層面總結(jié)其共性特征與基本經(jīng)驗(yàn)，三者之間的上下貫通、緊密銜接，構(gòu)成了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的生態(tài)系統(tǒng)，決定了數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值效益的整體水平。

宏觀(guān)層面，重在強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的戰(zhàn)略性。全面數(shù)據(jù)資產(chǎn)觀(guān)的確立，體現(xiàn)了數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值追求兼具政府與市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)與管理的綜合性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性；將數(shù)據(jù)資產(chǎn)目標(biāo)與任務(wù)納入數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，彰顯了各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的前瞻性、全局性，強(qiáng)化了宏觀(guān)調(diào)控的導(dǎo)向作用，實(shí)現(xiàn)了對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值識(shí)別、創(chuàng)造、監(jiān)管的全過(guò)程、全領(lǐng)域規(guī)劃；將重心放在促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的開(kāi)放共享和推動(dòng)數(shù)據(jù)再利用的市場(chǎng)增值雙重路徑，揭示了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理直接效益和間接效益的相得益彰；數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)是各國(guó)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系不可或缺的組成部分，價(jià)值開(kāi)發(fā)與風(fēng)險(xiǎn)管理并行是許多國(guó)家防范系統(tǒng)性數(shù)據(jù)資產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)的共性做法。

中觀(guān)層面，重在突出政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的整體性。聚焦數(shù)據(jù)增值的生命周期，重心逐步從供給端政府?dāng)?shù)據(jù)資源采集、加工、共享、存儲(chǔ)的部門(mén)化管理邁向與需求端有機(jī)結(jié)合的數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值預(yù)判、資產(chǎn)目錄編制、資產(chǎn)供給交換、資產(chǎn)審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理；數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理是承載數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流、資金流的中心節(jié)點(diǎn)，需要以數(shù)據(jù)資產(chǎn)目錄規(guī)范來(lái)促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的可發(fā)現(xiàn)，以分級(jí)分類(lèi)管理、標(biāo)準(zhǔn)化等措施構(gòu)筑數(shù)據(jù)資產(chǎn)的質(zhì)量保障體系，以數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)筑牢數(shù)據(jù)資產(chǎn)流通的安全底座；立足于整體效應(yīng)的釋放，更加重視政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用場(chǎng)景的拓展和輻射范圍的擴(kuò)大，更加強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)生產(chǎn)加工、質(zhì)量控制與過(guò)程管理的系統(tǒng)性；既要以規(guī)范、安全、標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)管理促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)與共享開(kāi)放，也要以定價(jià)許可、數(shù)據(jù)信托等有益手段激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值，保障主體數(shù)據(jù)權(quán)利。

微觀(guān)層面，重在提升政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)性。高度重視數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的支撐保障與價(jià)值疊加，設(shè)定技術(shù)、平臺(tái)、應(yīng)用工具與數(shù)據(jù)方法創(chuàng)新突破的優(yōu)先級(jí)，加強(qiáng)技術(shù)資產(chǎn)登記管理；以制度化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、公眾參與機(jī)制、合同管理機(jī)制來(lái)培育社會(huì)外部激勵(lì)與政府內(nèi)生驅(qū)動(dòng)相結(jié)合的數(shù)據(jù)資產(chǎn)利益共同體，補(bǔ)齊政企間數(shù)據(jù)共享交換短板，實(shí)現(xiàn)從“管好數(shù)據(jù)”向“用好數(shù)據(jù)”的轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理能力建設(shè)，建立適應(yīng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力結(jié)構(gòu)與知識(shí)體系，開(kāi)發(fā)面向不同群體、不同階段的數(shù)據(jù)技能、數(shù)據(jù)資產(chǎn)增值的教育培訓(xùn)體系。

與過(guò)往研究集中在政府?dāng)?shù)據(jù)跨部門(mén)共享、開(kāi)放不同，本文總結(jié)了數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理秉持價(jià)值管理與風(fēng)險(xiǎn)控制并行的理念，依靠前端控制和關(guān)鍵過(guò)程管理舉措，強(qiáng)調(diào)可信數(shù)據(jù)生態(tài)營(yíng)造，為我國(guó)加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化、價(jià)值化進(jìn)程，構(gòu)建安全高效、統(tǒng)一完備的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系提供了可供參考的意見(jiàn)。同時(shí)，在政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)交易運(yùn)營(yíng)規(guī)則、政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)與企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)共享交換等問(wèn)題仍有進(jìn)一步研究空間。