林芝市河湖管理與保護工作的實踐與思考

吳瑞霖，林蓉璇，美 多，王 鑫

(1.廣東省水利電力勘測設計研究院有限公司，廣州 510635;2.林芝市水利局，西藏 林芝 860000)

林芝市位于西藏自治區(qū)東南部，雅魯藏布江中下游，氣候獨特、水系發(fā)達、湖泊冰川廣布，享有“西藏江南”的美譽。習近平總書記2021年7月在西藏林芝市考察調研時強調，西藏是中國重要的生態(tài)安全屏障，在黨和國家戰(zhàn)略全局中居于重要地位，要堅持保護優(yōu)先，統(tǒng)籌山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理，守護好這里的生靈草木、萬水千山。自2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》以來，林芝市配齊配全四級河湖長，建立健全“河長統(tǒng)籌、部門協(xié)同”的河湖管理工作機制，推動河湖管理與保護取得顯著成效，但與水資源高效利用、水安全有力保障、水污染有效治理、水生態(tài)明顯改善的水利高質量發(fā)展要求仍存在較大差距。通過總結、凝聚共識，對存在問題提出相應對策，以冀更好地推動河湖健康發(fā)展。

1 林芝市河湖管理與保護成效

1.1 水資源配置格局明顯優(yōu)化

2020年林芝市年降水量為2 713.3 mm，水域面積達7 660 km2，全市水資源總量為2447.45億m3，占全國水資源總量的8.05%。全市人均占有水資源量為128.4萬m3，是全國人均占有水資源量的573倍。全市總供(用)水量為20 552萬m3，境內老虎嘴電站水庫、措木及日電站水庫等2座中型水庫年末蓄水量為17 236萬m3，林芝市水資源總量豐沛[1]。在全面推行河長制的5 a間，林芝市持續(xù)有力推進供水基礎設施建設，建成農村飲水安全工程共514處，鞏固提升710個村組共解決9.41萬人飲水安全問題，實施米林縣、察隅縣、朗縣城市飲用水源地工程建設，完成尼洋河流域百巴鎮(zhèn)、布久鄉(xiāng)等12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程，農村集中供水率達到91.0%，農村飲水安全人口普及率達到100%。完成11個重點灌區(qū)與節(jié)水增效改造工程，新增和改善灌溉面積為64.7 km2，城鎮(zhèn)供水和農牧區(qū)飲水、灌溉得到基本保障，為經濟社會高質量發(fā)展提供強有力的水資源支撐。

1.2 水安全保障能力有效提升

林芝地區(qū)地形地貌復雜多樣，四面環(huán)山，總面積為11.7萬km2,平均海拔為3 100 m，是典型的高山峽谷地帶。境內分布有雅魯藏布江、怒江、貢日嘎布曲等25條主要河流，干流全長為3 534 km，措木及日、易貢湖、巴松措等3處為主要湖泊，水系發(fā)達，河道水網密布。在全面推行河長制的5 a間，林芝市不斷完善防洪工程體系，以堤防建設為重點，開展雅魯藏布江干流米林至林芝段及尼洋河重點河段治理，建成堤防護岸為150 km；實施波密縣、察隅縣、朗縣、米林縣新城區(qū)防洪工程，完成朗縣金東曲、墨脫縣嘎弄曲等8條中小河流重點河段治理、鄉(xiāng)村防洪工程建設及朗縣拉多鄉(xiāng)、察隅縣下察隅鎮(zhèn)等5條山洪溝治理，建成堤防護岸84 km，重點河段防洪能力得到有效提升。

1.3 水污染防治成效突出

林芝市地域廣闊、人口稀少，2020年人口密度為2人/km2，不到全國平均水平的1.4%，人類活動對環(huán)境影響強度相對較小，加之市域范圍內實施嚴格的環(huán)境準入制度，不存在“三高”企業(yè)，工礦企業(yè)規(guī)模較小、布局分散，產生污染整體較小。林芝市下轄1區(qū)6縣均已有建成或在建污水處理廠，已調查掌握的639個自然村中，290個村落建有排水管網，450個村落已完成廁所改造。320個村落已實現(xiàn)垃圾就村填埋或轉運處理，255個村落已實施庭院內人畜分區(qū)放養(yǎng)。2020年縣級以上集中式飲用水水源地水質監(jiān)測持續(xù)達標，均滿足Ⅲ類水水質要求，主要江河國控斷面水質達到或優(yōu)于Ⅲ類水域標準，全域水污染防治水平穩(wěn)步提升。

1.4 水環(huán)境問題持續(xù)改善

根據(jù)地表水功能區(qū)劃分，林芝市共劃分為82個水功能區(qū)，其中水質類別為Ⅰ級的6處、Ⅱ級的31處、Ⅲ級的45處[2]。在全面推行河長制的5 a間，林芝市新增人工造林為185 km2、治理沙化土地為128.7 km2、森林撫育為273 km2，全市海拔4 300 m以下15個“無樹村”、2 250個“無樹戶”植樹空白全面消除，全市森林覆蓋率達53.6%。完成朗縣金東鄉(xiāng)、墨脫縣背崩鄉(xiāng)等水土保持項目建設，新增水土流失治理面積為220 km2。實施完成426個農村飲用水水源點保護工程，開展林芝市重要濕地修復工程、城鎮(zhèn)周邊濕地修復工程、重要湖泊生態(tài)保護與修復工程等重點生態(tài)修復工程及八一鎮(zhèn)河湖水系連通工程，脆弱敏感的高原水生態(tài)環(huán)境得到有效修復。

1.5 水域岸線管理創(chuàng)新發(fā)展

林芝市共設置四級河(湖)長1 104人，探索建立怒江流域上下游聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制，創(chuàng)新建立“河湖長+檢察長+警長”協(xié)作機制，2020年水行政主管部門會同自然資源等職能部門開展聯(lián)合執(zhí)法巡查72次，規(guī)范河道采砂點52處，復核衛(wèi)星遙感監(jiān)測及國家審計組提供的問題線索700余個，不斷提升河湖管理保護水平。組織完成36條河流采砂綜合規(guī)劃編制以及59條(處)河流(湖泊)管理范圍劃定工作，將境內禽畜禁養(yǎng)區(qū)科學調整為134塊，總面積為8 283 km2，實現(xiàn)水域岸線管理創(chuàng)新發(fā)展。

2 存在問題

2.1 工程性缺水依然存在

林芝市水資源總量豐沛，但時空分布不均、開發(fā)利用程度較低，工程性缺水問題依然存在。一是受限于無穩(wěn)定的資金渠道來源、自然保護區(qū)限制等多種因素，供水管網、渠道等供用水基礎設施配套建設滯后，多采用直接供水，飲用水水質保障程度偏低，多數(shù)供水工程無凈水設施。二是部分灌區(qū)缺少控制性骨干工程，渠系建筑物和田間工程不配套，存在水利設施標準低、施工質量不高，部分渠道缺少防滲處理，導致灌溉保證率低或未達灌溉設計標準，部分耕地無法得到有效灌溉，無法滿足高效節(jié)水要求。三是城鄉(xiāng)供水安全保障能力不足，除朗縣外其他一區(qū)五縣尚無備用水源，一旦發(fā)生特大干旱、連續(xù)干旱、突發(fā)水污染事故或其他風險事件，保證城鄉(xiāng)供水安全難度較大。

2.2 防洪保安全體系尚不完備

林芝市村鎮(zhèn)多沿河靠江分布，加上氣候變化等風險不斷提升，防洪存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。一是山洪及河段治理措施不足。受青藏高原氣候暖濕變化影響，冰川退縮、雪線上升、河湖擴張，堰塞湖等潰決災害風險日益加劇。部分河道因“山高坡陡”的地形地貌特點，干支流、山洪溝坡降較大，加之當?shù)貧夂蚣暗刭|特點，受水力侵蝕、重力侵蝕和凍融侵蝕共同作用下，部分河(溝)段岸坡淘刷，崩塌、滑塌、滑坡等自然災害易發(fā)。二是防災減災信息化建設滯后，山洪災害防治非工程措施建設有待提高。部分村鎮(zhèn)防洪管理能力欠缺，管理方式落后，流域性水文遙測站網、洪水預報預警系統(tǒng)及防洪決策支持系統(tǒng)等防洪非工程措施不健全、不完備。

2.3 水污染防治能力有待加強

林芝市地廣人稀，水污染區(qū)域存在分散性，水污染防治能力有待加強。一是部分村鎮(zhèn)缺乏生活污水收集、處理設施，仍未建設標準廁所，污水直接通過分散排污管、排水明溝、地面散排或在低洼處下滲進入流域，易對局部區(qū)域造成污染。二是境內畜牧養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展較快，畜禽養(yǎng)殖以散養(yǎng)為主，養(yǎng)殖設施較簡易，部分養(yǎng)殖污水及多數(shù)畜禽散養(yǎng)糞便污水等未經收集，直接或隨雨水進入河道。

2.4 水生態(tài)保護水平亟需提升

高原生態(tài)環(huán)境具有脆弱性，受氣候變化和人類活動影響，林芝市河湖生態(tài)退化風險不斷增大，水生態(tài)保護水平亟需提升。一是部分工程建設、城鄉(xiāng)發(fā)展、農業(yè)生產等缺乏生態(tài)意識，施工道路、河砂開采堆放及棄土棄渣等隨意侵占破壞河灘濕地、沿河植被，導致河灘林草地面積萎縮，生態(tài)功能急劇退化。二是高原生態(tài)環(huán)境對外力作用的響應極為敏感，微小的環(huán)境變化可能導致生態(tài)系統(tǒng)結構與功能的改變，極易引起草地退化、冰川退縮、水土流失和環(huán)境災害過程加速等問題。

3 思考與建議

3.1 強化供水保障能力，提升水資源利用水平[3]

1)推進城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌建設。結合各縣區(qū)水資源稟賦，因地制宜布局蓄引提調等供水工程，開展城市備用水源建設，增強區(qū)域水資源調配和供給能力[4]。加快農村供水工程改造提升，推進農村供水規(guī)?；l(fā)展及小型供水工程標準化改造，加強水源保護和水質監(jiān)測，配套完善凈化消毒設施設備，強化水源水、出廠水和末梢水水質檢測監(jiān)測，著力提升農村供水水質，守住農村飲水安全底線。同時建立健全供水運行管理長效機制，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，推進農村供水工程統(tǒng)一運行管理。

2)打通用水“最后一公里”。結合供水工程，優(yōu)化縣鄉(xiāng)河湖水系布局，開展灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造，完善灌溉水源工程、渠系工程和計量監(jiān)測設施建設，推進標準化規(guī)范化管理[5]。在水土資源條件適宜地區(qū)，新建朗縣洞嘎鎮(zhèn)、巴宜區(qū)米瑞等灌區(qū)工程，促進糧食作物及其特色產業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

3)提升水資源集約節(jié)約利用水平。堅持節(jié)水優(yōu)先，按照最嚴格水資源管理制度，強化用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”剛性約束。堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，持續(xù)推進節(jié)水型機關和節(jié)水型城市建設，推動農業(yè)節(jié)水和城市節(jié)水，加快供水管網更新改造，強化用水計量，依法規(guī)范取用水行為及管理秩序，結合“世界水日”“中國水周”等主題活動強化節(jié)水宣傳，增強全民節(jié)約用水意識[6]，精打細算用好水資源，從嚴從細管好水資源。

3.2 完善防洪工程體系，構建抵御水旱災害防線

1)補齊河道行洪和堤防達標短板。按照“抓重點、強弱項、保安瀾”的工作思路，推進雅江干流林芝段等重點河段及中小河流系統(tǒng)治理，提高城鎮(zhèn)防洪保障能力，加快實施巴宜區(qū)異地扶貧搬遷安置點等城市防洪達標建設，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)防洪和應急除險、搶險能力，構建標準適宜、安全可靠的防洪減災格局，保障人民群眾生命財產安全。

2)強化山洪等水旱災害防御能力。始終堅持“建重于防、防重于搶、搶重于救”的工作思路，加強城鎮(zhèn)防洪能力和山洪災害防治體系建設，結合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃完善城鎮(zhèn)防洪格局，推動流域山洪災害“四預”能力建設，改進水文測報技術和手段，優(yōu)化調整自動雨水情監(jiān)測站網布局，建立站點常態(tài)化更新改造和運行維護機制，適時開展妨礙河道行洪問題及山洪風險隱患排查整治，健全完善防汛抗旱應急聯(lián)動響應機制[7]。

3.3 推進水污染綜合防治，提升江河湖泊保護治理能力

1)開展水體污染綜合整治。組織排查入河湖污染源，完善污染物排放統(tǒng)計監(jiān)測體系，逐步將工業(yè)、農牧、生活、?；雀黝愇廴驹醇{入統(tǒng)計監(jiān)測范圍，嚴格治理農牧區(qū)和城鎮(zhèn)生活污染、畜禽養(yǎng)殖污染[8]、農業(yè)面源污染、旅游開發(fā)污染，推進福清河綜合治理水污染防治工程等流域綜合整治，改善水環(huán)境質量，強化河流水質達標管理、正向激勵和考核問責機制。

2)完善污水處理排放管理。按照林芝市地表水環(huán)境功能區(qū)劃以及城市和產業(yè)布局，優(yōu)化調整取水排水格局，嚴格環(huán)保審批驗收，嚴控排污口污染物排放總量及污染源達標排放[9]，加快污水處理設施建設，完善巴宜區(qū)河西新區(qū)、林芝市火車站及25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠配套管網建設，改造工布達縣、朗縣等縣城內老舊管網。

3.4 嚴守河湖生態(tài)底線，助力人水和諧共生[10]

1)強化河湖水生態(tài)環(huán)境保護。在已劃定的江河源頭、飲用水源地及河湖水岸保護紅線范圍內，按照禁止開發(fā)區(qū)域嚴格管理。在主要河湖流域開展圍欄封育、禁牧、休牧、輪牧和退牧還草、退耕退牧還濕、退耕還林、天然林保護、人工種草、植樹造林、水土保持，組織開展主要河湖健康評價及水土流失動態(tài)監(jiān)測，推動山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理，實施流域生態(tài)修復項目，遏制自然植被退化趨勢，保障湖泊流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)良好[11]。加大江河沿岸植樹造林、水土保持與河道整治工作力度，提高水源涵養(yǎng)和水體自凈能力。

2)提高水執(zhí)法監(jiān)管能力。按照“河長統(tǒng)籌、部門協(xié)同”的原則，善用體制機制法治，完善河湖管理保護相關法規(guī)制度，健全水行政執(zhí)法與刑事司法等多部門協(xié)作機制[12]，完善案件移送、受理、立案、通報等規(guī)定。開展河湖管理信息化建設，將云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、人工智能等新技術與河湖管理深度融合，構建完善河湖動態(tài)全面感知、信息充分共享、服務智能周到的“互聯(lián)網+河長制”平臺，實現(xiàn)科學監(jiān)管[13]。推動建立河湖日常監(jiān)管巡查制度，嚴厲打擊涉河湖違法行為，堅決清理整治非法取水、排污、設障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、采礦、圍墾、侵占水域岸線等活動。

4 結語

全面推行河湖長制是解決復雜水問題、保障水安全的重要抓手。林芝市通過全面推行河湖長制，在水資源配置、水安全保障、水污染防治、水環(huán)境治理、水域岸線管理等方面取得了顯著成效，但與水利高質量發(fā)展的要求仍存在較大差距，結合林芝稟賦及其他河湖治理成功經驗做法，在水資源、水災害、水環(huán)境、水生態(tài)等系統(tǒng)治理方面提出了系列思考建議，為林芝市河湖管理與保護工作提供參考。