新公共管理理論對政府績效審計的影響

文/吳晶晶 趙三星 王梓霏

新公共管理理論的大背景下，政府未來審計發(fā)展方向很大程度上依托于政府績效審計。該理論的出現(xiàn)使得政府績效審計的問責機制和改進機制得以不斷完善，但同時也使其在實際運行中面臨諸多困境。本文以新公共管理理論的觀點為引，首先對政府績效審計相關理論進行總述，而后對其在現(xiàn)實施行中遇到的難題進行了陳述和分析，最終得出創(chuàng)新政府績效審計的改革路徑，為國家政府績效審計的發(fā)展注入新鮮血液。

一、引言

伴隨著國內人文經(jīng)濟的飛速提升和大眾生活水平的顯著改善，群眾對國家提供的物品與服務得不到滿足，對國家如何使用公共資源的要求和期待明顯上升。這使得政府需要將有限的資源和資金進行充分利用，從而為人民提供更好的服務、提升至更佳的生活水平。新形式下，面對與日俱增的公共管理和服務需求，傳統(tǒng)合法合規(guī)性的績效審計已不能滿足政府工作需要。因而，迫切的需要政府績效審計來實現(xiàn)對被審計單位或項目的經(jīng)濟性、效果性評價，合理運用國家提供的資源和資金，滿足人民監(jiān)督政府辦事的需求，更好地實現(xiàn)政府管理。新公共管理理論緊跟政府革新而產(chǎn)生，與政府績效審計工作的聯(lián)系尤為緊密。兩者的有機結合，為政府績效審計的在國內長遠發(fā)展提供了有利基礎，滿足了公眾期望建立一個高效廉潔政府的美好愿望，但同時也使其在實際運行中面臨諸多困境。本文以新公共管理理論為立足點，對政府績效審計在國內發(fā)展過程中遇到的問題進行有益探索，為政府績效審計事業(yè)的發(fā)展注入了無限活力。

二、文獻回顧

（一）新公共管理理論文獻回顧。20世紀70年代末，新公共管理理論伴隨歐美各國革命的浪花水到渠成，并隨著政府管理的實踐逐步發(fā)展。不同于傳統(tǒng)的公共行政理論，其致力于提高政府管理服務效率和質量，借以增強公眾對政府管理的信賴。新公共管理理論主張權力制約及公共資源的分權化管理，以期建立一個講究節(jié)約、追求效率的政府。新公共管理理論下，政府被營造為具有責任感和服務意識的公共服務機構。政府需將民眾的利益置于首位，明確自身服務范圍，健全服務機制，提高服務水平[1]。新公共管理理論注重結果導向性，致力于以較低的資源和資金耗費滿足大眾的利益訴求[2]。由此可見，新公共理論強調政府要以人民的利益為重，對國家資源進行高效配置，提高政府績效管理水平，健全政府的管理工作體系。

（二）政府績效審計文獻回顧。以往歐美各國的績效審計工作大多圍繞“3E”開展進一步工作。即將被審計對象的經(jīng)濟性和效果性作為評估工作的重點。其中經(jīng)濟性指在明確質量的要求下，將資源耗費成本降至最低，充分考慮經(jīng)濟活動的節(jié)約性；效果性則是指預期與實際收獲效果間的偏差，衡量預期目標的實現(xiàn)程度。已有學者關注較多的是與政府績效審計范圍、方法以及指標體系相關研究。關于績效審計的范圍，有學者認為其囊括了盈利性支出和非盈利性支出兩個部分[3]。關于審計的方法，學者認為政府績效審計采用的方法有檢查法、對比法以及分析法[4]。關于評價體系的研究，學者指出應對國內評價標準體系進行補充，將服務質量、資金利用率和民眾滿意度等作為衡量標準[5]。由此可見，中國對于績效審計研究尚無足夠的理論去支撐實踐的發(fā)展，致使國家開展績效審計工作中無法邁出下一步。

（三）新公共管理理論對政府績效審計的影響。新公共管理理論對政府績效審計的影響具有兩面性。有益的一面表現(xiàn)在：其重點是對績效及其肩負責任基于關注。它的出促進了績效審計的發(fā)展，完善了政府績效審計的問責和改進機制[6]。新公共管理理論下，政府以公眾利益為前提進行選擇，積極構建防范機制，減少資源耗費，提升政府績效[7]。不利的一面則表現(xiàn)在：新公共管理理念關注的是結果本身而不是實施過程，該特點在績效審計中也有所體現(xiàn)。主要表現(xiàn)為：政府績效的評判的對象往往是最終成果，相關服務過程中的質量確無法得到保證。

三、政府績效審計運行存在問題

（一）審計觀念淡泊。由于我國前期績效審計觀念意識薄弱，造成政府未能從民眾的角度出發(fā)去提供服務，缺乏為民服務意識和績效管理理念，未達到施行前想要獲得的效果。當前，中國績效審計工作的開展更多采用的是早年間的審計模式。且對績效審計缺乏系統(tǒng)認知，僅停留在理論層面，無法給于民眾足夠的信賴。這導致審計機構在開展審計工作的過程中過分的關注財務指標是否達成，對實施過程中提供的公共資源和服務的質量漠不關心，難以實現(xiàn)對政府管理的有效監(jiān)督。

（二）缺乏強有力的審計方法和手段。當前，國家在對相關部門實施績效審計時，既有有采取早年間使用的一些財務審計方法，好比觀察法和盤點法等，也有使用一些新興審計方法。但因政府績效審計選取目標范圍過于龐大以及相關審計工作復雜性的特點，致使審計人員使用的審計方法不能固定。同時，在選擇審計方法時，未注重考慮其有效性，即是否能夠對政府資金使用效率和資源配置進行全面有效的評價，來確保審計結果的真實。此外，在審計手段上，雖然我國已采用與互聯(lián)網(wǎng)相結合的審計方法，但由于信息技術保密性特質，使得審計雙方無法實現(xiàn)結果共享，審計工作無法向前邁進。

（三）審計評價標準和指標不完善。政府績效審計評價標準是用來衡量被審單位資源配置效率和資金使用效益客觀標準，亦是相關單位責任人用以評估被審單位經(jīng)濟活動并得出標準審計報告的參考標準。這意味這得出一份客觀公正的績效審計報告，需要相關人員在執(zhí)行工作時，能夠依照統(tǒng)一的指標體系對被審單位的經(jīng)濟活動進行評判，量化績效審計結果，使績效審計工作具有可靠依據(jù)。當前，因我國未能在審計實務中采取統(tǒng)一的評價標準和指標體系，使得研究成果多是表現(xiàn)在理論層面，缺乏實際工作的應用指南，難以實現(xiàn)對被審單位經(jīng)濟活動的公正評價。此外，各被審單位的績效審計評估標準和體系通常是按照其實際情況來制定，沒有一套相對完善的評判標準。這使得被審單位可能會在利益的驅動下將個人利益至于公眾利益至上，致使績效審計評價的結果喪失公允性，失去民眾信賴，造成不利影響。因此，政府在制定審計評估的標準和體系時，應引導政府部門將人民群眾利益置于首位,避免做出因個人利益驅動的短視行為。

四、政府績效審計的創(chuàng)新路徑

（一）強化政府績效審計觀念。新公共管理理論下，政府績效審計作為國家各部門在今后執(zhí)行審計任務的方針，需要不斷地強化審計觀念，深刻體會政府績效審計工作的開展對人民群眾和經(jīng)濟發(fā)展的重要性。為有效提升政府部門績效管理觀念，需要我們深入分析績效審計與早年前賬務收支審計在可控范圍內，審計方法和審計評價指標上的差別。進而幫助審計人員更好的區(qū)分差異，實現(xiàn)審計人員從查處問題向關注公共資金的使用效益上轉變，認清造成公共資金使用效率低下問題的實質，使審計工作實現(xiàn)飛躍性變革。

（二）革新政府績效審計方法。相關部門在對績效工作進行審計時，應大膽革新審計方法和手段。既要采取部分簡單常見的審計方法，也要借助于一些科學有序的分析方法，諸如市場調研法和計量分析方法等。這些方法多產(chǎn)生于不同學科領域的耦合，采用定量與定性的評價體系來評判被審單位的經(jīng)營績效，可確保取得審計證據(jù)的可靠性，使得審計結果更具說服力。此外，在審計手段上，應致力于政府績效審計信息化能力的增強。通過實施信息化的審計方法，實現(xiàn)審計雙方的結果共享。同時，要善于利用現(xiàn)代信息技術搭建政府績效審計共享平臺，實現(xiàn)物聯(lián)網(wǎng)審計，加強對重大資金項目流向的實時跟蹤，提高國家相關部門對審計工作效率和在信息化大背景下進行審計的能力。

（三）構建統(tǒng)一的審計標準和指標體系。政府績效審計評價規(guī)范和體系的存在部分問題，嚴重制約著其自身的發(fā)展。因而，應將建立合理有效的評價標準放在優(yōu)先發(fā)展的位置?；趯徲媽ο蟮牟町愋裕⒁惶紫嗤牡目冃гu價規(guī)范和目標體系存在很大困難。審計單位應當依照相同的審計標準和指標體系對政府部門的績效管理和公共服務的目標實現(xiàn)程度進行評價，從而提升審計報告的真實度。此外，在訂立審計標準和指標體系時，必須以廣大群眾的權益為出發(fā)點，建立與廣大群眾權益相符的審計評估標準。形成一條衡量被審單位經(jīng)濟活動是否滿足社會效益的評價準繩，使政府績效審計工作進程得到高效有序地開展。

五、結論與展望：

在新公共管理理念的指引下，政府正朝著服務型政府方向邁進，意味著相關部門需要對全面政府績效審計做出更深層次的指導。我們需要準確把握審計工作的關鍵點，引導審計人員的工作朝著正確的方向邁進。本文在準確把握政府績效審計工作未來目標的前提下，站在新公共管理理論的角度，為解決政府績效審計工作中現(xiàn)存的問題，積極采取了強化審計觀念、創(chuàng)新審計方法和手段以及建立統(tǒng)一的審計標準和指標體系等一系列措施。希望在未來國家可以對政府績效審計體系和機制給于充分重視，并不斷完善相關的法律條規(guī)，提升政府績效審計的效率，助推我國從發(fā)展中國家向發(fā)達國家行列穩(wěn)步邁進。