新時(shí)期小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管護(hù)問題研究

朱麗娟，曹程鵬

(1.林甸縣排灌服務(wù)中心，黑龍江 林甸 166300；2.黑龍江省水利科學(xué)研究院，哈爾濱 100050，3.黑龍江省寒區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，哈爾濱 150080)

小型農(nóng)田水利工程簡(jiǎn)稱小農(nóng)水，主要涉及小型灌區(qū)、小型水庫(kù)、塘壩、蓄水池、水井、中小型泵站、小型引水工程和田間灌排工程等規(guī)劃。小型農(nóng)田水利工程建設(shè)是國(guó)家支持和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效手段，是解決“三農(nóng)”問題，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。小型農(nóng)田水利工程具備數(shù)量多、分布廣、形式多樣的特點(diǎn)，是農(nóng)田水利工程的“最后一公里”，可起到改善農(nóng)民生活條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，為國(guó)家糧食安全提供重要基礎(chǔ)保障，是社會(huì)中廣泛存在的公益性建筑[1]。

2011年中央一號(hào)文件明確指出要加快水利改革發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各級(jí)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入[2]。增加的投入對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施改造發(fā)揮了良好作用，各地區(qū)在灌區(qū)改造、末級(jí)渠系配套等當(dāng)面效果顯著。與此同時(shí)隨著小型農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目的增多，建設(shè)管護(hù)等方面責(zé)任沒有明確規(guī)定，工程后續(xù)管護(hù)成為目前需要解決的主要問題。為健全小型農(nóng)田水利工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，2019年國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)體制改革的指導(dǎo)意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2019〕1645號(hào))，提出到2035年，城鄉(xiāng)一體化管護(hù)體制基本健全，權(quán)責(zé)明確、主體多元、保障有力的長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制基本形成，農(nóng)村各類公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)基本到位。

前期的建設(shè)管理只是工程的基礎(chǔ)，后期的運(yùn)行管護(hù)才是發(fā)揮工程效益的關(guān)鍵。要鞏固項(xiàng)目成果，必須考慮可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)持一手抓項(xiàng)目建設(shè)，一手抓項(xiàng)目管護(hù)，樹立建管并重的指導(dǎo)思想，堅(jiān)定不移抓好工程管護(hù)工作。搞好工程項(xiàng)目的運(yùn)行管護(hù)，不單單帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)效益，更可以樹立小型農(nóng)田水利工程形象，號(hào)召大家愛惜保護(hù)，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供服務(wù)，更好的推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)[3]。

1 小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理中存在的主要問題

1.1 重大型輕小型，工程建設(shè)不平衡

農(nóng)田水利工程建設(shè)投資經(jīng)費(fèi)有限，只能將經(jīng)費(fèi)先投入大中型灌區(qū)，大中型灌區(qū)骨干工程經(jīng)投資建設(shè)后面貌逐漸改善，但小型農(nóng)田水利工程的狀況普遍較差：①工程年久失修，普遍帶病運(yùn)行。主要表現(xiàn)為工程蓄水能力大幅減少，渠道灌排能力大幅萎縮，泵站排澇能力日益衰退，無(wú)法充分發(fā)揮其應(yīng)有的防洪、抗旱、灌溉作用；②工程標(biāo)準(zhǔn)低、配套不齊全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，灌區(qū)末級(jí)渠道襯砌率僅為11%左右，建筑物配套率為30%，小型農(nóng)田水利工程完好率不足50%，節(jié)水設(shè)施建設(shè)滯后使得大多數(shù)耕地仍以傳統(tǒng)大水漫灌為主，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)田灌溉水平均利用系數(shù)僅有0.46，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家0.7-0.8的水平[4]。

1.2 重建設(shè)輕管理，工程管護(hù)不到位

①產(chǎn)權(quán)主體不清晰，管護(hù)履職有缺失。由于歷史及體制原因，部分農(nóng)田水利工程存在產(chǎn)權(quán)歸屬不清、未落實(shí)管護(hù)主體的現(xiàn)象，未實(shí)行全覆蓋。即使是已經(jīng)明確將管護(hù)責(zé)任落實(shí)受益主體的，在實(shí)際運(yùn)行管護(hù)中，對(duì)受益主體缺乏有效的約束機(jī)制，管理僅流于形式，存在有人建設(shè)、無(wú)人管理導(dǎo)致管護(hù)責(zé)任落實(shí)打折扣，制約了小型農(nóng)田水利工程的發(fā)展；②管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入少，運(yùn)行資金有缺口。小型水利工程運(yùn)行維護(hù)需要相應(yīng)的資金，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源為財(cái)政補(bǔ)貼、水費(fèi)以及用水戶集資。財(cái)政經(jīng)費(fèi)各地普遍以“撒胡椒面”的形式平均安排，標(biāo)準(zhǔn)低且不能全覆蓋。目前農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低尚未達(dá)到供水成本，同時(shí)一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，群眾對(duì)收取水費(fèi)很不理解，造成水費(fèi)征收困難，更加不利于工程的長(zhǎng)期運(yùn)行。小型農(nóng)田水利工程普遍具有公益性，而公益性的支出不應(yīng)單獨(dú)由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，因此在集資很難應(yīng)用于實(shí)際操作。資金的缺乏限制了工程的運(yùn)行，降低了工作人員的積極性，進(jìn)而影響整體的管護(hù)；③基層服務(wù)力量不足，管護(hù)水平較低。目前小型水利工程管護(hù)主要依托于村民、村委會(huì)、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)和基層水管單位[5-6]。許多村民認(rèn)為管護(hù)不是農(nóng)民的事，只管用不管修，缺乏自覺維護(hù)意識(shí)，使用過程中過于隨意，甚至為了自己的方便還會(huì)對(duì)渠道、閘門等進(jìn)行人工破壞?；鶎铀軉挝蝗松偈露嗟拿苁滞怀觥＝^大多數(shù)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)和村委會(huì)是一套班子，兩塊牌子，力量不齊、職責(zé)不明、目標(biāo)不清，缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致基層管理力量十分薄弱，基本成為擺設(shè)?；鶎铀咀鳛槌袚?dān)水利工程建設(shè)管理的主要單位，工作人員平均2-3人，無(wú)專職技術(shù)人員，力量單薄，業(yè)務(wù)水平偏低，面對(duì)當(dāng)前新形勢(shì)下高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的工作任務(wù)，人手嚴(yán)重不足。

1.3 重推廣輕規(guī)劃，作用發(fā)揮不充分

①規(guī)劃統(tǒng)籌不夠。近年來(lái)，國(guó)家高度重視“三農(nóng)”工作，將農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收重要性大大提高，要求相關(guān)部門加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，形成了“多規(guī)管控、多頭投資、多方建設(shè)”的格局，但各部門各自為戰(zhàn)，在工程布局、標(biāo)準(zhǔn)、效益上缺乏統(tǒng)一性，使得工程質(zhì)量參差不齊、管理責(zé)任無(wú)法落實(shí)，甚至出現(xiàn)工程重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，降低了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的效應(yīng)。②規(guī)劃理念出現(xiàn)偏差。不少已編制的規(guī)劃貫徹“以水定產(chǎn)”、“節(jié)水灌溉”“智慧水利”等新規(guī)劃推進(jìn)不下去，不能起到正確引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用甚至無(wú)法操作，未能結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，盲目推廣計(jì)劃政策，實(shí)際建設(shè)內(nèi)容與群眾需求不相符，導(dǎo)致新建設(shè)施閑置率高，成為擺設(shè)，不能有效發(fā)揮作用，白白浪費(fèi)資金，產(chǎn)生新的問題。

2 加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理的對(duì)策建議

2.1 明確管護(hù)主體，落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)

①明確產(chǎn)權(quán)歸屬，健全管護(hù)制度。建立健全項(xiàng)目管護(hù)制度，是開展管護(hù)工作的基本保證，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后，應(yīng)盡快辦理產(chǎn)權(quán)歸屬問題，移交手續(xù)確定管護(hù)責(zé)任單位。較大型的農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)移交給村集體或基層水利站管護(hù)，田間水利工程可采取承包、租賃等方法交給農(nóng)戶分散管護(hù)，村鎮(zhèn)要和管護(hù)人員簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，將管護(hù)責(zé)任落實(shí)到個(gè)人；②落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，完善考核機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目收益較低，群眾對(duì)于出資建設(shè)農(nóng)田水利工程熱情不高[7]。政府應(yīng)出臺(tái)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金政策，建立考核獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，用于小型農(nóng)田水利工程維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金以及節(jié)水農(nóng)戶獎(jiǎng)勵(lì)資金。同時(shí)推行政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，拓寬管護(hù)經(jīng)費(fèi)籌集渠道，使工程維修和養(yǎng)護(hù)得到保障，長(zhǎng)久發(fā)揮效益。

2.2 加強(qiáng)組織建設(shè)，強(qiáng)化管護(hù)宣傳

①提升團(tuán)隊(duì)能力，優(yōu)化基層水利管理站人才隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)基層水利人員多參加技術(shù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和管理能力，不斷提升服務(wù)能力。將基層人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)等納入財(cái)政預(yù)算，落實(shí)好基層人員待遇，提高工作積極性。同時(shí)推進(jìn)農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化建設(shè)，加大對(duì)其的資金扶持，促進(jìn)協(xié)會(huì)順利運(yùn)行；②加強(qiáng)管護(hù)宣傳，提高管護(hù)意識(shí)。要將實(shí)物宣傳與網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合，充分利用宣傳欄、宣傳標(biāo)語(yǔ)、電視、廣播等多種形式，大力宣傳小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管護(hù)的必要性和先進(jìn)典型經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一群眾思想認(rèn)識(shí)，營(yíng)造良好的輿論氛圍，從而提高農(nóng)民群眾參加項(xiàng)目工程管護(hù)的積極性。

2.3 堅(jiān)持以水定產(chǎn)，增強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)

農(nóng)田水利工程建設(shè)離不開規(guī)劃的定位和引領(lǐng)。①落實(shí)“以水定產(chǎn)”。要以保障糧食安全和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展為主線，以項(xiàng)目整合為平臺(tái)，重點(diǎn)圍繞水土資源承載能力、農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，科學(xué)編制規(guī)劃。②優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)。要進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)管理的頂層設(shè)計(jì)，綜合實(shí)地情況和實(shí)際需求，制定出臺(tái)相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法，完善和制定地方相關(guān)實(shí)施辦法和細(xì)則，進(jìn)而指導(dǎo)工程高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。③加強(qiáng)統(tǒng)籌整合。要根據(jù)國(guó)家《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕331號(hào))的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”布局，實(shí)行跨部門、跨年度、跨層級(jí)統(tǒng)籌，按照“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的要求，統(tǒng)籌整合資金，提高資金的整體效益。

3 結(jié) 語(yǔ)

基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，小型農(nóng)田水利工程是重要的保障設(shè)施，與當(dāng)?shù)鼐用窭骊P(guān)聯(lián)度較高，需要在其建設(shè)和管護(hù)等方面投入大量精力。因此，應(yīng)當(dāng)全面優(yōu)化工程質(zhì)量，建立有效管理制度，推進(jìn)運(yùn)行管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮小型農(nóng)田水利工程的效益，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收提供保障。