土地財(cái)政、人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)收入差距
——基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究

武小龍

（南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇南京 211106）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

財(cái)政改革始終內(nèi)嵌于中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程中并發(fā)揮了不可替代的作用。[1]自1994年分稅制改革以來(lái)，以“土地”生產(chǎn)要素為核心的土地財(cái)政和土地金融問(wèn)題備受關(guān)注[2]，“土地”成為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中不可或缺的關(guān)鍵要素。特別在2002年進(jìn)行土地“招拍掛”出讓制度改革后，土地要素的價(jià)值快速釋放，政府通過(guò)土地征收、出讓等方式從中獲取的經(jīng)濟(jì)收益規(guī)模呈現(xiàn)迅猛增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，土地出讓收入甚至成為僅次于一般公共預(yù)算收入的地方“第二財(cái)政”。數(shù)據(jù)顯示，1998年全國(guó)土地出讓收入只有507.7億元，到2021年年底，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入已高達(dá)87051億元，擴(kuò)大了171倍之多①數(shù)據(jù)根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》和財(cái)政部《2021年財(cái)政收支情況》整理所得。。與此同時(shí)，伴隨著城市土地空間的不斷擴(kuò)張，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，始終呈現(xiàn)出“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”的困境。[3]有研究甚至指出，中國(guó)的城市化本質(zhì)上是政府征用農(nóng)民土地的過(guò)程，表現(xiàn)出對(duì)土地增值收益的追逐與青睞。[4]由此我們不禁追問(wèn)：究竟是什么因素激發(fā)了地方政府的“土地財(cái)政”行為偏好？造成這一行為的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制是什么？另外，土地財(cái)政的行為偏好又會(huì)對(duì)人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)差距帶來(lái)什么影響效應(yīng)？回答這些問(wèn)題構(gòu)成本文的核心研究動(dòng)機(jī)。厘清這些問(wèn)題對(duì)于理解土地財(cái)政的背后邏輯以及影響機(jī)理有重要價(jià)值，并能為進(jìn)一步推進(jìn)深化改革和政策制定提供理論依據(jù)。

關(guān)于“土地財(cái)政”的形成機(jī)制及其影響效應(yīng)的探討，現(xiàn)有研究從“財(cái)政分權(quán)、財(cái)政壓力、財(cái)政支出、晉升激勵(lì)、地方競(jìng)爭(zhēng)”等角度的解釋較為多見(jiàn)，并且很大一部分研究聚焦于分析土地財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)差距的影響效應(yīng)上。一方面，從財(cái)政分權(quán)、財(cái)政支出與土地財(cái)政的內(nèi)在關(guān)系來(lái)看，眾多研究基于不同計(jì)量模型、變量設(shè)定、方法運(yùn)用以及分析框架的構(gòu)建，基本一致認(rèn)為財(cái)政分權(quán)后地方財(cái)政壓力的增加是導(dǎo)致土地財(cái)政規(guī)模和依賴(lài)度擴(kuò)大的重要因素。[5]比如，儲(chǔ)德銀、費(fèi)冒盛通過(guò)建立聯(lián)立方程模型，分析指出財(cái)政縱向失衡助推了土地財(cái)政規(guī)模的增長(zhǎng)[6]；鄭駿川通過(guò)對(duì)35個(gè)城市面板數(shù)據(jù)的分析認(rèn)為，推高土地出讓收益是地方政府緩解財(cái)政壓力的重要手段，并且這種影響對(duì)宅用地更為明顯[7]；黃思明、王喬通過(guò)回歸分析認(rèn)為，財(cái)政壓力促使地級(jí)市政府對(duì)土地財(cái)政收入的依賴(lài)更為顯著，且西部地區(qū)的依賴(lài)性高于東中部地區(qū)[8]；還有研究指出，財(cái)政支出偏向?qū)ν恋爻鲎屢?guī)模和土地出讓收益的增加都有顯著的正向影響[9]；并且，財(cái)政透明度對(duì)土地財(cái)政規(guī)模呈現(xiàn)倒U型的影響效應(yīng)[10]。另一方面，從政績(jī)考核、晉升激勵(lì)與土地財(cái)政的影響效應(yīng)來(lái)看，政治晉升的壓力機(jī)制也普遍被認(rèn)為是地方政府追求土地財(cái)政的動(dòng)力誘因。比如，龔麗貞運(yùn)用空間計(jì)量回歸分析指出，以GDP為主的地方政府官員政績(jī)考核體制是土地財(cái)政產(chǎn)生和持續(xù)發(fā)展的根源[11]；賈俊雪等人研究發(fā)現(xiàn)，較發(fā)達(dá)地區(qū)的政治晉升激勵(lì)對(duì)土地財(cái)政的影響更為強(qiáng)烈[12]；王梅婷、張清勇研究發(fā)現(xiàn)，晉升激勵(lì)是造成土地出讓的重要因素，并會(huì)帶來(lái)滯后期內(nèi)土地出讓面積20%—30%的增加[13]；王芳和陳碩利用雙差分估計(jì)模型研究發(fā)現(xiàn)，地方官員晉升激勵(lì)是造成土地征用以及土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的重要原因[14]；同時(shí)，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在晉升激勵(lì)下，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)程度對(duì)于刺激土地出讓行為、獲取土地財(cái)政收入也有著正面的促進(jìn)作用[15][16]。另外，對(duì)于土地財(cái)政與城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)差距的影響效應(yīng)，現(xiàn)有研究也形成了一定的積累。比如，章和杰等人基于2003—2015年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用GMM法估計(jì)認(rèn)為，土地財(cái)政對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展具有顯著的負(fù)面影響，并且東部地區(qū)的影響最為突出[17]；李成剛和潘康通過(guò)聯(lián)立方程模型分析發(fā)現(xiàn)，土地財(cái)政在1%的水平上對(duì)城鎮(zhèn)化存在顯著的負(fù)向影響[18]；馬萬(wàn)里、劉胡皓認(rèn)為，土地財(cái)政與土地金融的耦合，推動(dòng)了人地非協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化問(wèn)題的加深[19]；還有研究進(jìn)一步認(rèn)為，土地財(cái)政的城市偏向特性，會(huì)在短期內(nèi)加劇城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大[20]，更會(huì)帶來(lái)“人地失調(diào)”的城鎮(zhèn)化格局[21]。

綜合已有研究，盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)土地財(cái)政的形成機(jī)理及影響效應(yīng)展開(kāi)了比較充分的討論，為深化該領(lǐng)域的研究奠定了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，但依然存在可進(jìn)一步拓展的學(xué)術(shù)空間。一是在研究視角上，已有研究從“財(cái)政分權(quán)”“晉升激勵(lì)”“地方競(jìng)爭(zhēng)”等單一維度的分析較多，但在中國(guó)的壓力型體制下，晉升考核與財(cái)政分權(quán)本身就不是相互分離的。因此，本研究擬進(jìn)一步構(gòu)建“政績(jī)壓力—財(cái)政分權(quán)”的二維分析框架，并在此雙重視角中進(jìn)一步窺視土地財(cái)政的形成機(jī)制，以此揭示其內(nèi)在的本質(zhì)邏輯。二是在研究方法上，當(dāng)前多數(shù)文獻(xiàn)都是假設(shè)變量間只有單向聯(lián)系，對(duì)變量間可能存在的內(nèi)生性討論偏少。為進(jìn)一步揭示土地財(cái)政可能帶來(lái)的影響效應(yīng)，本文采用中國(guó)各省區(qū)市的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，運(yùn)用聯(lián)立方程來(lái)分析土地財(cái)政和人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)差距之間的內(nèi)生聯(lián)系，并通過(guò)更換內(nèi)生變量的方式，進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。這些也構(gòu)成了本研究可能的邊際貢獻(xiàn)。

二、政績(jī)—財(cái)政：理解地方政府行為的二元視角

地方政府行為是一個(gè)極其復(fù)雜的問(wèn)題。作為政府職能的實(shí)際履行者，在改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)四十多年的動(dòng)態(tài)演進(jìn)中，地方政府在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段扮演著重要的核心作用，理解地方政府的行為模式對(duì)分析中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的構(gòu)建有著重要的實(shí)踐意義。與西方國(guó)家的政治體制不同，中國(guó)特色的政府治理模式?jīng)Q定了有必要將地方政府行為納入多個(gè)角度綜合解析，現(xiàn)有研究大多側(cè)重于從“中央—地方”關(guān)系、地方政府之間的互動(dòng)以及政策變遷等視角，聚焦于分析在體制機(jī)制的激勵(lì)與約束因素下地方政府的實(shí)然行為及其背后的動(dòng)機(jī)，并形成了兩種主要的觀(guān)點(diǎn)：一是在“地方分權(quán)—財(cái)政激勵(lì)”的框架下，聚焦于分析地方政府行為的自主性；二是在“中央控制—政績(jī)激勵(lì)”的框架中，強(qiáng)調(diào)中央對(duì)地方政府行為的形塑與引導(dǎo)。

從地方政府行為的自主性來(lái)看，主要有兩種解釋性模式。（1）“中國(guó)特色財(cái)政聯(lián)邦主義（Federalism，Chinese Style）”模式。分權(quán)是討論改革開(kāi)放后地方政府行為邏輯的起點(diǎn)，該模式主要集中于從“行政分權(quán)”與“財(cái)政分權(quán)”兩方面解釋地方政府的行為邏輯，追求財(cái)政收入最大化是地方政府行為的重要驅(qū)動(dòng)力。這一理論假說(shuō)指出，在20世紀(jì)80年代初推動(dòng)的以“行政分權(quán)”和“財(cái)政分權(quán)”為核心的地方分權(quán)改革建構(gòu)了一種中國(guó)獨(dú)特的地方治理機(jī)制，為改革開(kāi)放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展提供了關(guān)鍵的制度保障。一方面，通過(guò)行政分權(quán)的方式，中央政府將大量的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放至地方，讓地方政府依據(jù)地方規(guī)律自主進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策；另一方面，通過(guò)財(cái)政包干的方式，向地方政府下放預(yù)算決策權(quán)，預(yù)算外的財(cái)政收入成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要行為動(dòng)機(jī)。[22]這種財(cái)政分權(quán)的過(guò)程也被看成政府向市場(chǎng)的放權(quán)，因此也被稱(chēng)之為“市場(chǎng)維護(hù)型聯(lián)邦主義（Market-Preserving Federalism）”。作為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的組成部分，行政分權(quán)與財(cái)政分權(quán)的方式對(duì)既有的“中央—地方”關(guān)系形成了重構(gòu)，在賦予地方政府處理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)權(quán)力的同時(shí)，亦在某種程度上對(duì)中央政府的權(quán)力產(chǎn)生制約。[23]事實(shí)上，財(cái)政分權(quán)的確對(duì)中央政府的財(cái)政能力形成一定沖擊。1993年中央政府占國(guó)家財(cái)政收入的比重降低到22%，中央對(duì)地方汲取能力的下降導(dǎo)致中央政府的宏觀(guān)調(diào)控能力、干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的能力均遭到弱化，地方政府也因此變成了具備獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)和多重角色的行為主體。[24]（2）“中央—地方”的行為聯(lián)邦制模式。這聚焦于從中央與地方的互動(dòng)關(guān)系中探尋地方政府的行為邏輯。鄭永年認(rèn)為，改革開(kāi)放后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展高度依賴(lài)于地方層面的制度創(chuàng)新，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中央政府下放部分權(quán)力到地方，使“中央—地方”關(guān)系越來(lái)越具有行為聯(lián)邦制的特征。作為與社會(huì)有著較高關(guān)聯(lián)的一線(xiàn)地方政府，他們具備著較強(qiáng)烈的改革動(dòng)力，改革的成功更被看作政績(jī)的重要依據(jù)。[25]在這種行為聯(lián)邦制模式下，中央和地方表現(xiàn)出“強(qiáng)制、談判和互惠”三大層面的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，地方政府既受制于中央政府，亦可在復(fù)雜的環(huán)境中與中央政府進(jìn)行談判，進(jìn)而在雙方互利互惠的原則上，建構(gòu)一個(gè)相互均衡的協(xié)作發(fā)展關(guān)系。[26]47-62

與強(qiáng)調(diào)分權(quán)邏輯下地方政府自主性的利益偏好不同，中央對(duì)地方政府行為的形塑則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)分權(quán)背景下中央對(duì)地方的縱向問(wèn)責(zé)與垂直控制，主要包括三種解釋性模式。（1）“分權(quán)化威權(quán)主義（Decentralized Authoritarianism）”模式。該理論模式認(rèn)為，中央政府在賦權(quán)地方的同時(shí)，通過(guò)新的治理機(jī)制的構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方?jīng)Q策者的制約，從而在實(shí)踐中引導(dǎo)和干預(yù)地方政府的行政行為。[27]295比如，黨管干部原則、中央政府對(duì)地方分支機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)等實(shí)踐方案。許成鋼也提出了“地區(qū)分權(quán)的威權(quán)體制（Regionally Decentralized Authoritarian System）”，雖然改革開(kāi)放后的地方分權(quán)改變了政府的縱向治理結(jié)構(gòu)，地方政府獲得了相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與管理權(quán)，但中央政府依然通過(guò)掌控地方干部的人事權(quán)以實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的實(shí)質(zhì)控制，從而形成了“中央集權(quán)—地方分權(quán)”的中國(guó)特色治理體制。[28]可見(jiàn)，地方分權(quán)只是形成了中央與地方之間的“委托—代理”關(guān)系，中央仍然通過(guò)各種途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)與控制，“黨管干部”與“壓力型考核”無(wú)疑成為縱向問(wèn)責(zé)的核心變量。因此，在這一模式下，中央政府維持了對(duì)地方的有力控制，通過(guò)中央政府政策目標(biāo)優(yōu)先次序的變更，從而改變地方政府的行為模式。[29]（2）地方政府官員晉升的“錦標(biāo)賽”模式。該理論模式主要從地方政府內(nèi)部激勵(lì)的角度，重點(diǎn)圍繞“GDP增長(zhǎng)”與“官員晉升”的問(wèn)題，以揭示地方政府行為、政府體制與經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)之間的內(nèi)在邏輯。周黎安認(rèn)為，行政和財(cái)政分權(quán)并非中國(guó)地方政府之間內(nèi)部激勵(lì)的長(zhǎng)期源泉，而由上級(jí)政府（直至中央政府）推行的以GDP考核為核心的官員晉升“錦標(biāo)賽”機(jī)制，才是理解政府激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵線(xiàn)索。作為一種行政治理模式，錦標(biāo)賽模式與地方官員的政治升遷需求存在一致性，由此驅(qū)動(dòng)地方政府的實(shí)際行為，并獲得最優(yōu)化的激勵(lì)效果。[30]（3）地方發(fā)展型政府的解釋模式。該模式也被稱(chēng)為“地方企業(yè)型政府”[31]“地方合作主義”[32]“地方政府公司化經(jīng)營(yíng)”[33]等等。這是指在向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，地方政府以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心目標(biāo)，長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的一種政府治理模式。[34]該解釋假說(shuō)主要將地方政府作為一個(gè)微觀(guān)行為主體來(lái)看待，認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，地方政府在城市經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中同樣追求績(jī)效輸出的最大化，包括地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、地方政府收入最大化與支出最優(yōu)化。

綜上，現(xiàn)有關(guān)于地方政府行為的研究更多是將地方政府分別置于“地方分權(quán)—財(cái)政激勵(lì)”與“中央控制—政績(jī)激勵(lì)”的框架中展開(kāi)的，這種分析方式為理解地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的行為提供了一定的貢獻(xiàn)，但也難免會(huì)存在一定的狹隘性。雖說(shuō)地方分權(quán)帶來(lái)的財(cái)政激勵(lì)是影響地方政府行為的重要變量，但上級(jí)考核引發(fā)的政績(jī)壓力與晉升激勵(lì)更是構(gòu)成了地方政府行動(dòng)的關(guān)鍵動(dòng)力。因此，為深入理解中國(guó)特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府的行為規(guī)律及其背后的動(dòng)機(jī)，本部分重點(diǎn)構(gòu)建“政績(jī)壓力—財(cái)政分權(quán)”的二維分析框架，擬從“地方財(cái)政壓力和官員晉升”的雙重視角來(lái)考察地方政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的行為邏輯，對(duì)中國(guó)特色的土地財(cái)政和城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑提供合理的理論解釋與實(shí)證檢驗(yàn)。

三、財(cái)政壓力、晉升激勵(lì)與土地占用：一個(gè)解釋邏輯

從“財(cái)政壓力—政績(jī)激勵(lì)”的雙重視角來(lái)看，地方政府在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的行為邏輯重點(diǎn)表達(dá)為對(duì)土地財(cái)政的利益追逐。厘清土地財(cái)政持續(xù)擴(kuò)張的內(nèi)在機(jī)理與背后動(dòng)機(jī)，對(duì)于解釋地方政府在城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中過(guò)度出讓土地、忽視人口城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)共生發(fā)展的行為起到關(guān)鍵性作用。

土地財(cái)政是指地方政府依托對(duì)土地的壟斷供給，獲得用地方支付的土地出讓金收入進(jìn)而增加政府預(yù)算外收入的現(xiàn)象和行為。[35]從“中央—地方”財(cái)政關(guān)系的角度看，財(cái)政分權(quán)和行政集權(quán)體制催生了地方官員的土地出讓行為。[36]新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的財(cái)稅體制主要經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支（1949—1978年）、財(cái)政包干（1978—1993年）、分稅制改革（1994年之后）”三大發(fā)展階段。[37]其中，以分稅制為核心的財(cái)政分權(quán)改革導(dǎo)致地方政府行為發(fā)生了一系列變化，雖然地方政府因此獲得了一定的稅收權(quán)和自主決定預(yù)算支出的權(quán)限，但也造成財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重的下降以及支出比重的上升。分稅制改革后地方政府面臨巨大的財(cái)政壓力，導(dǎo)致其開(kāi)始積極從預(yù)算外，特別是從土地征收中集聚財(cái)力，以土地征收、擴(kuò)張和出讓為核心的“城鎮(zhèn)化”逐步成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。[38]一方面，從1978—2020年的財(cái)政自給率來(lái)看（圖1），整體上中央財(cái)政自給率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，從1978年的0.33提高至2020年的2.36，地方財(cái)政自給率卻呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，從1978年的1.62降低至2020年的0.48；以1994年分稅制改革為界，中央和地方的財(cái)政自給率又呈現(xiàn)不同的變化，在1994年分稅制改革前，中央財(cái)政自給率普遍低于地方財(cái)政自給率，這也是促使分稅制改革的直接動(dòng)因，但在分稅制改革后，中央財(cái)政自給率則從1993年的0.73迅速上升至1994年的1.66，地方財(cái)政自給率卻從1993年的1.02下降至1994年的0.57，并且在2020年地方和中央的財(cái)政自給率差距已擴(kuò)大至1.88。另一方面，從1978—2020年財(cái)政分權(quán)的指標(biāo)測(cè)算來(lái)看（圖2），在1994年分稅制改革前，地方政府的財(cái)政收入占到國(guó)家總財(cái)政收入的80%左右，但改革后，這一比重則從1993年的78%迅速降低至1994年的44%，而地方政府財(cái)政支出的比重卻從1978年的53%擴(kuò)大至2020年的86%。因分稅制改革，地方政府已從1978年31%的財(cái)政富余（收入>支出）弱化到2020年31%的財(cái)政缺口（收入<支出）。因此可以看出，1994年后地方政府面臨的財(cái)政壓力急劇上升，“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”的分稅制改革，對(duì)地方財(cái)政平衡造成了較大的制度沖擊[39]，導(dǎo)致一些本應(yīng)由上級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)，卻通過(guò)制度改革、任務(wù)加碼的方式交給了基層政府，由此造成地方政府職責(zé)過(guò)大，并產(chǎn)生了巨大的財(cái)政收支缺口。為緩解分稅制改革后巨大的財(cái)政壓力，地方政府被迫尋求預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外財(cái)政收入的增加。其中，“土地財(cái)政”便成為地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配的制度約束下的無(wú)奈之舉[40]，地方政府不得不偏好于土地出讓以維持財(cái)政收支的平衡，由此形成“分稅制—財(cái)政缺口—土地出讓—土地財(cái)政—農(nóng)地流失”的行為邏輯[41]。

圖1 1978—2020年中央與地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政自給率①中央財(cái)政自給率=預(yù)算內(nèi)中央財(cái)政收入/預(yù)算內(nèi)中央財(cái)政支出；地方財(cái)政自給率=預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政收入/預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政支出。

圖2 1978—2020年財(cái)政分權(quán)（收入—支出）指標(biāo)測(cè)算①財(cái)政分權(quán)（收入）指標(biāo)=預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政總收入/預(yù)算內(nèi)國(guó)家財(cái)政總收入；財(cái)政分權(quán)（支出）指標(biāo)=預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政總支出/預(yù)算內(nèi)國(guó)家財(cái)政總支出。

“財(cái)政壓力”并不能完全解釋地方政府偏好土地財(cái)政的行為邏輯。[42]除財(cái)政壓力之外，中央對(duì)地方的政績(jī)考核與晉升激勵(lì)是分析地方政府偏好土地財(cái)政行為不可忽略的關(guān)鍵變量，這構(gòu)成土地財(cái)政持續(xù)擴(kuò)張的深層次根源。中國(guó)自上而下的垂直管理的壓力型體制，導(dǎo)致地方政府官員的行為受制于上級(jí)政府政績(jī)考核的約束[43]，而側(cè)重以GDP增長(zhǎng)為核心的考核機(jī)制，為地方政府推動(dòng)土地出讓提供了積極的推動(dòng)力。一方面，地方政府熱衷于土地引資，旨在通過(guò)土地出讓促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并擴(kuò)大政績(jī)。城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量土地與資本的投入，而對(duì)廉價(jià)土地的占用便成為各地普遍的一種現(xiàn)象。以土地?cái)U(kuò)張推動(dòng)工業(yè)發(fā)展不僅可以帶來(lái)財(cái)政收入的增加，更能有效帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展并增加政府政績(jī)的影響力，這也是21世紀(jì)地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施投資、擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模的重要內(nèi)在動(dòng)力。甚至有研究指出，與財(cái)政壓力相比，晉升激勵(lì)更有助于推動(dòng)地方官員土地出讓行為的穩(wěn)健發(fā)展。[44]另一方面，由于預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入需要與中央政府共享①分稅制改革后，企業(yè)增值稅被劃為共享稅，作為規(guī)模最大的一個(gè)稅種，中央和地方分別占75%、25%。，有限的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入促使地方政府在高度分權(quán)的非預(yù)算資金收入上尋求突破，而土地征收、開(kāi)發(fā)與出讓收入便成為地方政府核心的生財(cái)之道與政績(jī)提升的根本。即使在土地征收過(guò)程中可能引發(fā)較多的矛盾與群體性沖突，地方政府也傾向于通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地的征用推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效益與城鎮(zhèn)化發(fā)展，因?yàn)檗r(nóng)村土地的低成本征收并不會(huì)造成地方政府債務(wù)的增加，反而土地出讓與土地經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目會(huì)對(duì)城市發(fā)展與城市面貌產(chǎn)生直接的改善效應(yīng)，從而為地方政府政績(jī)加分，在實(shí)踐中存在的一些形象工程、面子工程等也是追求土地開(kāi)發(fā)利益異化的結(jié)果。因此，在政績(jī)激勵(lì)的作用機(jī)制下，地方政府逐步形成了“政績(jī)考核—土地財(cái)政—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)—獲得晉升”的行為邏輯。從1998—2020年地方土地出讓金來(lái)看（表1），自1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》實(shí)施住房貨幣化和保障制度以來(lái)，地方政府逐漸意識(shí)到土地開(kāi)發(fā)帶來(lái)的巨大收益，僅僅經(jīng)過(guò)五年的開(kāi)發(fā)，土地出讓金占總財(cái)政收入的比重即從1998年的10.19%擴(kuò)大至2003年的55.04%，并且在2010年達(dá)到67.62%的峰值。另外，在近十年的發(fā)展中，這一比重始終保持在50%左右上下徘徊，甚至在2020年達(dá)到84.02%，占據(jù)地方總財(cái)政收入的4/5以上。從圖3可以看出，土地出讓金占地方財(cái)政總收入的比重呈現(xiàn)出指數(shù)性上升趨勢(shì)，這充分表明土地財(cái)政對(duì)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與擴(kuò)大政績(jī)影響力的重要性。

表1 1998—2020年地方土地出讓金情況②資料來(lái)源：根據(jù)歷年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和財(cái)政部《財(cái)政收支情況》整理所得。

圖3 1998—2020年地方土地財(cái)政變化趨勢(shì)

由此可以看出，“財(cái)政壓力”和“政績(jī)激勵(lì)”雙重影響構(gòu)成了地方政府城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地占用的根源，“土地、財(cái)政、政績(jī)”三位一體的模式正好契合了地方政府追求政績(jī)與財(cái)政收入的雙重目標(biāo)（見(jiàn)圖4）。當(dāng)然，對(duì)“土地財(cái)政”的一味追求，也引發(fā)了一些負(fù)面后果，不僅造成了我國(guó)耕地資源的大量浪費(fèi)與流失，“冒進(jìn)式”的土地開(kāi)發(fā)也導(dǎo)致拆遷沖突事件頻發(fā)、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口融入城市困難，“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”陷入發(fā)展失調(diào)的境地。

圖4 財(cái)政壓力、政績(jī)激勵(lì)與土地財(cái)政的內(nèi)在邏輯

四、土地財(cái)政、人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)差距的影響效應(yīng)

（一）計(jì)量模型構(gòu)建

從“政績(jī)—財(cái)政”的分析視角來(lái)看，地方政府的土地財(cái)政偏好是政績(jī)激勵(lì)與財(cái)政壓力雙重作用的結(jié)果。那么，土地財(cái)政、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)差距之間的邏輯關(guān)系又是怎樣的？近年來(lái)，土地城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、人口城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，人地城鎮(zhèn)化失調(diào)是否與土地財(cái)政有緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)？并且，城鄉(xiāng)之間的要素流通與互惠共生發(fā)展是否受到土地財(cái)政以及人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)因素的影響？這些問(wèn)題值得進(jìn)一步深入探究，本部分的研究目的也是對(duì)土地財(cái)政、人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)差距之間的邏輯關(guān)聯(lián)展開(kāi)實(shí)證檢驗(yàn)。由于現(xiàn)有關(guān)于土地財(cái)政、人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)差距之間的影響效應(yīng)大多是采用單方程的方法進(jìn)行計(jì)量檢驗(yàn)，而這可能會(huì)對(duì)三者之間的雙向作用關(guān)系有所忽略。因此，本部分主要利用省級(jí)面板聯(lián)立方程模型綜合考察三者之間的影響效應(yīng)。計(jì)量模型的基本形式如下所示：

方程（1）—（3）中，LFRit、LPUrbit、TLit分別代表土地財(cái)政、人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)收入差距三個(gè)內(nèi)生變量；Fpressit、Fselfit、IND2it、PGDPit、Ebiasit、Tradeit分別代表地方財(cái)政壓力、財(cái)政分權(quán)程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方經(jīng)濟(jì)偏向水平、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度等六個(gè)外生變量；LFRit-1、LPUrbit-1、TLit-1分別代表土地財(cái)政、人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)差距的滯后一期水平，用以捕捉上期實(shí)際水平對(duì)當(dāng)期的土地財(cái)政水平、城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度以及城鄉(xiāng)差距的影響效應(yīng)；0α、0β、0γ為常數(shù)項(xiàng)，itε、itδ、itλ為殘差項(xiàng)，下標(biāo)i和t分別表示地區(qū)和時(shí)間。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源與變量說(shuō)明

本部分主要選取2002—2017年中國(guó)31個(gè)省、直轄市及自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)作為分析樣本①由于2019—2021年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》尚未公布，本研究中各樣本地區(qū)的“土地出讓金”指標(biāo)只能獲取到2017年份，受該指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取的限制，本研究重點(diǎn)選取了2002—2017年的數(shù)據(jù)作為分析樣本。，各指標(biāo)數(shù)據(jù)均通過(guò)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》整理計(jì)算而得，由此建立了一個(gè)跨度16年、截面為31個(gè)地域的靜態(tài)平衡面板數(shù)據(jù)。各變量的設(shè)定及說(shuō)明如下：

1.土地財(cái)政（LFR）。土地出讓收入是各級(jí)地方政府土地財(cái)政的主要收入來(lái)源，本文主要利用“土地出讓收入占地方一般公共預(yù)算收入之比”來(lái)衡量土地財(cái)政規(guī)模的現(xiàn)實(shí)水平。

2.人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)（LPUrb）。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的研究中，學(xué)界大多利用常住人口城鎮(zhèn)化率來(lái)表示城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，但這往往忽略土地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)作用。本文主要利用“人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)度”以衡量各區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)質(zhì)量。由于人口城鎮(zhèn)化規(guī)模通常用“地區(qū)城鎮(zhèn)年末總?cè)丝凇眮?lái)表示，土地城鎮(zhèn)化常用“城市建成區(qū)面積”來(lái)衡量，因此本文利用“地區(qū)城鎮(zhèn)年末總?cè)丝谂c城市建成區(qū)面積之比”以測(cè)算人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)度。

3.城鄉(xiāng)差距（TL）。對(duì)于城鄉(xiāng)差距的測(cè)算，學(xué)界通常利用“城鄉(xiāng)人均可支配收入比”“城鄉(xiāng)居民消費(fèi)比”“基尼系數(shù)”等作為度量的依據(jù)，但這種測(cè)算方法往往忽略了城鄉(xiāng)人口因素，并不能準(zhǔn)確測(cè)算出我國(guó)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異效應(yīng)。因此，本部分主要采用“泰爾指數(shù)”來(lái)度量各地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距水平，因?yàn)檫@能顯示出高收入階層與低收入階層在兩端的實(shí)際變化。具體的計(jì)算公式為：

式（4）中，j=1、2，分別表示城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，Zij表示i地區(qū)城鎮(zhèn)（j=1）或農(nóng)村（j=2）的人口數(shù)量，Zi表示i地區(qū)的總?cè)丝?，Pij表示i地區(qū)城鎮(zhèn)（j=1）或農(nóng)村（j=2）的總收入（用相應(yīng)的人口和人均收入之積來(lái)表示），Pi表示i地區(qū)的總收入。TLit表示第i個(gè)橫截單元t時(shí)期的泰爾指數(shù)。

4.影響土地財(cái)政、人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)差距三者關(guān)系的外生變量。考慮到指標(biāo)的科學(xué)性以及數(shù)據(jù)的可獲得性，主要選擇了六個(gè)外生變量。地方財(cái)政壓力（Fpress）水平，用“（一般公共預(yù)算支出—一般公共預(yù)算收入）/一般公共預(yù)算收入”來(lái)表示，以衡量分稅制改革后地方政府面臨的財(cái)政缺口與實(shí)際壓力；地方財(cái)政自給率（Fself），用“預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政收入與預(yù)算內(nèi)地方財(cái)政支出的比值”來(lái)表示，財(cái)政分權(quán)意味著地方政府財(cái)政自給的要求更高，地方財(cái)政自給率越低，越有可能強(qiáng)化其追求土地財(cái)政的行為；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素（IND2），用“第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重”來(lái)表示，以衡量地區(qū)工業(yè)化發(fā)展的實(shí)際水平，并分析對(duì)地方城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響效應(yīng)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（PGDP），用“各地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值”來(lái)表示，用于控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展總水平對(duì)城鄉(xiāng)差距的影響；地方經(jīng)濟(jì)偏向水平（Ebias），用“公共事業(yè)支出占地方財(cái)政支出比重”來(lái)表示①公共事業(yè)支出主要包括教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、節(jié)能環(huán)保等各項(xiàng)支出。，地方政府城市偏向的公共政策，會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)差距形成直接影響；經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度（Trade），用“進(jìn)出口總值占GDP比重”來(lái)衡量，用以控制區(qū)域經(jīng)濟(jì)交流對(duì)城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)差距的實(shí)際影響，其中人民幣對(duì)美元的匯率按各年平均價(jià)分別折算。本部分主要使用stata16.0對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)。各變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表2所示：

表2 主要面板數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)

（三）數(shù)據(jù)檢驗(yàn)與全國(guó)層面的模型估計(jì)

為避免出現(xiàn)“偽回歸”問(wèn)題，首先對(duì)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，這里主要采用LLC方法進(jìn)行面板單位根檢驗(yàn)。結(jié)果顯示（表3），變量PGDP和Trade存在單位根，但在一階差分后平穩(wěn)，變量TL在5%水平下顯著，IND2在10%水平下顯著，其余變量則通過(guò)1%水平檢驗(yàn)。從一階差分后的結(jié)果來(lái)看，所有變量在1%水平下顯著，均拒絕存在單位根的原假設(shè)，數(shù)據(jù)具有一定的平穩(wěn)性，可進(jìn)行回歸估計(jì)分析。

表3 面板單位根水平檢驗(yàn)結(jié)果

可識(shí)別是對(duì)聯(lián)立方程進(jìn)行參數(shù)估計(jì)的前提條件。從方程（1）—（3）來(lái)看，每個(gè)方程均包含一個(gè)內(nèi)生變量，并且在排斥外生變量后，存在多個(gè)可用的工具變量，因而三個(gè)方程都屬于過(guò)度識(shí)別。同時(shí)，由于變量的單位以及數(shù)量級(jí)存在顯著的差異，本研究進(jìn)一步利用廣義“科布-道格拉斯”函數(shù)，分別對(duì)方程兩邊取對(duì)數(shù)，將其轉(zhuǎn)換為對(duì)數(shù)線(xiàn)性模型后再進(jìn)行最終的檢驗(yàn)分析。另外，在估計(jì)方法上，對(duì)于過(guò)度識(shí)別的聯(lián)立方程模型，使用單一方程的OLS與2SLS往往會(huì)忽略不同方程擾動(dòng)項(xiàng)之間可能存在的相關(guān)性。為增加估計(jì)結(jié)果的有效性，本研究主要采用3SLS對(duì)整個(gè)聯(lián)立方程系統(tǒng)同時(shí)進(jìn)行估計(jì)。當(dāng)然，本研究還進(jìn)一步加入截面固定效應(yīng)以揭示區(qū)域之間的差異性。具體估計(jì)結(jié)果如表4所示。

從全國(guó)層面的3SLS的估計(jì)結(jié)果來(lái)看（表4），可得到以下結(jié)論：

表4 全國(guó)樣本聯(lián)立方程3SLS估計(jì)結(jié)果

第一，方程（1）和方程（2）的估計(jì)結(jié)果顯示，土地財(cái)政與人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)呈現(xiàn)雙向互動(dòng)的影響效應(yīng)，并且土地財(cái)政對(duì)人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的影響效應(yīng)更大。方程（1）中，變量lnLPUrb通過(guò)10%顯著性檢驗(yàn)，且系數(shù)為正，說(shuō)明人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展有助于土地財(cái)政規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。因?yàn)槌擎?zhèn)化的發(fā)展需要地方政府投入大量的資金要素與土地要素，在財(cái)政缺口與政績(jī)激勵(lì)的雙重作用下，地方政府主要通過(guò)土地的征收與出讓以獲得支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金來(lái)源，從而擴(kuò)大土地財(cái)政規(guī)模。方程（2）中，變量lnLFR在5%水平下顯著，且系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大并不利于人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。因?yàn)橥恋刎?cái)政的增加，意味著土地征收與出讓的規(guī)模不斷擴(kuò)大，這會(huì)導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化超前發(fā)展，從而進(jìn)一步加劇人地城鎮(zhèn)化的發(fā)展失衡。

第二，人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展有助于減小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。方程（3）中，lnLPUrb通過(guò)1%水平的顯著性檢驗(yàn)，且系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展是影響城鄉(xiāng)差距的重要因素。人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展意味著在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民能較好地融入城市并享受與城市居民同等的公共服務(wù)，從而縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合；反之，則會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化對(duì)于新時(shí)代鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合至關(guān)重要。

第三，地方政府對(duì)土地財(cái)政的行為偏好是央地財(cái)政分權(quán)后財(cái)政壓力與財(cái)政自給不足綜合驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。從方程（1）可以看出，變量lnFpress、lnFself分別在5%和1%水平下顯著，且系數(shù)為正，說(shuō)明分稅制改革后地方政府面臨著較嚴(yán)重的財(cái)政缺口與現(xiàn)實(shí)壓力，地方政府在財(cái)政收支上存在較大的不平衡。財(cái)政自給率偏低導(dǎo)致地方政府普遍追求土地的征收與出讓?zhuān)瑥亩M可能增加土地財(cái)政，謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此增加政績(jī)與晉升的可能性。另外，變量lnLFRit-1亦通過(guò)1%水平顯著性檢驗(yàn)，且系數(shù)為正，說(shuō)明地方政府對(duì)土地財(cái)政的追求存在慣性依賴(lài)的效應(yīng)。

第四，工業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)起到正面的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)。從方程（2）來(lái)看，變量ln-IND2、lnPGDP分別通過(guò)5%和1%水平顯著性檢驗(yàn)，且系數(shù)為正，說(shuō)明工業(yè)化效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)均對(duì)人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)推進(jìn)有著正面的促進(jìn)作用，合理調(diào)和工業(yè)化建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，有助于人地城鎮(zhèn)化發(fā)展的良性循環(huán)。變量lnLPUrbit-1也通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，且系數(shù)為正，說(shuō)明城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)良性動(dòng)態(tài)的正向促進(jìn)的過(guò)程。

第五，城鄉(xiāng)差距還受到城市偏向的發(fā)展政策以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度的影響。方程（3）顯示，變量lnEbias在1%水平下顯著，且系數(shù)為正，說(shuō)明城市偏向的公共政策是擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距的重要因素；變量lnTrade通過(guò)1%水平性檢驗(yàn)，且系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的交流效應(yīng)有助于城鄉(xiāng)差距的縮小。因此，建立城鄉(xiāng)平衡的公共政策實(shí)施方案，推進(jìn)城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，有助于進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距。

（四）區(qū)域?qū)用娴哪Ｐ凸烙?jì)與結(jié)果分析

由于我國(guó)存在顯著的區(qū)域差異，全國(guó)層面樣本數(shù)據(jù)的估計(jì)結(jié)果并不能有效反映各區(qū)域的實(shí)際情況，因此按照全國(guó)地理區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)（東部11省、中部8省、西部12?。贃|部11省市，上海、廣東、北京、天津、江蘇、浙江、山東、河北、福建、海南、遼寧；中部8省市，黑龍江、吉林、山西、河南、湖北、安徽、湖南、江西；西部12?。ê灾螀^(qū)），內(nèi)蒙古、陜西、寧夏、四川、重慶、青海、甘肅、云南、新疆、西藏、廣西、貴州。，本研究又分別對(duì)東部、中部和西部展開(kāi)模型估計(jì)，以進(jìn)一步檢驗(yàn)土地財(cái)政、人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)差距之間內(nèi)在關(guān)系。具體的檢驗(yàn)步驟同上，估計(jì)結(jié)果如表5所示。

從區(qū)域?qū)用娴?SLS的估計(jì)結(jié)果來(lái)看（表5），可進(jìn)一步得到以下結(jié)論：

表5 分區(qū)域聯(lián)立方程3SLS估計(jì)結(jié)果

第一，就東部地區(qū)而言，土地財(cái)政規(guī)模與人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)互為影響，并且人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展有助于城鄉(xiāng)差距的縮小。從東部地區(qū)的回歸結(jié)果看，變量lnLPUrb在5%水平下顯著，并正向影響ln-LFR；lnLFR在10%水平下顯著，但負(fù)向影響lnLPUrb；變量lnLPUrb在1%水平下顯著，并負(fù)向影響lnTL。說(shuō)明人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大以及城鄉(xiāng)差距的縮小均起到較好的正面效應(yīng)，而土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大卻對(duì)人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)產(chǎn)生反向抑制效應(yīng)。

第二，就中部地區(qū)而言，土地財(cái)政規(guī)模與人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)同樣互為影響，但人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展卻促進(jìn)了城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。從中部地區(qū)的回歸結(jié)果看，變量lnLFR通過(guò)10%水平顯著性檢驗(yàn)，但負(fù)向影響lnLPUrb；變量lnLPUrb在10%水平下顯著，并正向影響lnLFR和lnTL。這同樣說(shuō)明土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大反向抑制人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)；另外，與東部地區(qū)不同的是，人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展在推進(jìn)土地財(cái)政規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，卻導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。這可能與中部省份過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政有關(guān)，由于對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)，即使在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中注重人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，但由于土地的擴(kuò)張效應(yīng)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化的步伐，從而造成人口城鎮(zhèn)化滯后與城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。

第三，就西部地區(qū)而言，與中部地區(qū)一樣，人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展不僅導(dǎo)致土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，也引發(fā)了城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大；但與東部和中部地區(qū)不同的是，土地財(cái)政對(duì)人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的影響效應(yīng)并不顯著。從西部地區(qū)的回歸結(jié)果來(lái)看，lnLPUrb分別在10%和1%水平下顯著，并正向影響lnLFR和lnTL，變量lnLFR并未通過(guò)對(duì)lnLPUrb的顯著性檢驗(yàn)。城鎮(zhèn)化對(duì)土地財(cái)政只存在單向促進(jìn)的關(guān)系，可能是與西部地區(qū)資源稟賦薄弱以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后有關(guān)，并且勞動(dòng)力資源的缺少也增加了城鎮(zhèn)化的成本，從而對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展造成了阻礙，這也是西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展落后于東部和中部地區(qū)的重要原因。因此，加大對(duì)西部地區(qū)的政策供給與資源支持，對(duì)促進(jìn)人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展與縮小城鄉(xiāng)差距也許會(huì)有更直接的效用。

第四，從整體來(lái)看，在土地財(cái)政上，東部和中部地區(qū)的土地財(cái)政規(guī)模都受到來(lái)自地方財(cái)政壓力與財(cái)政自給率的正向影響，并且中部地區(qū)的影響效應(yīng)更深（中部地區(qū)lnFpress和lnFself均在1%水平下顯著，東部地區(qū)lnFpress和lnFself則在5%和10%水平下顯著），說(shuō)明中部地區(qū)在央地財(cái)政分權(quán)后面臨的財(cái)政缺口更大，這也是中部地區(qū)更加偏好土地財(cái)政，對(duì)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展抑制效應(yīng)更深的原因所在。在人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)上，工業(yè)發(fā)展對(duì)中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的促進(jìn)效應(yīng)更明顯，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻在某種程度上抑制了人地城鎮(zhèn)化發(fā)展的協(xié)調(diào)性。另外，回歸結(jié)果顯示，東部地區(qū)公共政策的城市偏向效應(yīng)比中西部地區(qū)更深，對(duì)城鄉(xiāng)差距的影響更明顯。

（五）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為進(jìn)一步驗(yàn)證結(jié)果的穩(wěn)健性，本研究主要采用更換內(nèi)生變量的方式進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。用城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比（Gap）代替泰爾指數(shù)（TL），用“大土地財(cái)政（LFR2）①大土地財(cái)政=土地出讓金+房地產(chǎn)稅收（土地增值稅、耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、房產(chǎn)稅）?！贝妗巴恋刎?cái)政（LFR）”，作為聯(lián)立方程模型的內(nèi)生變量，并對(duì)全國(guó)層面樣本數(shù)據(jù)再次進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。從穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果來(lái)看（表6），土地財(cái)政與人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)呈現(xiàn)雙向影響效應(yīng)，土地財(cái)政抑制人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，而人地城鎮(zhèn)化發(fā)展卻促進(jìn)了土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，并且有利于城鄉(xiāng)差距的縮小。雖然在估計(jì)結(jié)果上，部分變量的顯著性有所減弱，但檢驗(yàn)結(jié)果與上文研究結(jié)論基本一致，這也證明本研究結(jié)果的可靠性。

表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn)3SLS估計(jì)結(jié)果

五、結(jié)論與啟示

本研究主要通過(guò)構(gòu)建“政績(jī)壓力—財(cái)政分權(quán)”的二元分析框架，對(duì)地方政府土地財(cái)政的形成機(jī)制及其對(duì)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距的影響效應(yīng)展開(kāi)理論分析與實(shí)證檢驗(yàn)。主要得到以下結(jié)論：（1）“財(cái)政壓力”和“政績(jī)激勵(lì)”構(gòu)成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府占用土地的根本因素，“土地、財(cái)政、政績(jī)”三位一體的模式正好契合了地方官員追求政績(jī)與財(cái)政收入的雙重目標(biāo)。（2）土地財(cái)政與人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)呈現(xiàn)雙向互動(dòng)的影響效應(yīng)，城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)了土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大，土地財(cái)政的擴(kuò)大則抑制了人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展，并且抑制效應(yīng)大于促進(jìn)效應(yīng)。（3）中部地區(qū)對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度比東部地區(qū)更強(qiáng)，并且土地財(cái)政對(duì)人地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的抑制效應(yīng)也更深。（4）人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展受到工業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面驅(qū)動(dòng)，并能有助于縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展；此外，城鄉(xiāng)差距還受到城市偏向的發(fā)展政策以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度的影響。

結(jié)合分析結(jié)果，本文的政策啟示主要包括四點(diǎn)：第一，推進(jìn)財(cái)稅制度進(jìn)一步深化改革，優(yōu)化地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。在財(cái)政縱向分權(quán)的體制框架下，事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配是造成地方政府土地財(cái)政行為偏好的重要因素。這有必要進(jìn)一步明確界定央地之間、特別是省級(jí)以下地方政府的事權(quán)職責(zé)和財(cái)政支出范圍，把過(guò)去一些不屬于地方公共服務(wù)職責(zé)的事項(xiàng)去除或上移，以減輕地方財(cái)政的實(shí)際壓力；同時(shí)，可以考慮加強(qiáng)對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，甚至可以通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán)下放，保障地方政府財(cái)政穩(wěn)定支出的能力，使事權(quán)和財(cái)權(quán)更加匹配合理，從而降低對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。第二，逐漸破除以GDP增長(zhǎng)為核心的政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制。為真正打破地方土地財(cái)政的依賴(lài)行為，需要構(gòu)建起符合新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核機(jī)制，可逐步建立一個(gè)包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)、民生改善等多元平衡的考評(píng)體系，特別要賦予公共服務(wù)等更大的考核權(quán)重，以破除地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的“錦標(biāo)賽效應(yīng)”，通過(guò)建立地方之間互促共進(jìn)的“循環(huán)示范效應(yīng)”，糾偏對(duì)土地財(cái)政的盲目追從。第三，注重人地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)推進(jìn)。新時(shí)期的城鎮(zhèn)化發(fā)展必須要扭轉(zhuǎn)“以地為核心”的觀(guān)念，通過(guò)政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與財(cái)政結(jié)構(gòu)的不斷完善，逐步將“人的城鎮(zhèn)化”作為最根本的政策目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)建立“人口—土地—產(chǎn)業(yè)”要素之間的有效聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。第四，尊重區(qū)域差異，構(gòu)建城鄉(xiāng)共生發(fā)展的政策體系。雖然新時(shí)期已全面開(kāi)啟鄉(xiāng)村振興的建設(shè)步伐，但由于中國(guó)巨大的區(qū)域異質(zhì)性，城市偏向問(wèn)題依然存在，因此有必要因地制宜制定層級(jí)性、差異性和動(dòng)態(tài)性的城鄉(xiāng)發(fā)展政策，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)中西部地區(qū)的資源投入與支持，培育和增強(qiáng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力[45]，通過(guò)分類(lèi)治理的方式切實(shí)減輕對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。