墨脫縣“一河(湖)一策”實施方案后評估及修編原則研究

蔡素芳，劉畫眉，宮鵬杰，歐珠多杰，丁光根

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣州 510635；2.廣東省水動力學(xué)應(yīng)用研究重點實驗室，廣州 510635；3.廣東省水安全科技協(xié)同創(chuàng)新中心，廣州 510635；4.林芝市水利局，西藏 林芝 860000)

全面推行河長制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從人與自然和諧共生、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署[1]?！耙缓右徊摺笔呛娱L制精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵，“一河一策”實施方案編制工作是落實全面推行河長制，加強河湖治理與保護工作不可或缺的重要環(huán)節(jié)。墨脫縣主要河湖“一河(湖)一策”實施方案(2019—2021年)對指導(dǎo)開展墨脫縣河長制工作發(fā)揮了重要作用。為確保河長制工作的連續(xù)性并有效指導(dǎo)今后的河長制工作，在此前工作的基礎(chǔ)上對實施方案進(jìn)行修編是十分必要的。

1 實施方案編制概況

2017年4月20日林芝市在全市范圍內(nèi)印發(fā)了《林芝市全面推行河長制工作方案》，方案中明確了河長組織體系構(gòu)架、主要任務(wù)等內(nèi)容。墨脫縣按照相關(guān)工作部署，于2019年編制完成了林芝市墨脫縣主要河湖“一河(湖)一策”實施方案。

林芝市墨脫縣現(xiàn)有“一河(湖)一策”實施方案編制采用現(xiàn)狀年為2018年，實施周期為3 a，即2019—2021年(以下簡稱“上一周期”)。該實施方案以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、管理保護水域岸線、強化執(zhí)法監(jiān)管等六大任務(wù)為核心，堅持問題導(dǎo)向、因地制宜，制定問題清單和響應(yīng)措施，解決好河湖管理保護的突出問題。

在對墨脫縣某河流流域的現(xiàn)場調(diào)研和座談走訪中發(fā)現(xiàn)，上一周期實施方案已完成的任務(wù)包括全面落實最嚴(yán)格水資源管理制度；強化水資源“三條紅線”管控；控制農(nóng)藥、化肥使用量，實現(xiàn)其使用量零增長；加強流域生態(tài)維護，預(yù)防出現(xiàn)亂采亂伐現(xiàn)象；嚴(yán)格入河排污口的監(jiān)管；加強監(jiān)督管理，保護天然河道不被破壞，維護流域內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性；劃定生態(tài)保護紅線，實施紅線準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格自然保護區(qū)管理；河流汛期時加強監(jiān)察力度，保證河道正常行洪；落實河長巡查工作制度等。尚未完成的任務(wù)是加強農(nóng)田灌溉、畜禽飲水等節(jié)水器具的推廣，水質(zhì)監(jiān)測斷面設(shè)置，河湖管理范圍劃定和岸線保護利用規(guī)劃編制等任務(wù)。該河流流域內(nèi)現(xiàn)狀人類居住稀少，無規(guī)模化農(nóng)田等，加強農(nóng)田灌溉、畜禽飲水等節(jié)水器具的推廣方面實際無承載主體。另外，由于財政資金受限，部分任務(wù)推進(jìn)困難，但流域目前人類活動少，以上未完成任務(wù)并未對河道管理保護產(chǎn)生明顯影響。

2 實施方案修編的必要性

“一河(湖)一策”是河(湖)長制精準(zhǔn)施策的關(guān)鍵[2]，實施方案具有規(guī)劃周期和時效性。按照水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》的通知(辦建管函〔2017〕1071號)和《水利部印發(fā)關(guān)于推動河長制從“有名”到“有實”的實施意見的通知》(水河湖〔2018〕243號)，指出“一河(湖)一策”方案實施周期原則上為2～3 a，各地要及時動態(tài)調(diào)整[3-4]。2022年2月，水利部辦公廳印發(fā)《2022年河湖管理工作要點》，明確要求滾動編制“一河(湖)一策”，深入推進(jìn)河湖綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，打造人民群眾滿意的幸福河湖[5]。因此，為確保河長制工作的連續(xù)性并有效指導(dǎo)今后的河長制工作，在墨脫縣上一周期(即2019—2021年)工作的基礎(chǔ)上對實施方案進(jìn)行修編是十分必要的。

1)實施方案修編是貫徹落實中央和省關(guān)于全面推行河長制相關(guān)文件的基礎(chǔ)工作。

“一河(湖)一策”實施方案編制工作是落實全面推行河長制，加強河湖治理與保護工作不可或缺的重要環(huán)節(jié)。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長制的意見》強調(diào)，要實行“一河一策”、“一湖一策”，解決好河湖管理保護的突出問題。各行政區(qū)要按照“一河一策”、“一湖一策”原則，制定本行政區(qū)域內(nèi)主要河湖河長制實施方案。通過實施“一河一策”，確保工作方案提出的各項目標(biāo)指標(biāo)落地生根、取得實效?！耙缓?湖)一策” 實施方案具有周期屬性，按照方案編制指南要求及河長制工作實際需要，有必要對實施方案進(jìn)行適時修編。

2)實施方案修編是問題導(dǎo)向、與時俱進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的直接要求。

“一河(湖)一策”方案要運用系統(tǒng)思維、體現(xiàn)超前意識、聚焦重點任務(wù)。問題導(dǎo)向是全面推行河長制的關(guān)鍵點，問題可能發(fā)生變化和轉(zhuǎn)移，河湖治理除了因地制宜、因河施策外，還需要針對不同時期河湖的突出問題進(jìn)行不斷調(diào)整。完成“一河一策”周期任務(wù)后，應(yīng)進(jìn)行階段效果評價，分析問題、總結(jié)經(jīng)驗，并根據(jù)河長制階段工作要求，及時調(diào)整工作重心，為河長決策和河湖管理提供科學(xué)依據(jù)。

3)實施方案修編是河長制工作持續(xù)推進(jìn)的必然需要。

近年來，墨脫縣河長制工作成效明顯，河湖管理水平有效提升，成績來之不易。下一階段需要乘勢而上，繼續(xù)推動河湖長制提升走實?！耙缓?湖)一策”是落實河長制從“有名”到“有實”的重要舉措，既是全面推行河長制階段性的工作成果，今后一定時期內(nèi)河湖管護的基礎(chǔ)，更是考核問責(zé)的基本依據(jù)。要加大河湖突出問題整治力度，切實維護河湖健康生命，及時對“一河(湖)一策”實施方案進(jìn)行修編，以持續(xù)發(fā)力、久久為功的韌勁，實現(xiàn)河長制工作的常態(tài)長效，推動河湖長制有名有實有能。

3 修編原則

水利部《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》明確指出，“一河(湖)一策”方案編制需要遵循堅持問題導(dǎo)向、堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、堅持分步實施、堅持責(zé)任明晰等4項編制原則，提出問題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單、責(zé)任清單。

1)堅持問題導(dǎo)向

立足于墨脫縣水資源總量充沛，水污染程度較輕，水環(huán)境總體較好，水生態(tài)修復(fù)難度大，水域確權(quán)推進(jìn)緩慢，執(zhí)法管理難度大等河湖特點[6]，圍繞河湖治理保護管理工作實際，梳理河流河段管護的主要矛盾，對存在的問題進(jìn)行全面的排查，重點解決影響河湖健康的突出問題[7-8]。

2)堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

牢牢把握山水林田湖是一個生命共同體的理念，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所在河流的上下游、左右岸、干支流、水上與岸邊、保護與發(fā)展的關(guān)系[9-10]，統(tǒng)籌近期與遠(yuǎn)期的目標(biāo)任務(wù)關(guān)系，系統(tǒng)推進(jìn)河道管理保護。

3)堅持分步實施

按照輕重緩急，統(tǒng)籌考慮投資規(guī)模、實施效果、前期工作、資金來源與保障措施，以近期為重點，兼顧遠(yuǎn)期目標(biāo)，優(yōu)先安排解決群眾反映強烈的突出問題的措施，優(yōu)先安排提升河湖健康水平顯著的措施，優(yōu)先安排經(jīng)濟指標(biāo)較好，社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益較顯著項目。最終確定措施安排優(yōu)先順序，形成各年度實施計劃安排。對規(guī)模和投資相對較大，而又必需解決的重大問題，可分期實施建設(shè)，并能近、遠(yuǎn)期相結(jié)合。

4)堅持責(zé)任明晰

按照綜合治理的要求，打破部門、區(qū)域、層級的壁壘，充分利用已有規(guī)劃和治理方案成果，充分考慮工程及管理措施的可行性，將河湖管理存在問題、考核目標(biāo)、對策措施及重點工程等，均逐一落實責(zé)任部門，明確責(zé)任分工及要求，實行清單化管理，確保措施落地和目標(biāo)實現(xiàn)。

作為實施方案的修編，還需遵循以下修編原則。

1)承前啟后

認(rèn)真梳理上一周期“一河(湖)一策”實施方案取得的成果，深入研究修編新周期河湖管理保護所面臨的新形勢、新問題，準(zhǔn)確把握發(fā)展規(guī)律，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，確保新一輪實施方案的修編思路既保持連續(xù)性，又體現(xiàn)創(chuàng)新性。在對上一周期的實施效果進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，對河湖管理保護具有積極成效的任務(wù)和措施應(yīng)持續(xù)加強；對可操作性較弱或不適應(yīng)新發(fā)展需求的任務(wù)和措施需適時調(diào)整。

2)與時俱進(jìn)

堅持與時俱進(jìn)，在方案修編方法和程序、內(nèi)容和表現(xiàn)形式等方面積極探索，使實施方案更加適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求。由于實施方案的周期性，管理保護任務(wù)和措施也具有一定時效性。因此，方案修編時應(yīng)調(diào)整主要任務(wù)和措施清單，如建立河長制相關(guān)管理制度、機制等已完成的階段工作，則不再作為主要任務(wù)措施；持續(xù)保留需長期堅持的河湖管理保護任務(wù)，如嚴(yán)格管理、加強監(jiān)督等方面；及時納入水利部、自治區(qū)及林芝市相關(guān)河湖管理保護工作部署要求的新任務(wù)。

3)注重提升

按照新時期水利高質(zhì)量發(fā)展和美麗西藏建設(shè)總要求，對于“一河(湖)一策”實施方案修編，應(yīng)體現(xiàn)新的發(fā)展理念，目標(biāo)定位進(jìn)一步提升，保護措施提高要求，以必要性、可操作性、科學(xué)性、發(fā)揮實效為基礎(chǔ)，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。

4 實施方案修編建議

推行河長制是一個長期的動態(tài)過程，要使河長制的推行工作取得實效，就必須堅持“雙管齊下”，一手抓綜合整治，一手抓長效管理[11]?！耙缓?湖)一策”實施方案作為推行河長制的重要抓手，需要重視方案的針對性、有效性、可操作性[12]，及時進(jìn)行修編。結(jié)合墨脫縣的河湖主要特點及存在主要問題，對墨脫縣主要河湖的“一河(湖)一策”方案修編提出以下幾點建議。

1)墨脫縣各主要河流均屬于山區(qū)河流，河谷狹長，坡降較大，源短流急。區(qū)域新構(gòu)造運動強烈，斷裂發(fā)育，大部分山洪災(zāi)害屬洪災(zāi)和地質(zhì)災(zāi)害相結(jié)合，且易因河流的頂沖，岸線崩退，造成險情，防洪治理難度大。建議在人口聚集的流域，新增保障防洪安全為主要任務(wù)，全面提升山洪災(zāi)害防御能力。

2)墨脫縣地廣人稀，部分河湖流域內(nèi)人煙稀少，河湖管理保護存在巡河難、監(jiān)管難的狀況。建議加強智慧河湖建設(shè)，利用新技術(shù)、新手段為河湖管理保護提供支撐，提升河湖管理信息化水平。特別是人跡罕至的流域，目前對河湖的現(xiàn)狀基本情況掌握不清，常規(guī)實施方案的六大任務(wù)在該類型河湖管理的適用性不強，近期實施方案建議立足河湖管理定位，重點放在采用新技術(shù)手段開展河湖基礎(chǔ)資料采集，逐步查清河湖情況，為后續(xù)河湖監(jiān)管提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

3)墨脫縣各主要河湖的水域岸線保護與利用規(guī)劃尚未開展，建議近期逐步開展水域岸線規(guī)劃編制，加強河湖岸線分區(qū)管理保護和節(jié)約集約利用，提升河湖管理保護能力，推進(jìn)科學(xué)治水依法管水，強化水行政監(jiān)督執(zhí)法，預(yù)防非法取水、超標(biāo)排放、侵占水域、違法設(shè)障、非法采砂等違法行為，維護良好河湖管理秩序。

5 結(jié)語

墨脫縣河流密布，湖泊廣泛分布，縣域各主要河湖的“一河(湖)一策”方案修編應(yīng)針對不同流域特點及存在主要問題，科學(xué)制定對策措施。而修編原則是“一河(湖)一策”修編的準(zhǔn)繩，對實施方案的修編有著科學(xué)指導(dǎo)作用。因此，深入理解“一河(湖)一策”修編的必要性，在對上一輪實施方案的總結(jié)回顧基礎(chǔ)上，結(jié)合墨脫河湖管理的特點，明確實施方案應(yīng)遵循的修編原則，對促進(jìn)墨脫縣“一河一策”行動計劃的有效實施具有重要意義。