城市河道管理經(jīng)驗(yàn)探討
——以南京市秦淮河為例

耿曉明，馬 鈺

（南京市秦淮河河道管理處，南京 210012）

0 引言

隨著水利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，治水管水的工作重心向水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管轉(zhuǎn)移，如何系統(tǒng)治理好“盛水的盆”和“盆里的水”，滿足人民對健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的期盼訴求，已成為新時(shí)期河道管理工作的指向針及考核的風(fēng)向標(biāo)。就河道管理而言，過去，人們對水的需求主要集中在防洪、飲水、灌溉；現(xiàn)階段，人們對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境的需求更加迫切。這就要求我們轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)河道管理理念，不能局限于只滿足防洪保障能力，只注重水利工程建設(shè)，要統(tǒng)籌河道環(huán)境、空間管控、工程建設(shè)等各方面協(xié)同發(fā)展，在整體推進(jìn)的基礎(chǔ)上抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，動(dòng)態(tài)掌握河道管理的薄弱環(huán)節(jié)。河道管理要不斷的創(chuàng)新工作方法，滿足實(shí)際管理需要，真正把河道建設(shè)成為城市的防洪屏障，老百姓的休閑勝地。本文以南京市的“母親河”——秦淮河為例，結(jié)合南京市秦淮河河道管理處日常管理實(shí)踐有效的做法，為城市河道的日常管理提供借鑒依據(jù)，同時(shí)提出當(dāng)前秦淮河管理工作遇到的一些問題，對如何進(jìn)一步做好河道日常管理工作進(jìn)行探討和思考。

1 秦淮河河道概況

秦淮河為長江下游一級支流，位于江蘇省南京市，屬流域性河道，孕育了南京古老文明，被稱為南京的“母親河”。秦淮河發(fā)源于上游溧水、句容兩河，兩河在江寧區(qū)西北村匯合為干流，至東山橋以下進(jìn)入南京市主城區(qū)。東山橋以下分為兩支，分別為秦淮河和秦淮新河，秦淮河主城區(qū)段長23.85km，經(jīng)江寧區(qū)、秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)、建鄴區(qū)入長江，秦淮新河長16.88km，經(jīng)江寧區(qū)、雨花臺區(qū)、建鄴區(qū)入長江，河道兼具行洪、景觀、航運(yùn)等多功能為一體，是南京市一道亮麗的風(fēng)景線。

秦淮河作為“以水建景、以景興水”的典范，近年來隨著城市開發(fā)建設(shè)的進(jìn)程，防洪標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，河道景觀逐步提升。秦淮河?xùn)|山橋以下段由南京市秦淮河河道管理處負(fù)責(zé)管理，管理日益規(guī)范，正在向精細(xì)化、長效化管理的目標(biāo)發(fā)展，目前已具備職責(zé)清晰、管理明確的河道管理體制，有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，市場化的河道養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，較為完善的法律、政策支撐體系[1]。

2 河道管理經(jīng)驗(yàn)介紹

近年來隨著城市的發(fā)展，秦淮河在日常管理過程中矛盾和問題愈發(fā)突出，例如河道管理存在管理邊界不清晰、管理責(zé)任不明確、管理方式不規(guī)范、管理手段不先進(jìn)等問題，產(chǎn)生這些問題的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有時(shí)代發(fā)展催生出的新問題，也有歷史欠賬日積月累固結(jié)而成的老問題，再加上一線管理人員的思維能力、責(zé)任意識的缺乏，導(dǎo)致解決和處置河道問題時(shí)困難重重、舉步維艱。為了克服問題，實(shí)施精細(xì)精準(zhǔn)治水，秦淮河河道管理處在日常管理中不斷的創(chuàng)新工作方法，實(shí)施了一系列行之有效的管理手段。

2.1 強(qiáng)化制度保障，夯實(shí)河道建設(shè)管理基礎(chǔ)

河道管理水平的提升，必須依靠強(qiáng)有力的制度保障。只有構(gòu)建完善的管理制度，明確統(tǒng)一管理的尺度和要求，才能逐漸祛除管理過程中人為因素的干預(yù)和不良影響，將彈性的管理工作制度化、規(guī)范化。秦淮河河道管理處結(jié)合秦淮河管理工作實(shí)際，先后制定了《水利工程建設(shè)管理辦法》《涉河建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)與管理實(shí)施辦法》《河道堤防養(yǎng)護(hù)考核辦法》《堤防巡查考核辦法》等一系列管理制度?？己?、管理以多人參與、集體會(huì)商、公平公正為原則，在決策過程中可以做到互相監(jiān)督，群策群力，既可以減免技術(shù)方面的決策失誤，也可以杜絕工程管理過程中腐敗問題的發(fā)生。

2.2 創(chuàng)新“四級巡查”，提升河道管理監(jiān)管力量

以強(qiáng)監(jiān)管為目標(biāo)，實(shí)施工作巡河、業(yè)務(wù)巡河、網(wǎng)格巡河、督辦巡河的“四級巡查”機(jī)制。以養(yǎng)護(hù)單位的工作巡河為先導(dǎo)，確保發(fā)現(xiàn)問題的時(shí)效性；以職能科室的“業(yè)務(wù)巡河”為基礎(chǔ)，著力了解問題，解決問題；以職工的“網(wǎng)格巡河”為抓手，通過分段負(fù)責(zé)制，每周至少一次的徒步巡查全面掌握問題；以領(lǐng)導(dǎo)的督辦巡河為扎口，保證問題整改到位，同時(shí)借助領(lǐng)導(dǎo)督辦巡河帶來的“壓力”，有效提升其它層面巡河的執(zhí)行力。四級巡查的巡查內(nèi)容涵蓋河道防汛、堤防檢查、水環(huán)境、岸坡環(huán)境、附屬設(shè)施、涉河工程、違法行為等河道管理的全部內(nèi)容，通過不同層面對河道情況反復(fù)掃描、精細(xì)過篩，形成“問題清單”，以周例會(huì)形式研究解決措施，制定解決方案，明確解決時(shí)限，一改過去被動(dòng)管理的局面，實(shí)現(xiàn)了河道問題抓早抓小。

2.3 采用“積分制”工作機(jī)制，為涉河項(xiàng)目監(jiān)管助力

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，非水利行業(yè)的涉河項(xiàng)目如橋梁建設(shè)、線纜敷設(shè)、管道埋設(shè)等日益增多[2]，部分涉河項(xiàng)目建設(shè)單位管理粗放，施工過程中未經(jīng)水利監(jiān)管部門同意未批先建、擅自變更施工方案，行洪障礙不按期拆除情況時(shí)有發(fā)生，造成河道環(huán)境肆意破壞，堤防安全隱患等問題，給監(jiān)管造成不小的難度。為破解涉河項(xiàng)目監(jiān)管難的問題，采用“積分制”管理辦法，明確涉河項(xiàng)目禁止行為及扣分原則，禁止行為涵蓋違反水法律法規(guī)、違反或超越水行政許可決定文件、擅自更改已審批的施工方案、影響河道水環(huán)境、違反度汛要求及現(xiàn)場存在安全隱患等各方面內(nèi)容，禁止行為分值按照危害程度分級設(shè)置。當(dāng)涉河工程建設(shè)單位扣分達(dá)到考核上限，可建議上級水行政部門將項(xiàng)目建設(shè)單位列入“限制審批”名錄，通過“剛性”機(jī)制的實(shí)施，破解監(jiān)管中的“彈性”因素。

2.4 開發(fā)“網(wǎng)格化”管理，與屬地聯(lián)防聯(lián)控

開展“防汛網(wǎng)格化管理模式”，將河道以沿河街道為單元?jiǎng)澐譃槿舾删W(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格落實(shí)一名河道管理處業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任“網(wǎng)格長”，對接街道聯(lián)絡(luò)員。汛期借助水利部門對流域情況、汛情判斷及險(xiǎn)情處置的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，沿河各街道在實(shí)地情況掌握、巡查和防控力量動(dòng)員上的優(yōu)勢，雙方優(yōu)勢互補(bǔ)、通力合作，形成全方位、立體化的防控格局，有效提升了防汛工作的效率和效果。

2.5 借助市民監(jiān)督，建立群防群治管理模式

由河道管理部門定期召開“市民議事會(huì)”，召集沿河市民代表座談交流河道管理工作意見，借助市民監(jiān)督，建立群防群治的河道社會(huì)化管理模式。安排專人對所提建議進(jìn)行梳理分析，反饋給職能科室整改落實(shí)。通過一系列互動(dòng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)沿河居民參與河道管理的積極性，建立健全了利益協(xié)調(diào)機(jī)制和訴求表達(dá)對話機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)市民參與下的河道共建共管。

3 仍存在的問題和不足

3.1 河道養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)不足

河道保潔養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)不足，現(xiàn)行的養(yǎng)護(hù)管理定額標(biāo)準(zhǔn)偏低，且定額更新時(shí)效與人工、材料、機(jī)械價(jià)格上漲脫節(jié)，無法適應(yīng)當(dāng)前城市河道養(yǎng)護(hù)要求。經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致招標(biāo)報(bào)名人數(shù)少，只能實(shí)行單一來源采購，缺乏市場競爭，在一定程度上降低了養(yǎng)護(hù)人員的工作積極性與工作效率；投入的養(yǎng)護(hù)人力無法很好地滿足工作任務(wù)需求，年輕勞動(dòng)力短缺，養(yǎng)護(hù)工人的年齡結(jié)構(gòu)趨于老齡化，一定程度上影響了養(yǎng)護(hù)工作的成效，同時(shí)也增大了養(yǎng)護(hù)工作的難度；養(yǎng)護(hù)公司中標(biāo)價(jià)低，作業(yè)機(jī)具投入不足，采用、更新、提升先進(jìn)作業(yè)機(jī)具缺乏積極性，河道水面保潔仍以人工打撈船、竹竿網(wǎng)兜等傳統(tǒng)機(jī)具為主，機(jī)械化程度低、作業(yè)效果差；缺乏應(yīng)急專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，遇水葫蘆爆發(fā)、藍(lán)藻、油污等水環(huán)境事件無經(jīng)費(fèi)支持[3]。

3.2 缺乏良好的部門協(xié)作機(jī)制

河道管理工作涉及環(huán)保、建設(shè)、執(zhí)法等多個(gè)部門和屬地政府，各部門往往從自身角度出發(fā)，沒有形成非常有效的河道長效管理協(xié)調(diào)機(jī)制[4]。當(dāng)前，雖然河長制已全面實(shí)施，以黨政負(fù)責(zé)人主導(dǎo)下的協(xié)同治理機(jī)制對河道治理有巨大的推動(dòng)作用，各部門解決自身問題的時(shí)效性明顯提升，但協(xié)同治理在基層單位執(zhí)行層面仍缺乏良好的溝通協(xié)作機(jī)制，執(zhí)行過程中職責(zé)邊界不清、互相推諉扯皮現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，對河道管理工作造成不利影響。

3.3 智能化、信息化程度低

當(dāng)前智慧水務(wù)建設(shè)正在推動(dòng)水利精細(xì)化管理不斷提升，通過云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等技術(shù)助力水利管理信息化、智能化。但當(dāng)前智慧水務(wù)更多的集中在水情、水質(zhì)監(jiān)測，城市用水管理等領(lǐng)域，對于傳統(tǒng)河道管理投入不足。當(dāng)前河道管理智能化、信息化程度偏低，主要體現(xiàn)為：一是河道需要更多的視頻監(jiān)控設(shè)施作為“觸手”，對違法行為、河道環(huán)境進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，方便執(zhí)法調(diào)查取證；二是河道公示牌形式老舊，公示牌人員信息變化頻繁，信息更新往往以“貼補(bǔ)丁”更換的形式，影響公示牌面貌；三是水法陣地宣傳信息化程度低，多以普通展示板的形式宣傳，更新內(nèi)容緩慢，宣傳內(nèi)容受限，也不利于與群眾互動(dòng)，聽取反饋意見。

4 管理路徑探討

4.1 強(qiáng)化資金保障，推進(jìn)養(yǎng)護(hù)一體化

加大河道養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)投入，結(jié)合人、材、機(jī)價(jià)格變動(dòng)，充分考慮通脹率，逐步調(diào)整養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，建立相對完善、靈活的城市河道養(yǎng)護(hù)管理定額調(diào)整機(jī)制。健全突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，在招標(biāo)文件中專門列支應(yīng)急保障內(nèi)容；適當(dāng)補(bǔ)貼機(jī)具設(shè)備采購經(jīng)費(fèi)，提高養(yǎng)護(hù)企業(yè)提升作業(yè)機(jī)具的積極性。同時(shí)，探索河道保潔及養(yǎng)護(hù)資金來源多元化模式，以財(cái)政投入為主體的前提下，積極探索城市河道投融資體制，吸引社會(huì)各界多層次、多渠道的投入，構(gòu)建更加完善、合理的多元化、多層次、多渠道的河道養(yǎng)護(hù)保潔投入體系[5]。實(shí)施附屬設(shè)施維修、河面保潔、綠化養(yǎng)護(hù)管理專業(yè)承包“一體化”模式，科學(xué)劃分、合理打包，構(gòu)建更加完善的管養(yǎng)分離工作機(jī)制。

4.2 借助“聯(lián)席會(huì)”，建立部門協(xié)作機(jī)制

全面推進(jìn)河長制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變，樹立黨政齊抓、部門聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)同的監(jiān)管運(yùn)作機(jī)制[6]。建議由對應(yīng)河道級別河長辦公室牽頭，定期組織召開由街道河長、社區(qū)河長及各相關(guān)基層業(yè)務(wù)部門參加的“聯(lián)席會(huì)”[7]，搜集問題、會(huì)商辦法、明確分工，形成相互提醒、相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的良性對接聯(lián)動(dòng)機(jī)制著力解決河道管理工作中的“疑難雜癥”,實(shí)現(xiàn)河道管理專業(yè)化、規(guī)范化、社會(huì)化及科學(xué)化[8]。探索河道日常管理工作開發(fā)聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，不斷的加強(qiáng)與水上公安、海事、交通、交管、市水務(wù)綜合執(zhí)法總隊(duì)等部門的溝通協(xié)作，通過部門間的通力合作，有效的助力解決河道管理工作中的疑難雜癥及違規(guī)、違法事件。

4.3 加大信息化投入，構(gòu)建“智慧河道”

一是加大河道信息化投入，增設(shè)高清監(jiān)控設(shè)施，為河道配備“千里眼”和“順風(fēng)耳”，后續(xù)可以研究利用人工智能算法進(jìn)行24小時(shí)的監(jiān)控判別，從而讓動(dòng)態(tài)的高清視頻監(jiān)控畫面會(huì)“說話”、會(huì)“分析”、會(huì)“思考”、會(huì)“預(yù)判”；二是統(tǒng)籌現(xiàn)有河道監(jiān)控設(shè)施，將海事、公安、交通等各部門安裝的監(jiān)控設(shè)施按照權(quán)限進(jìn)行信息共享，節(jié)約投資，互聯(lián)互通；三是加快推進(jìn)河道公示牌、宣傳牌、展示牌等設(shè)備信息化，可以采用電子屏、插板式、二維碼等多種形式進(jìn)行信息展示，便于更新信息，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+信息化公示牌”，通過線上公示，降低更換成本，強(qiáng)化宣傳效果，方便群眾監(jiān)督參與。

5 結(jié)語

南京市城市河道管理在近年來水利全面推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢下取得了明顯的成效，水環(huán)境、水安全、水資源等各方面都有了顯著提高，但取得的成就與多重問題仍疊加并存，一線管理者缺乏對管理規(guī)律性的把握研究，傳統(tǒng)的“重建輕管”思想較普遍，面對河道管理困難問題時(shí)存在畏難情緒和懶惰思想。 這就要求城市河道管理要不斷的創(chuàng)新工作方法，借助法律、制度、考核、河長制、市民監(jiān)督，讓河道管理更加行之有效，真正把河道建設(shè)成為城市的防洪屏障，百姓的休閑勝地?！?/p>