廣西城市地下空間管理存在問題和對策研究

渠 霓，龐 穎，付丹峰

城市地下空間是寶貴的自然資源。近年來，我國城市地下空間開發(fā)利用活動不斷增多，地下車庫、地下商業(yè)街道、地鐵軌道、地下防災(zāi)等開發(fā)利用形式不斷出現(xiàn)，城市土地從扁平化擴(kuò)展向立體化發(fā)展成為必然趨勢?！笆濉逼陂g，我國累計(jì)新增地下空間建筑面積13.3 億平方米，其中，根據(jù)《2021 中國城市地下空間發(fā)展藍(lán)皮書》，廣西新增地下空間建筑面積僅為2 000 多萬平方米，在全國位于落后水平。同時(shí)，廣西也存在著配套制度不夠健全、管理水平有待提升等問題。研究小組就如何合理開發(fā)利用廣西城市地下空間進(jìn)行初探。

一、廣西城市地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀

近年來，廣西城市地下空間開發(fā)建設(shè)快速發(fā)展，尤其是在軌道交通站點(diǎn)、城市中心區(qū)、城市新區(qū)、交通樞紐區(qū)域的地下空間開發(fā)建設(shè)需求急劇增加。

從城市整體性建設(shè)來看，廣西大多城市地下空間布局主要沿地鐵線或城市主干道呈串珠式分布，或以地塊配建停車區(qū)域?yàn)橹鞒庶c(diǎn)狀分布。

從開發(fā)建設(shè)深度來看，地下空間開發(fā)利用集中在淺層（0～-15 m）和次淺層（-15 m～-30 m），主要以地下停車、地下商業(yè)開發(fā)等低強(qiáng)度為主。

從開發(fā)利用功能來看，地下空間開發(fā)主要以市政管線、商業(yè)功能、地下停車等功能為主，其他功能如地下娛樂、教育、文化、旅游等功能較為薄弱，使用功能較為單一，土地價(jià)值激發(fā)不夠充分。

根據(jù)《廣西市政地下管網(wǎng)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，截至2020 年底，廣西累計(jì)建成“地下五網(wǎng)”共6.5 萬km。其中，污水管網(wǎng)1.03 萬km，雨水管網(wǎng)1.03 萬km，供水管網(wǎng)3.2 萬km，燃?xì)夤芫W(wǎng)1.22 萬km，地下綜合管廊0.02 萬km。

二、廣西城市地下空間開發(fā)利用管理存在的問題

（一）地下空間資源家底不清晰，開發(fā)難度大

地下空間的開發(fā)建設(shè)受地層巖性、地質(zhì)構(gòu)造、地下水體、地形地貌等地質(zhì)環(huán)境因素影響，所以，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、運(yùn)營管理等階段，需要詳盡的地質(zhì)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)支撐并進(jìn)行多方論證才可以進(jìn)行開發(fā)利用。目前，廣西多數(shù)城市的地質(zhì)調(diào)查研究還不夠充分，地下空間利用或占用情況不明，地質(zhì)調(diào)查工作的精度、廣度和深度等數(shù)據(jù)還不足以支撐城市規(guī)劃建設(shè)和地下空間開發(fā)利用的需要。此外，廣西許多地區(qū)屬于喀斯特巖溶地貌，溶溝、溶槽、溶洞、暗河等地質(zhì)現(xiàn)象大量存在，這加大了地下空間開發(fā)的難度。

（二）地下空間專項(xiàng)規(guī)劃體系有待建立

按照中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建“五級三類”國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的要求，國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，也是相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。目前，受《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035）》尚未出臺，國家尚未下達(dá)各省規(guī)劃主要控制指標(biāo)等諸多因素的影響，全國各地、各級國土空間規(guī)劃編制完成時(shí)間都慢于預(yù)期，完成各級國土空間規(guī)劃編制和審批的時(shí)間尚無法最終確定。這在較大程度上影響了廣西城市地下空間的統(tǒng)籌開發(fā)和綜合利用，不利于土地利用效率的提升。

（三）自治區(qū)層面地下空間法律法規(guī)不夠健全

目前，廣西地下空間的有關(guān)法律法規(guī)僅涉及人防與市政等部門，自治區(qū)層面尚未印發(fā)相關(guān)的立法文件來規(guī)范、引導(dǎo)全區(qū)地下空間的規(guī)劃、利用、權(quán)屬登記等。廣西大多數(shù)城市的地下空間規(guī)范仍處于空白狀態(tài)。部分城市如南寧、桂林、欽州、防城港和貴港等地印發(fā)了相應(yīng)的規(guī)劃管理辦法，從強(qiáng)化地下空間監(jiān)督管理的角度進(jìn)行了不同程度的探索，但在一些關(guān)鍵問題上仍未得到解決。一是地下空間邊界定義未明確，也沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；二是有些規(guī)劃管理辦法中未提及詳細(xì)規(guī)劃編制及其管控要求，甚至未明確地下空間規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容；三是大多管理辦法未明確相關(guān)管理部門的具體職責(zé)，埋下“多頭管理”隱患。

（四）地下空間分層定價(jià)機(jī)制有待進(jìn)一步改善

目前，廣西各城市地下空間出讓價(jià)款各不相同，基本按照同類用途地上建設(shè)用地使用權(quán)樓面價(jià)或者基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例來確定。以地下一層為例，各地實(shí)踐中定價(jià)比例為基本樓面價(jià)的15%～30%，未體現(xiàn)不同用途的地下空間使用權(quán)資產(chǎn)價(jià)值。如南寧的地下一層出讓價(jià)款為地表評估樓面估價(jià)的30%；欽州按結(jié)建式地下空間和單建式地下空間兩種方式來定價(jià)，結(jié)建式地下一層的出讓價(jià)款為其地表成交樓面地價(jià)的20%，單建式地下一層為30%。上海市在制訂地下基準(zhǔn)地價(jià)時(shí)實(shí)行精細(xì)化管理，其明確商業(yè)1～4 級基準(zhǔn)地區(qū)覆蓋區(qū)域的地下一層定價(jià)為地表基準(zhǔn)地價(jià)的50%，商業(yè)5～6 級為40%，商業(yè)7～10 級為20%；工業(yè)1～4 級為15%，工業(yè)5～6 級為10%，工業(yè)7～10級為6%。對標(biāo)發(fā)達(dá)地區(qū)來看，廣西尚未建立統(tǒng)一的基準(zhǔn)地價(jià)體系，同時(shí)，場地高差的地下建筑、半地下空間、爬坡建筑等特殊情形如何計(jì)收價(jià)款等問題也未進(jìn)行明確。

（五）權(quán)屬登記的有關(guān)要求需要進(jìn)一步明確

《不動產(chǎn)登記暫行條例》明確將建設(shè)用地使用權(quán)列為登記內(nèi)容，其第八條規(guī)定將“空間界限”作為不動產(chǎn)登記簿的必要記載事項(xiàng)。因此，依法批準(zhǔn)使用的地下空間可確定為地下空間土地使用權(quán)，可以申請產(chǎn)權(quán)登記。廣西在落實(shí)這一事項(xiàng)時(shí)，主要采用二維地籍模式進(jìn)行管理，在水平面上劃分各宗地之間的界限，無法準(zhǔn)確、完整地反映地塊或土地權(quán)利的三維位置和三維邊界，難以滿足土地利用空間多元化的實(shí)際需求。另外，對于《中國人民共和國物權(quán)法》施行前已經(jīng)開發(fā)利用的地下空間權(quán)屬如何認(rèn)定的問題，目前還存在不同觀點(diǎn)和爭議。

三、建 議

（一）部署開展城市地下空間地質(zhì)調(diào)查及信息普查工作

建議由地質(zhì)調(diào)查部門牽頭，依據(jù)已有地下空間測繪、地質(zhì)勘查、水文地質(zhì)、地質(zhì)災(zāi)害等方面的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌部署開展地下空間自然狀況、利用現(xiàn)狀、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和災(zāi)害防治等內(nèi)容調(diào)查。查清現(xiàn)有地下建（構(gòu)）筑物類型、位置、范圍、面積（體積）、用途、權(quán)屬等基本信息后，按照試點(diǎn)先行、逐步推廣的方式，摸清廣西城市地下空間資源家底和地質(zhì)環(huán)境的基本情況，保障地下空間安全發(fā)展。

逐步建立地質(zhì)資料歸并和統(tǒng)一管理制度，為地下空間精細(xì)化管理和高質(zhì)量開發(fā)建設(shè)提供決策依據(jù)。探索建立地下空間管理信息共享機(jī)制，將地質(zhì)、生態(tài)、交通、市政、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、礦產(chǎn)資源等綜合信息，連同地上信息一起納入“一張圖”管理平臺，實(shí)現(xiàn)與地下空間相關(guān)單位的信息共享。

（二）推動建立地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃體系

依據(jù)國土空間總體規(guī)劃，從地下空間專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、開發(fā)設(shè)計(jì)方案3 個(gè)維度，因地制宜編制完善城市地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃體系。一是市、縣層面編制地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃，明確規(guī)劃期內(nèi)城市地下空間開發(fā)目標(biāo)與策略、平面布局和分區(qū)管控、豎向分層劃分、重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)范圍等內(nèi)容，并提出城市更新、人民防空、環(huán)境保護(hù)和安全保障措施等方面的要求；二是片區(qū)層面編制地下空間開發(fā)利用控制性詳細(xì)規(guī)劃，按照剛性和彈性相結(jié)合，對地下空間開發(fā)利用各項(xiàng)控制指標(biāo)提出規(guī)劃控制和引導(dǎo)要求，包括開發(fā)規(guī)模、功能、深度、強(qiáng)度、地面出入口位置、互連互通要求、地下公共活動系統(tǒng)的范圍等，做好地下空間開發(fā)利用與地面建設(shè)、地下設(shè)施之間的互連互通；三是地塊層面編制開發(fā)設(shè)計(jì)方案，依據(jù)上位規(guī)劃，細(xì)化確定擬開發(fā)地下空間的功能定位、開發(fā)規(guī)模以及地下空間各層的平面和豎向布局，明確地下空間的各層功能、與城市公共空間和周邊地塊的連通方式，以及地下各項(xiàng)設(shè)施位置和出入交通組織等。

（三）健全自治區(qū)層面法律法規(guī)和制度體系

建議自治區(qū)層面盡快印發(fā)地下空間開發(fā)利用管理相關(guān)文件，從明確定義、規(guī)劃引領(lǐng)、加強(qiáng)管理利用、完善登記和地價(jià)評估等方面加以規(guī)范，指導(dǎo)各設(shè)區(qū)市建立健全管理辦法，細(xì)化管理要素。

（四）探索制訂地下空間的價(jià)格評估機(jī)制

地下空間作為城市增量空間的重要組成部分，科學(xué)評估不同區(qū)域分層立體空間價(jià)值，明確分層空間價(jià)格，有利于推進(jìn)城市地下空間利用、增加土地利用效益、促進(jìn)土地利用的多元化。探索制訂地下空間建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)體系，按照區(qū)分用途、區(qū)分級別、分層利用、深度遞減的原則，制訂地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓價(jià)格體系。建議按照同類用途、相應(yīng)級別地表建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價(jià)的一定比例來確定。確定地下一層建設(shè)用地使用權(quán)出讓最低價(jià)格時(shí)，商業(yè)、辦公等計(jì)提比例應(yīng)高于工業(yè)、倉儲、停車庫等用途，一級基準(zhǔn)地區(qū)覆蓋區(qū)域的計(jì)提比例可高于末級基準(zhǔn)地價(jià)覆蓋區(qū)域；對于存在地形高差影響的，規(guī)劃為地下空間但實(shí)際平接地面道路的經(jīng)營性建筑，在調(diào)整用地規(guī)劃條件階段收取的土地出讓價(jià)款可參照地表的市場價(jià)值進(jìn)行評估。

（五）完善權(quán)籍登記及相關(guān)歷史遺留問題的處理

進(jìn)一步明確空間權(quán)屬登記內(nèi)容，完善權(quán)籍登記流程。探索推進(jìn)地下空間立體化登記，構(gòu)建三維地籍坐標(biāo)體系，繪制地表層地籍圖、地上地下層地籍圖，對地上地下空間的權(quán)屬、位置、邊界、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行界定。根據(jù)實(shí)際工作和地方做法，研究小組認(rèn)為對于已開發(fā)地下空間權(quán)屬不清的問題，可以采用“分類處理”的方式來確認(rèn)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)。對于原建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或者劃撥決定已明確地下空間開發(fā)利用具體要求且建設(shè)單位已按照要求建設(shè)的，建議應(yīng)視為建設(shè)單位已取得相應(yīng)的地下空間建設(shè)用地使用權(quán)；對于原建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同或者劃撥決定未提出或未明確地下空間開發(fā)利用要求，建議應(yīng)在補(bǔ)收相應(yīng)的土地出讓金后再辦理相關(guān)手續(xù)。

（六）規(guī)范地下空間的配置流程

地下空間建設(shè)用地使用權(quán)可采取劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等進(jìn)行配置。具體配置程序可按照項(xiàng)目類型、開發(fā)條件的不同分類處理。單一功能用途的單建式地下空間項(xiàng)目參照地表建設(shè)用地使用權(quán)配置方式辦理；對功能混合且難以分開建設(shè)的單建式地下空間項(xiàng)目，若經(jīng)營性地下空間不具備獨(dú)立開發(fā)條件的，應(yīng)待規(guī)劃設(shè)計(jì)方案明確后，再按方案開工建設(shè)；結(jié)建式地下空間在供應(yīng)前若未明確地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的，建議先配置地表建設(shè)用地使用權(quán)，待項(xiàng)目整體規(guī)劃設(shè)計(jì)方案明確后再進(jìn)一步配置地下空間建議用地使用權(quán)；在供應(yīng)前若已明確地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的，應(yīng)鼓勵(lì)使用整體配置地上、地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的方案。