“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”之立法芻議

王 賽，王星星，周昔紅

1.中南大學(xué)湘雅二醫(yī)院，湖南410001；2.湖南中醫(yī)藥大學(xué)護(hù)理學(xué)院；3.中南大學(xué)法學(xué)院

1989年4月1日，黃器周等代表建議從速制定和頒布“醫(yī)師法”“中醫(yī)師法”“護(hù)士法”，全國(guó)人民代表大會(huì)將其作為建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理的議案[1]。2007年、2009年、2010年、2013年 和2018年 均有全 國(guó)人大 代表建議制定“護(hù)士法”或者“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”。2018年，胡春蓮等36名代表提出關(guān)于制定執(zhí)業(yè)護(hù)士法的議案，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)明確該議案屬于“確有立法必要，建議有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)立法研究論證，待條件成熟時(shí)爭(zhēng)取列入全國(guó)人大常委會(huì)年度立法工作計(jì)劃”。從“護(hù)士法”到“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”，全國(guó)人大代表所提立法議案名稱的轉(zhuǎn)變是對(duì)《護(hù)士條例》實(shí)踐的深刻反思與總結(jié)，30年過(guò)去了，該項(xiàng)立法議案一直未納入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃之中，究其原因，可能與護(hù)理學(xué)界或者衛(wèi)生法學(xué)界對(duì)“護(hù)士法”或者“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”立法研究滯后有關(guān)。截至2020年7月29日，通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)輸入“護(hù)士法”或者“護(hù)士條例”進(jìn)行檢索，護(hù)士立法的相關(guān)文獻(xiàn)為69篇，關(guān)于“護(hù)士法”的立法文獻(xiàn)不足10篇，僅停留在護(hù)士立法建議或者護(hù)士立法呼吁上，既缺乏對(duì)護(hù)士立法的理論研究，又缺乏全面細(xì)致的立法方案設(shè)計(jì)探討。正如2010年全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)在議案審議結(jié)果中指出：“代表議案中提出的主要問(wèn)題在護(hù)士條例中已有相應(yīng)規(guī)定。建議國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)加大護(hù)士條例貫徹實(shí)施力度，待條件成熟時(shí)再研究制定護(hù)士法”[2]。新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生后，廣大護(hù)士作為一線醫(yī)務(wù)人員，為中國(guó)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)、保障人民生命健康做出突出貢獻(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記明確指出，護(hù)理工作是衛(wèi)生健康事業(yè)的重要組成部分，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)護(hù)士隊(duì)伍建設(shè)，完善獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制[3]。國(guó)家衛(wèi)生健康委制定了專門(mén)政策，明確指出應(yīng)當(dāng)增加護(hù)士隊(duì)伍數(shù)量、加強(qiáng)護(hù)士培養(yǎng)培訓(xùn)、拓寬護(hù)士職業(yè)路徑、加強(qiáng)護(hù)士待遇保障、保障護(hù)士執(zhí)業(yè)安全、切實(shí)為護(hù)士減負(fù)、加強(qiáng)護(hù)士人文關(guān)懷、提高護(hù)理服務(wù)質(zhì)量和精準(zhǔn)對(duì)接護(hù)理需求[4]。新型冠狀病毒肺炎疫情讓國(guó)家充分認(rèn)識(shí)到護(hù)士的價(jià)值，通過(guò)立法保護(hù)護(hù)士將逐漸成為社會(huì)共識(shí)，這或許是護(hù)理界或者衛(wèi)生法學(xué)界推進(jìn)“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”立法的良機(jī)。

1 我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)業(yè)護(hù)士立法檢視

1.1 執(zhí)業(yè)護(hù)士立法相對(duì)滯后1987年、1993年，我國(guó)分別制定了《中等衛(wèi)生學(xué)校與醫(yī)院聯(lián)合辦學(xué)培養(yǎng)護(hù)士的暫行規(guī)定》和《中華人民共和國(guó)護(hù)士管理辦法》，直到2008年才由國(guó)務(wù)院制定《護(hù)士條例》。為實(shí)施《護(hù)士條例》，原衛(wèi)生部于同年制定《護(hù)士職業(yè)注冊(cè)管理辦法》，并于2010年制定《護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試辦法》。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行執(zhí)業(yè)護(hù)士立法體系已經(jīng)形成以《護(hù)士條例》為核心、以護(hù)士部委規(guī)章為配套、以護(hù)士規(guī)范性文件為輔助的護(hù)士法規(guī)政策體系?！吨械刃l(wèi)生學(xué)校與醫(yī)院聯(lián)合辦學(xué)培養(yǎng)護(hù)士的暫行規(guī)定》實(shí)施至今未曾修改，其對(duì)護(hù)士聯(lián)合培養(yǎng)的內(nèi)容、程序、條件、方式的規(guī)定都難以滿足護(hù)理事業(yè)發(fā)展的需要?！吨腥A人民共和國(guó)護(hù)士管理辦法》在《護(hù)士條例》實(shí)施2年后也已由原衛(wèi)生部廢除，完成了其加強(qiáng)護(hù)士管理的歷史使命?！蹲o(hù)士條例》2008年制定后，在2020年進(jìn)行了首次修改。與《護(hù)士條例》相關(guān)的配套立法只有《護(hù)士職業(yè)注冊(cè)管理辦法》和《護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試辦法》，關(guān)于護(hù)士的職業(yè)倫理、教育培訓(xùn)、護(hù)士配備水平、護(hù)士執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)的配套立法尚未制定。然而，同屬于醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的執(zhí)業(yè)醫(yī)師立法卻相對(duì)完善，并基本形成了以《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》為核心、以執(zhí)業(yè)醫(yī)師部委規(guī)章為配套、以執(zhí)業(yè)醫(yī)師政策性文件為輔助的執(zhí)業(yè)醫(yī)師法規(guī)政策體系，其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師部委先后制定18部規(guī)章，內(nèi)容包括醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊(cè)、資格考試、外出診療等，遠(yuǎn)超執(zhí)業(yè)護(hù)士立法規(guī)范。

1.2 執(zhí)業(yè)護(hù)士合法權(quán)益保障存在制度缺陷 我國(guó)《護(hù)士條例》第一條將維護(hù)護(hù)士的合法權(quán)益作為首要立法目的，并設(shè)立專章規(guī)定執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)利。但是，由于該條例中的立法內(nèi)容并不具體和明確，缺乏相應(yīng)的配套性立法，使得執(zhí)業(yè)護(hù)士的合法權(quán)益難以得到保障，主要表現(xiàn)在：其一，宣示性條款缺乏強(qiáng)制實(shí)施力作為保障。《護(hù)士條例》第三條規(guī)定，護(hù)士人格尊嚴(yán)、人身安全不受侵犯，其依法履行職責(zé)受法律保護(hù)，全社會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重護(hù)士。但是，該條款并未規(guī)定侵犯護(hù)士人格尊嚴(yán)、人身安全將會(huì)承擔(dān)何種法律后果，這也是實(shí)踐中護(hù)士地位低、護(hù)士難以獲得社會(huì)尊重、護(hù)士權(quán)益難以得到實(shí)質(zhì)性保障的重要因素[5]。其二，執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)利條款規(guī)定過(guò)于泛化，缺乏可操作性?！蹲o(hù)士條例》第十二條～第十五條規(guī)定了護(hù)士待遇權(quán)、護(hù)士健康權(quán)、護(hù)士職務(wù)職稱權(quán)、護(hù)士受教育權(quán)和護(hù)士建議權(quán)等，但是上述條款并未細(xì)化執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)利的具體內(nèi)容，難以進(jìn)行實(shí)踐性的操作。其三，執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)利保障缺乏配套措施，相關(guān)規(guī)定未能與時(shí)俱進(jìn)。如執(zhí)業(yè)護(hù)士工資待遇標(biāo)準(zhǔn)仍沿用1988年制定的《人事部、衛(wèi)生部、財(cái)政部關(guān)于提高護(hù)士工資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施辦法》，未根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況，及時(shí)提高執(zhí)業(yè)護(hù)士工資待遇。

1.3 護(hù)患關(guān)系亟須立法進(jìn)行規(guī)范 《護(hù)士條例》第十七條和第十八條規(guī)定了護(hù)士對(duì)病人的義務(wù)，包括病情危急通知義務(wù)、緊急救護(hù)義務(wù)、尊重關(guān)愛(ài)義務(wù)和隱私保護(hù)義務(wù)，并在第三十一條明確護(hù)士違背上述義務(wù)的法律責(zé)任，具體包括責(zé)令改正、警告、暫停執(zhí)業(yè)活動(dòng)和吊銷護(hù)士執(zhí)業(yè)證書(shū)等。同時(shí)，該條例第三十三條規(guī)定，阻礙護(hù)士依法執(zhí)業(yè)，侮辱、威脅、毆打護(hù)士，或者侵犯護(hù)士其他合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)視情況給予治安管理處罰或者刑事犯罪懲罰。但是，該條例并未明確護(hù)士違背上述義務(wù)的具體情形，也未明晰“危急通知、緊急救護(hù)”的具體法律界限，以至于難以指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)有效處理護(hù)患關(guān)系。并且，上述條款概括性地規(guī)定侵犯護(hù)士權(quán)益的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，尚未明晰侵犯護(hù)士合法權(quán)益行為的具體內(nèi)涵，容易將民事護(hù)患關(guān)系行政化或者刑事化。雖然，《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》為解決護(hù)患糾紛提供了基本法律保障，并明確要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)范護(hù)理工作，規(guī)定病人有權(quán)查閱、復(fù)制護(hù)理記錄，但是，該條例只是規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)，卻并未規(guī)定如何具體地規(guī)范護(hù)理工作；《護(hù)士條例》也并未對(duì)護(hù)士的護(hù)理記錄做出明確要求，這也是護(hù)理記錄標(biāo)準(zhǔn)不一致、記錄內(nèi)容不規(guī)范的重要原因[6]。《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二十三條第一款明確要求執(zhí)業(yè)醫(yī)師按照規(guī)定填寫(xiě)醫(yī)學(xué)文書(shū)，該規(guī)定值得“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”立法借鑒。

1.4 缺乏“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理”的制度安排 隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)以其泛在、連接、普惠等優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)各個(gè)方面深度融合，已經(jīng)成為社會(huì)各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的新路徑，對(duì)于方便人民生活、優(yōu)化社會(huì)管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等具有重要作用。為此，國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳于2019年1月22日發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理服務(wù)”試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)衛(wèi)辦醫(yī)函〔2019〕80號(hào)），以便醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以利用本機(jī)構(gòu)注冊(cè)護(hù)士，依托互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，以“線上申請(qǐng)、線下服務(wù)”的模式為主，為出院病人或罹患疾病且行動(dòng)不便的特殊人群提供護(hù)理服務(wù)。但是，此項(xiàng)政策只限定在特殊人群的護(hù)理權(quán)保障上，尚未在護(hù)士管理、護(hù)士教育和護(hù)士權(quán)益保障上全面鋪開(kāi)，無(wú)法全面發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在護(hù)理工作中的作用。同時(shí)，《護(hù)士條例》中并未提及“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理”，護(hù)理工作的信息化、網(wǎng)絡(luò)化缺乏法律保障，難以充分發(fā)揮護(hù)士在護(hù)理工作中的效能。因而，我國(guó)必須在完善“互聯(lián)網(wǎng)+護(hù)理”相關(guān)政策的同時(shí)，將行之有效的護(hù)理政策法定化。

2 執(zhí)業(yè)護(hù)士立法的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

2.1 國(guó)際護(hù)士學(xué)會(huì)護(hù)理倫理學(xué)國(guó)際法 國(guó)際護(hù)士學(xué)會(huì)于1953年通過(guò)并于1956年修訂《護(hù)理倫理學(xué)國(guó)際法》，該法明確“為人類服務(wù)”是護(hù)士的首要職能，并要求護(hù)士開(kāi)展護(hù)理工作必須遵守以下規(guī)則：一是執(zhí)業(yè)護(hù)士職責(zé)的法定化，護(hù)士除履行保護(hù)生命、減輕痛苦和增進(jìn)健康3項(xiàng)基本職責(zé)之外，還應(yīng)當(dāng)在護(hù)理工作中堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，保持高水平的護(hù)理知識(shí)和技能，尊重病人宗教信仰和保護(hù)病人的隱私等[7]；二是執(zhí)業(yè)護(hù)士的執(zhí)業(yè)限制和緊急醫(yī)療處理權(quán)，護(hù)士開(kāi)展護(hù)理工作應(yīng)當(dāng)理智并忠實(shí)地執(zhí)行醫(yī)囑，但是在緊急情況下，護(hù)士可視情況對(duì)病人進(jìn)行醫(yī)療處理并及時(shí)報(bào)告醫(yī)生；三是執(zhí)業(yè)護(hù)士的薪酬保障權(quán)，國(guó)家和醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保護(hù)士有獲得正當(dāng)薪酬的權(quán)利；四是執(zhí)業(yè)護(hù)士的檢舉義務(wù)和參與公共衛(wèi)生建設(shè)義務(wù)，護(hù)士對(duì)同事在醫(yī)療工作中存在的不當(dāng)和不道德行為負(fù)有檢舉義務(wù)，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極參與其他衛(wèi)生行業(yè)的建設(shè)并為社會(huì)提供必要的護(hù)理服務(wù)；五是護(hù)士的基本職業(yè)道德，護(hù)士不得將其名字用于商業(yè)廣告，應(yīng)當(dāng)與同事保持和睦關(guān)系，加強(qiáng)個(gè)人道德修養(yǎng)，尊重他人的行為方式。

2.2 法國(guó)公共衛(wèi)生法典中的護(hù)士規(guī)范 法國(guó)于2006年12月21日制定《公共衛(wèi)生法典》，并在該法典的第四部分第三卷第二章中對(duì)執(zhí)業(yè)護(hù)士及其護(hù)理行為進(jìn)行了規(guī)定，主要包括以下內(nèi)容：一是執(zhí)業(yè)護(hù)士開(kāi)展護(hù)理工作應(yīng)當(dāng)遵循道德、正直和勝任力原則；二是建立國(guó)家護(hù)士委員會(huì)制度，并賦予國(guó)家護(hù)士委員會(huì)制定道德守則的權(quán)力，以規(guī)范執(zhí)業(yè)護(hù)士在護(hù)理工作中與專業(yè)人士、病人等相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；三是維護(hù)執(zhí)業(yè)護(hù)士的獨(dú)立性及其榮譽(yù)，執(zhí)業(yè)護(hù)士有權(quán)不受干擾地開(kāi)展護(hù)理工作，并獲得社會(huì)的尊重和國(guó)家的榮譽(yù)；四是建立護(hù)理學(xué)會(huì)，鼓勵(lì)執(zhí)業(yè)護(hù)士加入護(hù)理學(xué)會(huì)，加強(qiáng)護(hù)理研究，推進(jìn)護(hù)理教育；五是建立部級(jí)、區(qū)域和國(guó)家護(hù)理理事會(huì)，護(hù)理理事會(huì)必須依法進(jìn)行選舉并行使相應(yīng)的職權(quán)，維護(hù)執(zhí)業(yè)護(hù)士的權(quán)益；六是建立注冊(cè)護(hù)士制度，未獲得護(hù)士執(zhí)業(yè)資格的，不得開(kāi)展護(hù)理工作[8]。

2.3 美國(guó)增加護(hù)士和護(hù)理人員教育機(jī)會(huì)法案 美國(guó)分別于1971年和1975年頒布《護(hù)士培訓(xùn)法》（PL 92-158）和《護(hù)士培訓(xùn)法》（PL 94-63），以增加護(hù)理學(xué)校的人數(shù)，緩解護(hù)理人員的不足，加強(qiáng)護(hù)理教育[9]。據(jù)美國(guó)醫(yī)學(xué)研究所統(tǒng)計(jì)，美國(guó)每年因醫(yī)療錯(cuò)誤死亡的人數(shù)為44 000～98 000人，其主要原因是美國(guó)注冊(cè)護(hù)士嚴(yán)重短缺。美國(guó)衛(wèi)生資源與服務(wù)管理局2006年4月曾預(yù)測(cè)，到2020年，美國(guó)的護(hù)士短缺將增長(zhǎng)到超過(guò)100萬(wàn)人。為此，美國(guó)于2007年9月19日制定《增加護(hù)士和護(hù)理人員教育機(jī)會(huì)法案》，以增加護(hù)士接受高等教育的機(jī)會(huì)，滿足國(guó)家對(duì)合格護(hù)士的需求。該法案中明確指出國(guó)家應(yīng)當(dāng)為招收護(hù)士的高等教育機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)助金，向每所高等教育機(jī)構(gòu)提供的資金等于3 000美元乘以該機(jī)構(gòu)在該學(xué)年的預(yù)科護(hù)理課程學(xué)生人數(shù)，超過(guò)該機(jī)構(gòu)確定的平均人數(shù)，補(bǔ)助金必須?？顚Ｓ茫渲?，20%作為向高等教育機(jī)構(gòu)的贈(zèng)款，以支持實(shí)踐學(xué)位或研究生水平的護(hù)理課程學(xué)生；40%用于高等教育機(jī)構(gòu)授予學(xué)生補(bǔ)助金，以擴(kuò)大學(xué)士學(xué)位級(jí)別的護(hù)士護(hù)理計(jì)劃；40%用于高等教育撥款，以擴(kuò)大副學(xué)士學(xué)位級(jí)別的護(hù)士護(hù)理計(jì)劃，剩余的資金應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際情況進(jìn)行公平分配。

2.4 英國(guó)威爾士護(hù)士人員配備水平法 英國(guó)威爾士國(guó)民議會(huì)根據(jù)2006年《國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)法》第二部分的規(guī)定，于2016年3月21日制定《2016年威爾士護(hù)士人員配備水平法》，該法主要包括以下內(nèi)容：一是地方衛(wèi)生委員會(huì)或者英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系信托機(jī)構(gòu)有責(zé)任提供足夠的執(zhí)業(yè)護(hù)士，讓執(zhí)業(yè)護(hù)士有時(shí)間精心地護(hù)理病人，提供優(yōu)質(zhì)的護(hù)理服務(wù)；二是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)業(yè)護(hù)士的教育和培訓(xùn)，提升執(zhí)業(yè)護(hù)士的護(hù)理技能，依法監(jiān)督執(zhí)業(yè)護(hù)士履行護(hù)理責(zé)任；三是科學(xué)配備執(zhí)業(yè)護(hù)士，在計(jì)算執(zhí)業(yè)護(hù)士人員配備水平時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮在特定時(shí)期內(nèi)使用基于勞動(dòng)力規(guī)劃工具估算的執(zhí)業(yè)護(hù)士與護(hù)理病人的平均比例，以及病人對(duì)執(zhí)業(yè)護(hù)士的敏感度；四是規(guī)范執(zhí)業(yè)護(hù)士人員的配備，地方衛(wèi)生委員會(huì)或者英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系信托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為病人提供執(zhí)業(yè)護(hù)士的資歷、能力、技能和經(jīng)驗(yàn)等信息，保障病人的知情權(quán)，提升護(hù)理效率；五是及時(shí)報(bào)告執(zhí)業(yè)護(hù)士配備水平，地方衛(wèi)生委員會(huì)或者英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系護(hù)士信托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)出具執(zhí)業(yè)護(hù)士人員配備水平報(bào)告，該報(bào)告必須在期滿30 d內(nèi)提交給威爾士分管部長(zhǎng)，并由部長(zhǎng)提交給威爾士國(guó)民議會(huì)審議，具體報(bào)告期為3年。

3 我國(guó)執(zhí)業(yè)護(hù)士法立法的建議

3.1 執(zhí)業(yè)護(hù)士法的性質(zhì)《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第一百零七條第五項(xiàng)規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生人員是指執(zhí)業(yè)醫(yī)師、執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師、注冊(cè)護(hù)士等衛(wèi)生專業(yè)人員。《護(hù)士條例》第二條規(guī)定，護(hù)士是取得護(hù)士執(zhí)業(yè)證書(shū)并依法開(kāi)展護(hù)理工作的衛(wèi)生技術(shù)人員?？梢?jiàn)，與作為醫(yī)療衛(wèi)生基本法的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》比較，“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”應(yīng)當(dāng)屬于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的專門(mén)立法，與《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》共同構(gòu)成規(guī)范醫(yī)療衛(wèi)生人員的兩大“主干法”。同時(shí)，與執(zhí)業(yè)護(hù)士相關(guān)的法規(guī)規(guī)章和政策比較，執(zhí)業(yè)護(hù)士法屬于護(hù)士領(lǐng)域的基本法，用以規(guī)定執(zhí)業(yè)護(hù)士所擁有的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，其他執(zhí)業(yè)護(hù)士立法必須遵循“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”的規(guī)定，為“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”的實(shí)施提供法律保障。從“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”的內(nèi)容看，“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”是國(guó)家規(guī)范執(zhí)業(yè)護(hù)士護(hù)理行為的“綜合法”，既需要規(guī)定執(zhí)業(yè)護(hù)士基本的倫理和執(zhí)業(yè)規(guī)范，又必須為執(zhí)業(yè)護(hù)士的合法權(quán)益提供保障，還必須制定促進(jìn)護(hù)理事業(yè)發(fā)展的行政措施，將“管制”和“促進(jìn)”有機(jī)結(jié)合，為護(hù)士執(zhí)業(yè)和病人就醫(yī)提供良好的環(huán)境。

3.2 執(zhí)業(yè)護(hù)士法的體例 我國(guó)現(xiàn)行《護(hù)士條例》共六章三十五條，分別為總則、執(zhí)業(yè)注冊(cè)、權(quán)利和義務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的職責(zé)、法律責(zé)任和附則。與之同為醫(yī)療衛(wèi)生人員的執(zhí)業(yè)醫(yī)師立法，即《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》共六章四十八條，分別為總則、考試與注冊(cè)、執(zhí)業(yè)規(guī)則、考核和培訓(xùn)、法律責(zé)任和附則。相比較而言，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的規(guī)定更加具體且針對(duì)性強(qiáng)，便于立法實(shí)施；《護(hù)士條例》中則存在大量倡導(dǎo)護(hù)士權(quán)利的宣示性條款，缺乏可操作性。此外，《護(hù)士條例》和《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》都缺乏促進(jìn)和保障醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)措施的規(guī)定，執(zhí)業(yè)護(hù)士法可參照《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》設(shè)立專章規(guī)定促進(jìn)和保障措施。具體而言，“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”可分為七章，即：第一章為“總則”，明確執(zhí)業(yè)護(hù)士立法的目的、基本原則和總體事權(quán)，并將《護(hù)士條例》中執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)利義務(wù)條款放在總則之中，宣示執(zhí)業(yè)護(hù)士的權(quán)利；第二章為“護(hù)士考試和注冊(cè)”，明確規(guī)定國(guó)家實(shí)行護(hù)士資格考試制度，護(hù)士執(zhí)業(yè)必須取得護(hù)士執(zhí)業(yè)證書(shū)；第三章為“護(hù)士執(zhí)業(yè)、考核和培訓(xùn)”，主要規(guī)定護(hù)士應(yīng)當(dāng)遵循的基本執(zhí)業(yè)規(guī)則，明確護(hù)士考核的基本項(xiàng)目，規(guī)范護(hù)士的教育培訓(xùn)，加強(qiáng)護(hù)士的管理；第四章為“醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的職責(zé)”，該章在基本沿用《護(hù)士條例》相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)細(xì)化保障護(hù)士權(quán)益的內(nèi)容，提高醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的護(hù)士配備水平；第五章為“保障和促進(jìn)措施”，主要規(guī)定國(guó)家對(duì)護(hù)理事業(yè)的財(cái)政支持、行政激勵(lì)、人才扶持和社會(huì)參與等內(nèi)容；第六章為“法律責(zé)任”，主要規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及其行政主管部門(mén)、護(hù)士和病人等主體違反執(zhí)業(yè)護(hù)士法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果；第七章為“附則”，主要規(guī)定法律的生效時(shí)間。

3.3 執(zhí)業(yè)護(hù)士法的基本內(nèi)容“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”作為規(guī)范執(zhí)業(yè)護(hù)士的基本法律，至少應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：其一，以維護(hù)執(zhí)業(yè)護(hù)士合法權(quán)益為核心的基本制度。維護(hù)執(zhí)業(yè)護(hù)士的合法權(quán)益既需要有宣示執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)利的軟法條款，又需要有保障執(zhí)業(yè)護(hù)士合法權(quán)益落到實(shí)處的硬法條款，因而我國(guó)有必要在“執(zhí)業(yè)護(hù)士法”的總則中宣示執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)利的同時(shí)，在各章中細(xì)化執(zhí)業(yè)護(hù)士待遇權(quán)、教育培訓(xùn)權(quán)等合法權(quán)益內(nèi)容，并在法律責(zé)任一章中規(guī)定侵犯執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)益的法律后果[10]。其二，以保障公民護(hù)理權(quán)為核心的制度安排。執(zhí)業(yè)護(hù)士法立法的最終目的是讓執(zhí)業(yè)護(hù)士在保護(hù)生命、防治疾病、減輕病痛和增進(jìn)健康中發(fā)揮作用，因而在強(qiáng)調(diào)維護(hù)執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)益的同時(shí)，必須樹(shù)立“以病人為中心”的服務(wù)理念，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)滿足出院病人或者行動(dòng)不便等特殊人群的護(hù)理需求，不斷提高護(hù)理服務(wù)質(zhì)量。其三，以管理執(zhí)業(yè)護(hù)士為核心的配套制度。執(zhí)業(yè)護(hù)士法承擔(dān)著規(guī)范護(hù)理行為的法律功能，包括護(hù)士考試、執(zhí)業(yè)、考核和培訓(xùn)等基本事項(xiàng)，護(hù)士必須通過(guò)專業(yè)的護(hù)理考試獲得護(hù)士執(zhí)業(yè)證書(shū)才能成為注冊(cè)護(hù)士并依照?qǐng)?zhí)業(yè)規(guī)則開(kāi)展護(hù)士執(zhí)業(yè)，護(hù)士的考核應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬”的原則，建立以崗位需求為導(dǎo)向、以崗位勝任力為核心的護(hù)士培訓(xùn)制度，提升護(hù)士護(hù)理的專業(yè)水平。其四，以協(xié)調(diào)護(hù)患關(guān)系為核心的糾紛解決制度。護(hù)患關(guān)系的解決既需要執(zhí)業(yè)護(hù)士依法提供優(yōu)質(zhì)的護(hù)理服務(wù)，還必須在執(zhí)業(yè)護(hù)士法中增設(shè)護(hù)理文書(shū)條款，規(guī)范護(hù)理文書(shū)的寫(xiě)作，控制護(hù)理法律風(fēng)險(xiǎn)[11]。落實(shí)并完善《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，依法打擊“涉護(hù)”違法犯罪活動(dòng)，保障執(zhí)業(yè)護(hù)士的合法權(quán)益。其五，以法律責(zé)任為核心的實(shí)施保障制度。衛(wèi)生行政主管部門(mén)工作人員在行政監(jiān)管中不作為或者濫作為的，應(yīng)當(dāng)依法追究相應(yīng)的行政責(zé)任或者刑事責(zé)任；醫(yī)療機(jī)構(gòu)未依法足額配備執(zhí)業(yè)護(hù)士并保障執(zhí)業(yè)護(hù)士權(quán)益的，視情節(jié)嚴(yán)重情況，依法給予警告、罰款等行政處罰；執(zhí)業(yè)護(hù)士不遵循醫(yī)囑、泄露病人隱私等，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)給予警告、暫停執(zhí)業(yè)或者吊銷護(hù)士執(zhí)業(yè)證書(shū)的處罰；公民違法阻礙護(hù)士開(kāi)展執(zhí)業(yè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)給予行政處罰或者刑事處罰。

3.4 執(zhí)業(yè)護(hù)士法的配套實(shí)施立法 為推進(jìn)《護(hù)士條例》的實(shí)施，我國(guó)已經(jīng)制定《護(hù)士執(zhí)業(yè)注冊(cè)管理辦法》和《護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試辦法》。然而，伴隨著執(zhí)業(yè)護(hù)士法立法工作的推進(jìn)，我國(guó)必須結(jié)合《護(hù)士條例》及其與護(hù)士相關(guān)法規(guī)政策的實(shí)施效果，適當(dāng)借鑒國(guó)外執(zhí)業(yè)護(hù)士立法的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)執(zhí)業(yè)護(hù)士法的配套實(shí)施制定立法規(guī)劃，具體可由國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)制定以下部委規(guī)章：其一，制定《護(hù)士執(zhí)業(yè)規(guī)則和職業(yè)倫理規(guī)定》，該規(guī)定應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生法規(guī)政策對(duì)護(hù)士執(zhí)業(yè)的要求，將行之有效的護(hù)士政策系統(tǒng)化和法定化。并借鑒國(guó)際護(hù)士協(xié)會(huì)制定的《護(hù)理倫理學(xué)國(guó)際法》等相關(guān)規(guī)定，明確護(hù)士在護(hù)理工作中應(yīng)當(dāng)遵循的基本倫理要求和具體的實(shí)施方案。其中，“護(hù)士執(zhí)業(yè)規(guī)則”注重從技術(shù)層面規(guī)范護(hù)士的執(zhí)業(yè)行為，內(nèi)容主要包括護(hù)士執(zhí)業(yè)中的日常行為規(guī)范和護(hù)士護(hù)理病人的具體執(zhí)業(yè)要求，目的是更好地塑造護(hù)士開(kāi)展護(hù)理活動(dòng)的職業(yè)形象并規(guī)范護(hù)士的護(hù)理服務(wù)行為?！白o(hù)士職業(yè)倫理”則更加注重從道德層面規(guī)范護(hù)士的職業(yè)行為，內(nèi)容主要是如何處理好護(hù)士、病患和醫(yī)生之間的職業(yè)倫理關(guān)系，形成“以病患為中心”的職業(yè)倫理理念。其二，制定《護(hù)士教育培訓(xùn)促進(jìn)辦法》，該辦法應(yīng)當(dāng)吸收借鑒原衛(wèi)生部制定的《?？谱o(hù)理領(lǐng)域護(hù)士培訓(xùn)大綱》和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委辦公廳制定的《新入職護(hù)士培訓(xùn)大綱（試行）》相關(guān)政策，結(jié)合《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》《職業(yè)教育法》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，適當(dāng)借鑒美國(guó)《增加護(hù)士和護(hù)理人員教育機(jī)會(huì)法案》的相關(guān)制度，加強(qiáng)護(hù)理專業(yè)人才的教育培養(yǎng)，構(gòu)建理論、實(shí)踐教學(xué)與臨床護(hù)理實(shí)際有效銜接的護(hù)理教育課程體系，加快建設(shè)高水平“雙師型”護(hù)理教師隊(duì)伍，提升學(xué)生的評(píng)判性思維和臨床實(shí)踐能力；增加國(guó)家對(duì)護(hù)士教育培訓(xùn)的財(cái)政支持力度，確保?？顚Ｓ?，并根據(jù)各地財(cái)力、物價(jià)變動(dòng)水平、培養(yǎng)成本等實(shí)際情況，合理確定并適時(shí)調(diào)整護(hù)理類專業(yè)生均定額撥款標(biāo)準(zhǔn)和住培補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，健全多元化、可持續(xù)的護(hù)理教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和政府投入動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以為護(hù)士開(kāi)展教育培訓(xùn)創(chuàng)造有利的環(huán)境。其三，制定《執(zhí)業(yè)護(hù)士人員配備水平法》。我國(guó)《護(hù)士條例》第二十條規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配備護(hù)士的數(shù)量不得低于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門(mén)規(guī)定的護(hù)士配備標(biāo)準(zhǔn)，但是醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)護(hù)士具體的配備水平卻尚未法定化?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要(2015—2020年)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕14號(hào)）中也明確指出，我國(guó)醫(yī)護(hù)資源要素之間配置結(jié)構(gòu)失衡，醫(yī)護(hù)比僅為1∶1，護(hù)士配備嚴(yán)重不足。因此，我國(guó)可根據(jù)現(xiàn)行執(zhí)業(yè)護(hù)士配備水平的具體情況和相關(guān)法規(guī)政策，借鑒《威爾士護(hù)士人員配備水平法》，落實(shí)護(hù)士配備的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)計(jì)算醫(yī)護(hù)配備比例，適當(dāng)提高醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)護(hù)士配備數(shù)量，加強(qiáng)基層護(hù)士人力配備，優(yōu)化護(hù)士隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，使醫(yī)院護(hù)士數(shù)量與臨床工作量相適應(yīng)，以充分保障病人享受優(yōu)質(zhì)的護(hù)理服務(wù)。