河湖水系連通優(yōu)化的內(nèi)涵特征與準(zhǔn)則初探

呂良華，張海濱，陳曉燕，耿雷華，宋翠萍

(1. 南京水利科學(xué)研究院 水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室, 江蘇 南京 210029； 2. 江蘇省水利勘測設(shè)計研究院有限公司，江蘇 揚州 225100)

河湖水系連通作為優(yōu)化水資源配置戰(zhàn)略格局、提高水利保障能力、促進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的有效舉措，在水安全保障中起到了舉足輕重的作用[1-6]。通過國家、區(qū)域和流域等不同層面的河湖水系連通體系的建設(shè)，可為國家水安全提供基本保障[7-9]。如何進(jìn)行河湖水系連通優(yōu)化，使其因往外調(diào)水給調(diào)水區(qū)水生態(tài)帶來的風(fēng)險、干擾途徑區(qū)和受水區(qū)生態(tài)環(huán)境平衡、給途徑區(qū)和受水區(qū)帶來水災(zāi)害風(fēng)險等[10]負(fù)面效應(yīng)盡可能降低，在提高水資源調(diào)配能力、抵御水災(zāi)害能力、改善水生態(tài)環(huán)境能力等方面的綜合正效應(yīng)發(fā)揮到最大，是河湖水系連通研究領(lǐng)域急需解決的問題。

國外較早開展了區(qū)域河湖水系連通戰(zhàn)略規(guī)劃研究[11]，強(qiáng)調(diào)工程對防洪與水生態(tài)環(huán)境提升等多種水安全功能的融合，也注重制定相關(guān)法案。而我國當(dāng)前主要側(cè)重河湖水系連通技術(shù)研究，部分研究也從國家、區(qū)域及城市等不同層面[12-13]，初步提出了我國河湖水系連通的布局構(gòu)想。楊志等[10]在分析天津水系連通現(xiàn)狀及存在的問題基礎(chǔ)上，提出了水系連通的優(yōu)化對策建議?？傮w上，目前關(guān)于河湖水系連通優(yōu)化的系統(tǒng)研究報道較少。統(tǒng)籌考慮多層面與多功能河湖水系連通需求，重點發(fā)展與水生態(tài)文明建設(shè)相適應(yīng)的連通布局戰(zhàn)略，制定水資源保障、水旱災(zāi)害風(fēng)險管理和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)等多目標(biāo)約束下河湖水系連通優(yōu)化調(diào)整策略是必然趨勢，可為國家現(xiàn)代水網(wǎng)布局戰(zhàn)略框架的建立提供理論基礎(chǔ)和技術(shù)支持，支撐和保障國家水安全。

本文從新時期河湖水系連通多功能需求出發(fā)，對河湖水系連通優(yōu)化的概念和應(yīng)遵循的準(zhǔn)則進(jìn)行初步分析與探討，以期為河湖水系連通優(yōu)化的深入研究起到拋磚引玉的作用。

1 河湖水系連通優(yōu)化的內(nèi)涵特征

河湖水系連通是在“全面節(jié)水、合理分水、管住用水”的基礎(chǔ)上優(yōu)化我國水資源配置格局的有效途徑，是保障國家重大戰(zhàn)略實施和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展用水安全的必要手段。連通工程牽扯面廣，對經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境影響復(fù)雜深遠(yuǎn)?！肮?jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路特別是 “節(jié)水優(yōu)先”“空間均衡”對新時期連通工程提出了新的具體要求[14]。

1.1 河湖水系連通優(yōu)化的概念內(nèi)涵

在新時期，優(yōu)化河湖水系連通，就是要在充分尊重并把握水的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律、社會規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，緊扣新時期河湖水系連通需求，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水災(zāi)害防御與水資源承載力之間的關(guān)系，以實現(xiàn)“空間均衡”為目標(biāo)，按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”和“三先三后”原則，深入做好連通工程論證和影響評價，科學(xué)謀劃全國水資源配置工程總體布局，適度有序推進(jìn)工程建設(shè)，抓好調(diào)度運行；以優(yōu)化河湖水系連通存在的問題、需求、功能、調(diào)度準(zhǔn)則等方面為切入點，最大限度發(fā)揮河湖水系連通的水資源調(diào)配、水生態(tài)與環(huán)境改善、水旱災(zāi)害防御綜合治理效益，最大限度降低其負(fù)面影響，確保連通對調(diào)水區(qū)、途徑區(qū)、受水區(qū)各方面影響在可接受范圍內(nèi)，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和重大國家戰(zhàn)略實施提供水安全保障。優(yōu)化河湖水系連通的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是河湖水系連通要符合自上而下的國家水資源配置戰(zhàn)略布局。立足于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局與水資源稟賦不相匹配的基本特征，客觀上需要構(gòu)建起高度協(xié)同的水資源、經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境發(fā)展格局和高效綠色的生產(chǎn)生活方式，制定出體現(xiàn)國家水資源配置自上而下頂層設(shè)計的戰(zhàn)略布局和總體安排。河湖水系連通作為區(qū)域水資源配置中的一類工程，只有滿足“節(jié)水、治污、環(huán)?！钡摹叭取币螅拍軐崿F(xiàn)“調(diào)水、通水、用水”的“三后”效益。因此必須將其放在區(qū)域大的戰(zhàn)略布局中通盤考慮，確保符合國家層面水資源配置總體布局，做到與國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等有機(jī)銜接。

二是河湖水系連通要滿足“空間均衡”的目標(biāo)要求。水資源空間均衡的核心要義是“以水定需”，即在供水側(cè)實現(xiàn)水的開發(fā)規(guī)模適度，在需求側(cè)做到水的需求剛性合理，在供需兩側(cè)達(dá)到水資源高水平供需平衡[15]。在這種狀態(tài)下，水資源的可持續(xù)性得以維護(hù)，經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的整體效益達(dá)到最高。因此，優(yōu)化河湖水系連通就是要能維持和推動水資源與經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境各系統(tǒng)之間的良性平衡和動態(tài)演進(jìn)，對剛性合理需水無法滿足的水資源超載區(qū)，可通過連通提高水資源配置的均衡與協(xié)調(diào)水平，但必須要以提高水資源利用效率與效益，嚴(yán)格把“水資源作為最大的剛性約束”落到實處作為前提。對連通可行性較差的區(qū)域，則應(yīng)從需求側(cè)調(diào)整發(fā)展規(guī)劃、控制發(fā)展規(guī)模以促進(jìn)“空間均衡”。

三是河湖水系連通要最大限度降低負(fù)面影響。我國東中西部、南北方的水系類型各異，生態(tài)系統(tǒng)多樣，河湖水系連通不可避免地會對調(diào)水區(qū)、途徑區(qū)和受水區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成一定影響，對于跨流域跨區(qū)域連通工程而言，影響可能會更大。此外，連通工程造成的征地移民還會對社會和諧穩(wěn)定等造成一定的影響。對于具體連通工程，需要事先采取針對性措施將連通不利影響降到最低，最大限度避免“缺水”轉(zhuǎn)移甚至造成難以承受的生態(tài)代價[14]。

四是要結(jié)合新時期新要求開展河湖水系連通優(yōu)化。要在充分遵循水的自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律、社會規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，針對河湖水系連通存在的問題，從滿足新時期河湖水系連通的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障國家糧食安全、提高防洪除澇能力、改善水生態(tài)環(huán)境等需求，最大程度發(fā)揮正面效益，細(xì)化連通調(diào)度準(zhǔn)則等方面，開展國家、流域、城市等不同層面的河湖水系連通優(yōu)化，形成與“三區(qū)三線”布局相協(xié)調(diào)的水網(wǎng)體系格局，實現(xiàn)水資源空間布局和水網(wǎng)格局與城鎮(zhèn)空間布局、農(nóng)業(yè)空間布局、生態(tài)空間布局的相互匹配[9]。

1.2 河湖水系連通優(yōu)化的特征

從前述可以看出，河湖水系連通在破解治水瓶頸問題的同時，也會對調(diào)水區(qū)、途徑區(qū)和受水區(qū)造成一定的不利影響。隨著新時期治水思路的轉(zhuǎn)變、治水主要矛盾的變化，以及國土空間布局的優(yōu)化和國家重大戰(zhàn)略的實施，河湖水系連通的需求、功能也發(fā)生了變化，對河湖水系連通綜合效益的發(fā)揮和連通調(diào)度準(zhǔn)則提出了更高的要求。因此，在新時期優(yōu)化河湖水系連通需要把握以下特征：

一是河湖水系連通要滿足新時期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展、支撐國家重大戰(zhàn)略實施、提升水災(zāi)害防御能力、保障生態(tài)文明建設(shè)的需求，最大限度發(fā)揮提高水資源調(diào)配能力、改善水生態(tài)環(huán)境狀況、抵御水旱災(zāi)害的效益或綜合效益，確保連通對調(diào)水區(qū)、途徑區(qū)和受水區(qū)各方面影響在可接受范圍內(nèi)。對不滿足新時期河湖水系連通需求、連通帶來的負(fù)面影響超出可接受范圍的情況需要加以優(yōu)化。

二是準(zhǔn)確把握河湖水系連通優(yōu)化目標(biāo)。以水資源配置為主要目的的河湖水系連通工程，要根據(jù)區(qū)域水資源合理配置與高效利用體系建設(shè)的總體要求，充分考慮區(qū)域水系格局、水資源稟賦條件和生態(tài)環(huán)境狀況，統(tǒng)籌區(qū)域之間、行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的水事關(guān)系，注重多水源的互通互濟(jì)和聯(lián)合調(diào)度，重點提高連通沿線區(qū)域和受水區(qū)域的供水保障程度，促進(jìn)空間均衡。以防洪減災(zāi)為主要目的的河湖水系連通工程，要根據(jù)流域防洪體系建設(shè)的總體要求，綜合考慮流域洪水蓄泄關(guān)系和洪水出路安排，以及洪水資源利用與生態(tài)功能，降低調(diào)水區(qū)的洪水風(fēng)險，重點提高連通區(qū)域江河蓄泄洪水能力。以水生態(tài)環(huán)境修復(fù)與保護(hù)為主要目的的河湖水系連通工程，要根據(jù)區(qū)域與城市生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的要求，以生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)、水資源開發(fā)利用過度地區(qū)和水環(huán)境破壞嚴(yán)重地區(qū)為重點，在強(qiáng)化節(jié)水和嚴(yán)格防治污染的基礎(chǔ)上，結(jié)合水資源配置體系，修復(fù)生態(tài)廊道和重要生態(tài)區(qū)的生態(tài)服務(wù)功能，改善連通區(qū)域的水體流動能力，提高受水區(qū)的河道生態(tài)需水保證率、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和水體納污能力，重點提高水環(huán)境承載能力。對未充分實現(xiàn)不同連通工程主要目的的情況需要加以優(yōu)化。

三是河湖水系連通要充分體現(xiàn)“節(jié)水優(yōu)先”“需水剛性合理”?！肮?jié)水優(yōu)先”就是要把節(jié)約用水作為水資源開發(fā)、利用、保護(hù)、配置、調(diào)度的前提。在謀劃水系連通工程時，要對受水、調(diào)水區(qū)的節(jié)水水平進(jìn)行評價和比較分析，必要時可將節(jié)水水平是否達(dá)標(biāo)作為連通工程審批的前置條件。調(diào)水區(qū)、受水區(qū)現(xiàn)狀的實際用水有合理的，也有不合理的，需要調(diào)整城市發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高用水效率，退還不合理的用水；未來用水的合理需求根據(jù)輕重緩急，可以區(qū)分為剛性的和非剛性的，剛性用水需求主要包括保障國家重大發(fā)展戰(zhàn)略實施的用水需求、保障重大民生的基本用水需求及保護(hù)重要生態(tài)安全的必要用水需求等[14]。不合理的用水需求加以遏制，剛性合理的用水需求予以保障。對于調(diào)水區(qū)，當(dāng)?shù)厮Y源的開發(fā)強(qiáng)度不能超過其水資源的承載能力；對于受水區(qū)，在充分挖掘節(jié)水潛力的前提下，如果當(dāng)?shù)厮Y源和非常規(guī)水仍不能保障剛性合理需求，則需謀劃必要的河湖水系連通工程。對違背“節(jié)水優(yōu)先”“用水剛性合理”要求的情況要加以優(yōu)化。

四是要將連通相關(guān)區(qū)域作為一個整體統(tǒng)籌考慮，合理制定調(diào)度準(zhǔn)則，避免風(fēng)險轉(zhuǎn)移。在河湖水系連通工程調(diào)度中，調(diào)水區(qū)的水資源開發(fā)規(guī)模要適度（調(diào)出水量一般不超出多年平均水資源總量的40%），不能影響調(diào)水區(qū)的基本生態(tài)環(huán)境用水，同時不能增加受水區(qū)的水質(zhì)污染風(fēng)險、洪水風(fēng)險。深入分析河湖水系連通工程對連通區(qū)域的水循環(huán)及其社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的總體影響，有效規(guī)避洪水轉(zhuǎn)移、污染轉(zhuǎn)移、生態(tài)退化、地方病轉(zhuǎn)移等連通風(fēng)險，對可能出現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移的情況需要加以優(yōu)化。

2 河湖水系連通優(yōu)化應(yīng)遵循的準(zhǔn)則

河湖水系在自然因素和人類活動作用下總是處于不斷變化過程之中，為了充分發(fā)揮河湖水系連通的綜合效益，需要考慮的因素是多方面、多維度的，從而決定了河湖水系連通的復(fù)雜性。黨的十九大對國土空間開發(fā)保護(hù)格局提出了更高要求，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，加強(qiáng)空間用途管制，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，實現(xiàn)國土空間布局優(yōu)化。水資源與國土空間開發(fā)保護(hù)間的保障和約束雙向作用為水資源宏觀配置和河湖水系連通布局提出了方向，同時生態(tài)紅線劃定需要為水系連通工程建設(shè)預(yù)留空間[9]。因此，新時期河湖水系連通布局面臨著新的挑戰(zhàn)。

我國水安全面臨水資源總量不足、結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性供需矛盾凸顯、水資源利用效率不高、水災(zāi)害風(fēng)險大、氣候變化和不合理人類活動影響加劇等不利形勢，水治理能力亟須全面加強(qiáng)。提高我國水安全水平、保障國家社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展是進(jìn)行河湖水系連通的重要目標(biāo)，我國水安全形勢對河湖水系連通提出了新要求。針對河湖水系連通布局面臨的新挑戰(zhàn)和新時期新要求，河湖水系連通優(yōu)化應(yīng)遵循以下準(zhǔn)則。

（1）堅持以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路為科學(xué)指南和根本遵循?！笆帧敝嗡滤悸窞槲覈鉀Q新老水問題、保障國家水安全指明了方向，河湖水系連通工程是保障國家水安全的主要抓手之一，在謀劃和論證階段，應(yīng)全面貫徹“十六字”治水思路。

（2）堅持空間均衡，嚴(yán)格以水定需。建設(shè)河湖水系連通工程是對水的布局、經(jīng)濟(jì)布局、生態(tài)布局進(jìn)行再平衡的過程，其目的是把握水資源與人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的平衡點，使人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長速度不超出水資源承載能力和環(huán)境容量。建設(shè)河湖水系連通工程，要遵循空間均衡原則，在充分節(jié)水的前提下，落實水資源水生態(tài)水環(huán)境的承載能力約束，有機(jī)銜接空間規(guī)劃布局和生態(tài)保護(hù)紅線要求，以高質(zhì)量供需平衡分析為手段，推動空間均衡各項舉措在河湖水系連通中落地[15]。

（3）注重系統(tǒng)治理，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。河湖水系連通要立足于長遠(yuǎn)、全局，需要從系統(tǒng)和全局的角度考慮，把流域區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)作為一個有機(jī)整體來謀劃，循道而趨、因勢利導(dǎo)，科學(xué)統(tǒng)籌實施，做到在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展。堅持系統(tǒng)觀念，用系統(tǒng)論的思想方法分析問題，處理好開源和節(jié)流、存量和增量、時間和空間的關(guān)系，做到工程綜合效益最大化。

（4）堅持“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”原則。應(yīng)從國家和區(qū)域發(fā)展的大戰(zhàn)略出發(fā)，考慮新形勢新要求，統(tǒng)籌兼顧調(diào)水區(qū)和受水區(qū)用水需要，妥善處理開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系，避免“缺水”搬家和較大生態(tài)影響，在評估受水區(qū)節(jié)水潛力和充分考慮節(jié)水的前提下，對其中合理剛性用水需求不能保障的水資源超載區(qū)，謀劃必要的河湖水系連通工程。針對調(diào)水區(qū)，河湖水系連通工程不能對流域水文情勢、水環(huán)境質(zhì)量、水生生境以及重要生態(tài)保護(hù)對象等產(chǎn)生嚴(yán)重影響。針對途經(jīng)區(qū)，連通線路不能破壞和阻隔途經(jīng)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。針對受水區(qū)，外流域水源與當(dāng)?shù)厮慈诤虾螅荒軐Ξ?dāng)?shù)厮鷳B(tài)系統(tǒng)造成短期劇烈破壞。河湖水系連通工程實施后，調(diào)水區(qū)水資源開發(fā)利用強(qiáng)度應(yīng)與調(diào)出流域和區(qū)域水資源開發(fā)利用強(qiáng)度整體協(xié)調(diào)一致，水環(huán)境水生態(tài)系統(tǒng)基本維持穩(wěn)定；受水區(qū)水資源開發(fā)利用強(qiáng)度得到有效控制或降低，水環(huán)境水生態(tài)系統(tǒng)得到明顯恢復(fù)或改善。

（5）堅持“三先三后”原則。只有“節(jié)水、治污、環(huán)?！边@“三先”切實落地，才有跨流域跨區(qū)域重大水資源配置工程“調(diào)水、通水、用水”這“三后”的最大調(diào)水效益發(fā)揮。先考慮受水區(qū)節(jié)水措施和對節(jié)水潛力的挖掘，后實施調(diào)水；先加大治污力度、完善治污措施，加強(qiáng)調(diào)水區(qū)及沿線水污染防治力度，后通水；先加強(qiáng)流域生態(tài)修復(fù)工程建設(shè)和調(diào)水區(qū)環(huán)境保護(hù)，以確保調(diào)水水質(zhì)滿足引水要求，后用水，并且調(diào)水區(qū)和受水區(qū)流域的水資源保護(hù)措施及環(huán)境保護(hù)措施要與連通主體工程同時規(guī)劃，同步實施。

（6）堅持工程與管理并重準(zhǔn)則。河湖水系連通不僅依靠工程措施來實現(xiàn)，更需要的是建成后相應(yīng)管理理念的落實。首先體現(xiàn)在對已有工程的管理理念上，要充分利用已有的水利工程，保障水體的暢通性。其次體現(xiàn)在對將要建設(shè)的水利工程設(shè)施上，在工程規(guī)劃過程中，要重點關(guān)注河湖水系連通的新形勢新要求，在水系連通規(guī)劃的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步探討水系調(diào)度模式，確定河湖水系連通調(diào)度的可行方案[10]。

（7）遵循自然和歷史規(guī)律，有序推進(jìn)河湖水系連通。人與自然是生命共同體，人水關(guān)系是人與自然關(guān)系的重要組成部分，正確處理人水關(guān)系，首要的是尊重自然，按照大自然規(guī)律活動。河湖水系連通需在遵循自然和歷史規(guī)律基礎(chǔ)上實施，充分了解區(qū)域河湖水系演變特點與規(guī)律，根據(jù)區(qū)域水系格局和水資源條件、生態(tài)環(huán)境特點和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的要求，統(tǒng)籌考慮連通的需求與可能性，自然連通與人工連通相結(jié)合，恢復(fù)歷史連通與新建連通相結(jié)合，注重相鄰河湖之間、湖庫之間的局部連通，因地制宜、合理有序地開展河湖水系連通。研判水資源長遠(yuǎn)供求趨勢、區(qū)域分布、結(jié)構(gòu)特征，科學(xué)確定連通工程規(guī)模和總體布局，處理好利用和修復(fù)的關(guān)系，決不能逾越生態(tài)安全的底線。

3 結(jié) 語

本文結(jié)合新時期新形勢新要求，提出了河湖水系連通優(yōu)化的內(nèi)涵特征，并從河湖水系連通要與國家水資源配置總體布局相吻合，最大限度避免不利影響，緊扣新時期河湖水系連通新要求，充分發(fā)揮不同類型河湖水系連通工程主要功能，統(tǒng)籌考慮、避免風(fēng)險轉(zhuǎn)移等方面對概念內(nèi)涵和特征進(jìn)行了探討；初步總結(jié)了做好河湖水系連通優(yōu)化工作應(yīng)遵循的空間均衡、系統(tǒng)治理、“三先三后”、“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”、工程與管理并重、遵循自然和歷史規(guī)律等主要準(zhǔn)則。河湖水系連通涉及面廣，影響范圍大，對河湖水系連通工程進(jìn)行優(yōu)化更是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，相關(guān)理論和技術(shù)研究尚處于探索階段。希望本文對深入研究河湖水系連通優(yōu)化有一定啟示作用。